圍繞服務區開發提升收費公路盈利能力

馬德隆

（中國宏觀經濟研究院綜合運輸研究所、中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100044）

以高速公路為主體的收費公路領域一直是我國重要的投資穩定器，約占交通投資的超四成、傳統基礎設施總投資的四分之一，是二者投資增量的最主要來源。收費公路作為典型的準公益性領域，既具備較高效的發展模式，又擁有較充分的融資來源，但隨著路網供求關系的轉變，收費公路整體盈利能力的快速下降愈加放大了大規模投資的債務風險。

一、邊際收益遞減造成整體盈利能力的快速下降

（一）建設投融資與債務

我國收費公路以高速公路為主要形式，還有部分收費一、二級公路及單獨收費橋隧，現存的一、二級收費公路將逐步停止收費，停止新建收費一、二級公路和獨立橋隧，其投融資模式將參照普通公路。按照投融資屬性，收費公路領域一般分為政府還貸公路和經營性公路兩大類。

政府還貸公路主要是通過省交通運輸廳高速公路管理局或公路管理局代表政府作為主體投資建設，實行“統一管理、統一貸款、統一還款”，國家通過車購稅予以補助，一般不設立項目公司，適用政府投資項目管理。經營性公路主要是社會資本作為主體投資建設，一般實行“一路一（項目）公司”①，國家同樣通過車購稅予以補助，適用企業投資項目管理。在省高管局逐漸轉企的趨勢下，政府還貸公路逐漸向經營性公路轉變是總的趨勢。

從投資規?？矗?019 ～2021 年，我國收費公路投資分別達到11504 億元、13479億元、15151 億元，分別同比增長15.4%、17.2%、12.4%，呈持續快速增長態勢。投資高位運行不可避免地帶來了一定債務問題。根據收費公路統計公報，截至2021年底，全國收費公路債務余額達79178 億元，同比凈增8517 億元，近三年債務余額年均增長10%左右。

（二）運營管理與通行費定價

從運營管理模式看，政府還貸公路和經營性公路的運營內容相似，均是自主負責管內項目的收費、養護、路政、經營等，取得通行費收入、廣告經營收入和服務設施經營收入，負責還貸、養護、人員、管理等支出，運營管理內容比較清晰，但也比較單一。政府還貸公路和經營性公路運營管理的主要區別在于財務模式。政府還貸公路的通行費收入需上繳至財政專戶統一管理，相關支出需要財政安排返還，只能用于相關支出。經營性公路的通行費支出全部屬于公司收入，相關支出也由公司自行安排，并取得合理回報。

從通行費定價看，我國收費公路通行費目前基本執行政府定價，收費標準根據債務規模、利率水平、運營成本、物價水平、收費期限等因素確定，收費標準制定和修改都需較為復雜的程序，并經聽證會論證和質詢。從實際看，我國收費公路定價客車0.25～0.7元/車公里不等（1 類）、貨車0.05 ～0.13元/噸公里（基準），一省范圍內定價基本保持一致。2020 年，收費公路貨車改按車（軸）型收費，按照交通運輸部的數據，約75%的輛次特別是五、六類貨車通行費下降。

（三）盈利能力與收支結構

從盈利能力看，收費公路總體虧損程度逐年加深。2021 年通行費收入6631 億元，總支出12909 億元，收支缺口連續6 年擴大。收費公路新建項目的邊際收益正在不斷遞減，而由于人工成本、征地拆遷和物價上漲等因素，建設的單位成本卻在不斷上升，收支雙向的作用造成邊際效益逐步下降。

從收支結構特點看，一是還本付息支出迅速增加。2013 年以前收費公路收支尚能達到基本平衡，2014 年以后支出大幅增加，支出中還本付息約占八成，主要原因是收費公路項目建設開始提速。二是經營性公路情況略好于政府還貸公路。從近三年收入支出比看，經營性公路每年高于政府還貸公路6 ～13 個百分點。三是收支數據主要反映毛利情況。雖然官方統計的收入只有通行費收入，并不能完整反映作為收費公路主體的企業盈虧情況，但基本體現其主業收支，類似于企業毛利情況。

二、收費公路特性決定需重點圍繞服務區提升盈利能力

（一）收費公路傳統發展模式較為成熟

收費公路的傳統發展模式之所以成熟高效，主要原因在于相對較低的技術門檻、成熟的定價模式和資金的來源廣泛。一是我國收費公路建設起步最早，市場化程度較高，各類社會主體參與收費公路建設運營門檻較低，除了央企國企外，還有一些民企具備相應資質和經驗，這使得市場競爭處于相對充分的狀態。二是收費公路通行費目前主要執行政府定價，收費標準修改需聽證會論證和質詢等較為復雜的程序，一經制定則很少修改。三是車購稅資金對于收費公路項目的支持力度非常大，收費公路還是第一個地方政府可以發行專項債券的基礎設施領域，這是其他基礎設施項目尚不具備的天然優勢。

（二）服務區發展較為初級且頗具潛力

提升收費公路盈利能力是化解債務風險的根本之道。理論上，由于收費公路收入主要來源于通行費，調整通行費價格應是提升盈利能力的主要方式和工具。然而，在全社會客貨總量相對穩定的情況下，單一尋求通行費定價機制做出的調整，對于有效提升通行費收入的作用比較有限。主要表現在，當前對于現行通行費由政府定價轉向具有波動區間的政府指導價，很可能將表現出較強的價格剛性。主要原因在于：一方面，通行費標準很難出現整體性上漲，因為既影響經濟社會降本增效的實現，又將面臨社會輿論的尖銳批評?！妒召M公路管理條例》修訂工作的長周期正說明了收費政策面臨的壓力。另一方面，通行費也很難出現整體性下降，因為每個項目、路段、甚至方向路況均不一，不得不給予業主企業調價自主權，而在普遍收不抵支的現狀下，企業自主降價顯得不太具有可現實性和操作性。

收費公路主要有廣告牌和服務區兩大附屬盈利性資源，其中廣告牌投放的總量和收費標準基本是固定的，而收費公路服務區既處于比較初級的發展階段，又具有較大的發展潛力。需要創新性因地制宜，把提升收費公路盈利能力的重點放在其服務區經營上。

三、創新不同類型服務區建設運營方式

（一）當前服務區經營特點與模式

當前，我國服務區經營收入呈現兩大特點。一個是“盈少虧多、以盈補虧”。據估算全國服務區經營虧損的至少占70%，一般是通過全省統籌方式來維持運營；另一個是“旱的旱死、澇的澇死”。如江蘇無錫梅村服務區年凈利潤已過億，而中西部地區很多服務區還處在“如廁”為主的狀態。

從經營模式看，目前服務區經營模式主要有三種。一是租賃經營模式，即在建設竣工后，收費公路項目業主將經營權長期外包于中石油中石化等有經營資格的主體，一般租賃期與項目收費還貸期相同，目前采用這種模式的項目最多。二是自主經營模式，由項目業主自行申請服務區經營資格。三是統一經營模式，即由項目業主獨資或與專業化公司合資，成立專業化的服務區管理公司，由業主授權對服務區進行統一經營管理。

經營模式 優勢 弊端租賃經營管理難度小，經營壓力小，收益穩定，管理專業化。易忽視公益性服務，不利于維護業主的設施設備，軟硬件建設跟不上高速公路發展步伐，難以對服務區整體統籌。自主經營高速公路建設主體可直接獲取經營收益。經營負擔重，經營專業性不強。統一自主經營可從總體上統籌協調服務區經營管理，避免因過度追求經濟利益而損害服務區的社會效益。容易引發機構設置復雜，經營成本高，經營過程中缺乏懂服務區經營管理的人才，經營缺乏自主性和靈活性。統一合作經營經營管理專業化，利于突出服務區的特色服務，利潤豐厚，服務質量高。相關政策、操作和制度還處于摸索階段。

（二）創新服務區運營模式

當前，收費公路服務區經營管理開始向經營規模化和管理專業化方向轉變，需要重點圍繞第三種統一合作經營模式，對服務區的餐飲、超市、商場、加油站、旅游、展銷等進行統一規劃、招商、營銷以及運營標準制定。具體而言，可按照旅游休閑型、商業服務型、地方特色型、物流服務型、客運服務型等一種或幾種兼備類型進行謀劃，將同一路段的多個服務區或不同路段的同一類型服務區，單獨進行規劃開發，提升整體盈利能力。

（三）用好流量經濟盤活服務區經營

近年平臺經濟壯大的關鍵，在于圍繞流量做文章。商業項目普遍把活躍用戶的規模作為衡量一個項目發展潛力的關鍵指標。即便項目當前盈利能力差，投資回報機制可能也并不清晰，但只要聚集了大量、穩定的流量，各類平臺就有可能探索出未來的商業贏利點。

服務區是為人流車流提供服務的場所，因而是收費公路流量變現的關鍵平臺。在創新不同類型服務區建設運營方式基礎上，需借助各類民營平臺擅于盤活流量的固有優勢，將人流車流轉化為數據流信息流，帶動技術流、資金流、人才流、物資流，提升收費公路盈利能力，并解決一定的發展投資和再投資問題。當然，引入平臺不是為了引入工程承包商“交鑰匙”，而是要成為項目的全周期合作伙伴，在運營階段通過“數據+算力+算法”的組合賦能深度服務。

四、加入服務區收入為變量以調節價格

從以往收費公路項目財務測算看，通常只考慮通行費收入，而服務區一般不構成測算投資回報的變量，為維持項目的可批性，通常是僅按線性或復合遞增的車流量測算通行費收入。而在實際中，車流量往往低于預測值，造成項目財務狀況堪憂。為維持運營企業的基本運轉，地方政府往往需要提供各種各樣的支持政策。因此，服務區作為未來開發的重點，這部分開發收入就可作為又一重要的變量，以維持投資回報的動態平衡。

具體來說，一方面，在以往收費公路項目中，通行費作為單一的實際變量，價格機制調節就等同于通行費價格調整。服務區規?；慕洜I開發，帶來了更加豐富的價格調節機制，即不僅是包括通行費定價的調整，引入服務區收入后應與通行費收入統籌考慮。另一方面，通行費標準的調整是可控的，而服務區收入是不可控的，因而服務區收入應該成為通行費標準調整的重要參照因素。這樣，可約定動態調價機制，使價格調節也不再是單向的調節。在服務區收益能覆蓋一定成本的情況下，通過一定的降價機制來實現降本增效與讓利于民；反之，在服務區收益較低時，動態調價機制也可為通行費價格上漲提供一定依據。