對進一步有效推進科研事業單位內部控制建設的思考

曹作倫

（交通運輸部天津水運工程科學研究院，天津 300456）

國家科研機構是國家戰略科技力量的重要組成部分，要自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當。國家科研機構要以國家戰略需求為導向，著力解決影響制約國家發展全局和長遠利益的重大科技問題，加快建設原始創新策源地，加快突破關鍵核心技術[1]。這為強化交通運輸行業國家戰略科技力量建設，深化交通運輸部直屬科研院所使命導向管理改革定好位、指明方向。在新形勢下如何圍繞自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當新要求，再認識落實財政部《關于印發<行政事業單位內部控制規范(試行)>的通知》重要意義，推進科研事業單位構建完善內部控制體系，提升內部管理水平，在財會監督中發揮積極作用，為科研院所自覺履行高水平科技自立自強的使命擔當創造風清氣正的良好氛圍。

一、準確把握內部控制建設新要求、目標及意義

（一）加強單位內部控制建設，是貫徹落實交通運輸部工作部署的必需。交通運輸部結合交通強國建設提出部屬行政事業單位內控建設總目標：“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大、十九屆歷次全會和二十大精神，堅持問題導向、目標導向，堅持科學規劃、協同推進，持續加強單位內部控制建設，全面落實《行政事業單位內部控制規范(試行)》要求，以規范單位經濟活動有序運行為主線，以流程控制為重點，以制度建設為保障，以財會和審計監督為抓手，以信息化建設為支撐，進一步鞏固財務審計基層基礎基本功建設成效，到2025 年基本建成權責一致、決策科學、制衡有效、執行堅決、監督有力的內控體系，強化對內部權力運行的制約和監督，更好服務支撐加快交通強國試點建設”[2]。

（二）加強單位內部控制建設，是推動科研院所深化使命導向和管理改革完善治理機制的必需。一個單位內控制度建設良好運行的情況反映了單位的綜合管理水平。黨的十八大以來，科研院所持續深化改革，不斷擴大科研自主權，進一步聚集主責主業，定位布局，聚焦“四個面向”，立足科技自立自強，探索完善科研院所治理機制，需要以章程為基礎整合制定完善科研院所配套的目標管理、考核評價制度、績效管理及內部控制管理等各項制度體系，從而優化流程管理，防范化解重大風險，為科研創新減負松綁，激發科研創新潛能，進一步為聚焦主責主業提供可靠保障。

（三）加強單位內部控制建設，是部屬行政事業單位全面查風險補漏洞防范化解重大財務風險的有力措施。行政事業單位內部控制建設目的就是通過制定制度、實施措施和執行程序，優化單位層面、業務層面的內部控制，加強內部、外部有效聯動和協同監督評價機制，建立配套的權力約束機制，提升自身防范風險的能力，既能全面查風險補漏洞，防患于未然，又能有效地防范化解單位發生重大經濟風險。

二、以問題為導向，全面梳理查找內控風險補漏洞。

自2014 年1 月1 日《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“規范”）實施以來，促進了行政事業單位不斷建立完善內部控制體系，規范財務管理行為，內部控制建設取得了階段性成效。但在實踐中也存在因對內部控制機制建設的理念要求認識存在誤區，理解表面化，致使在巡視巡察、內外部審計、財會監督檢查、內控專項檢查中發現在預算管理、銀行賬戶管理、會計收支管理、基本建設項目管理、會計基礎工作等方面存在問題，需要進一步加強和完善內部控制建設實踐應用。

（一）單位層面存在的主要問題。一是對內部控制建設的要求認識存在誤區，在個別的科研事業單位誤認為強化內部控制建設要求與目前落實國家擴大高校科研院所自主權，為科研人員減負松綁，實施放管服要求不一致。科研業務職工認為強化內部控制管理是財務部門的事，與自己無關。二是內部管理制度修訂不及時，表現在隨著國家財稅改革工作不斷深入，各項改革具體措施推陳出新，如預算管理一體化和《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》實施后，單位內部預算管理辦法、資金支付管理辦法及固定資產管理辦法都需要補充完善新的內容要求，但是個別單位沒能及時跟進修訂完善有關內部管理制度。三是信息化建設工作滯后，目前信息化建設只滿足專項工作需要，未形成集預算管理、財務管理、資產管理、政府采購管理、基本建設項目管理、合同管理等業務功能為一體的資源共享高效內部控制管理平臺，實現對單位全局和業務管理融合的內部管控，變事后監督為事前控制引導、事中檢查、事后核實全方位管理。

（二）業務層面存在的主要問題。主要是在加強預算管理、規范收支管理、加強資產管理、加強政府采購管理、加強建設項目管理、規范經濟合同管理方面主要存在以下問題：

1.在加強預算管理方面。主要是預算收入與決算收入之間存在差異；預算調整的明細與執行的明細科目有差異；項目預算績效目標服務對象滿意度指標設置不匹配，導致滿意度指標設置與考評結果出現較大偏差。

2.在規范收支管理方面。主要是國際業務培訓中培訓費與培訓期間開展的相關課程拍攝錄制費、翻譯、剪輯制作費合并作為培訓費報銷；在項目勞務費支付中違規向本單工作人員發放專家評審費；基本科研業務費存在外撥給聯合開展研究單位；在項目的會計核算中應用核算科目不準確，引起財政監管部門的關注；未落實公務卡結算管理要求，未通過公務卡結算，報銷時有關報銷款直接打到報銷職工的工資卡或其他銀行卡，出現公務卡報銷還款不規范現象。

3.在加強資產管理方面。主要是資產配置申請與執行中脫節，導致20××年未取得通用資產配置預算而發生實際采購行為；在固定資產處置環節出現違反有關審批或報備規定出租、出借及報廢處理固定資產行為；在流動資產管理中不能及時收回應收賬款。

4.在加強政府采購管理方面。主要是個別公開招投標的項目存在串通虛假投標；與勞務公司簽訂購買服務名義合同，實則聘用編外勞務派遣人員；個別工程項目超比例簽訂政府采購項目的補充合同。

5.在加強建設項目管理方面。截止到20××年6 月底承擔的兩個基建項目均已完工交付使用×年以上，尚未辦理項目竣工決算，同時存在未及時上繳結余資金。

6.在規范經濟合同管理方面。主要是未按合同約定付款；食堂采購合同條款中只有總量及總價，未明確明細采購品種、數量、單價等內容，容易導致履約風險[3]。

三、推進科研事業單位內部控制建設工作的建議

圍繞“到2025 年基本建成權責一致，決策科學、制衡有效、執行堅決、監督有力的內部控制體系”的總體目標，科研事業單位結合本單位實際情況，需要加強提升內控認識、建立督導和自我完善機制、優化財務管理人員設置、強化預算管理、利用信息化系統支撐等五方面工作，進一步提升單位治理水平，有效促進科研事業單位有效防范化解重大風險，持續安全高質量發展。

（一）提升全員內控建設的認識，共創良好氛圍。從近幾年科研事業單位在內部控制機制建設工作看，雖然取得了階段成效，但因受編制制約因素影響，在職能構建、管理分工、監控措施、目標管理、業務經濟活動開展、關鍵點控制等工作細化要求認識上存在明顯不足。需要依據科研事業單位內部控制的實際情況，提高全體干部職工風險意識和落實內部控制建設的有效行動自覺，創造和諧的內部控制良好氛圍。加強內控機制建設，就是在“新形勢”下把握和利用內部控制的牽制制衡原理，充分發揮有效性的內部控制機制，保障單位經濟安全有序運行。首先單位主要領導應全面充分地認識：內部控制建設是全院干部職工共同自覺行為，不是一個人或一個財務部門的工作，它是落實放管服要求，實現科研院所自我高質量、安全發展的重要保障機制，自己需要自覺主動地履行“第一責任人”職責，還需要遵循《規范》和《關于進一步加強財會監督工作的意見》的要求，按照“不相容崗位職務的必要分離、明確崗位分工”的原則，明確單位內部控制建設牽頭部門應履行《規范》的培訓、執行、指導等工作職責，引導單位干部職工全員參與、部門聯動，強化“三重一大”等重大事項上必須嚴格遵照集體決策制度，防范化解重大財務風險責任意識，將單位的內部控制工作宣傳、實施，落實到各有關部門協同工作，聯動監控，實現內部控制建設預期的目標和成效[4]。

（二）建立完善內部控制評價的有效督導機制與自我完善機制。圍繞行業內部控制建設目標，建立分級評估機制。即交通運輸主管部門按照頂層設計要求，組織專家團隊對部屬單位開展內部控制建設階段工作成效進行評估指導，形成以督促干的動力。部屬單位根據單位實際情況組成專項工作團隊，形成對單位內控制組織協調聯動機制，明晰各相關部門或崗位在這一體系中的權責分工，依據內控實施方案，圍繞單位層面和業務層面有關內容，以加強內部稽核制度、牽制制度和審計制度為核心，落實內控建設制度要求，加強對關鍵環節、財務風險問題的管理控制，積極有效地實施用什么原則干、用什么模式干的自我完善工作機制，及時發現和解決單位經濟運行工作中遇到具體問題，推動單位內部控制建設運行機制不斷完善，確保高質量完成內部控制建設目標，也能確保不斷提升部屬單位財務管理水平。

（三）優化財務崗位設置，提升履職能力。財務管理是科研事業單位中的重要工作，對于單位的經濟發展規范高效運行具有重要影響。如果財務管理工作中出現問題，除了會直接導致經濟損失外，還會給單位的經濟有序運行帶來不利影響，所以強化財務管理，提升防范化解財務風險能力，是單位高質量安全有序運行的重要保障。為此科研事業單位結合發展規模、財務管理特點和實際工作范圍內容，以相互牽制原則科學合理設置財務崗位十分必要，而財會崗位設置難點，無論是《會計法》還是事業單位崗位設置要求，都沒有明確具體配置人員數量標準。但按照業務歸口管理需要，科研事業單位應設置：預算管理、決算管理、會計收支核算管理、稅收核算、審計監督、內部控制、政府采購、資產管理、資金計劃及支付、銀行對賬等多項業務崗位工作（含交叉履職崗位），這些崗位工作設置既不能虛設崗位空轉人浮于事，也不能不顧牽制原則和每個人的最大負荷隨意合并崗位設置，需要區分權責與業務量相適應地科學合理設置財會崗位，確保財會崗位人員權利與職責清晰，更好規范、有序履職盡責。

（四）強化預算管理，優化關鍵環節工作。預算管理是財務管理工作中的重要組成部分，按照“過緊日子”要求，落實以預算管理為主線，以資金管控為核心的內控體系剛性約束，優化立項評審、采購管理、合同管理、績效評價等關鍵環節工作，強化資金支付、項目管理、資產管理等環節監督管控工作，從全局出發，把握總需求與供給，將財務預算業務融合，進一步補強提升預算編制的科學性、完整性和預算執行的有效性。規避和防范內部經濟運行的資金濫用和隨意挪用、擠占專項資金的問題，確保提升預算資金使用效率。

（五）以信息管理為支撐，建立有效的風險預警機制。科研事業單位要基于實際情況，將信息化建設與內部控制要求相融合，認真梳理控制范圍和優化業務流程，構建適合自身的信息管理系統，實現科研事業單位內部控制的實時動態信息管理，準確及時地歸集、儲存、解析、使用各經濟事務活動過程中產生的各種數據信息，實現風險評估與控制，從而有效地實現本單位的管理目標。以某科研院所預算管理的經費支付內部控制范圍和流程為例，進行業務說明，如圖1 所示。

這項工作需要全院各部門及全體員工履職盡責，落實內部控制要求，利用內部控制信息管理系統，強化部門間工作銜接，實現數據共享，并對本單位的有關風險關鍵要素進行重點識別、評估、跟蹤、預警，根據經辦項目類型、額度自動提示該業務的審批、采購流程和報銷時需要準備的詳細材料，整個過程由系統自動控制，可以按照內部控制要求，進一步有效地防范和規避風險。