西咸新區創新城市發展實踐與啟示

趙杭莉　王瀟航

創新引領科技進步，能夠為城市發展注入強大動能。西咸新區作為中國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，自設立以來堅持以創新為主導，產業興城，重視人才引進工作，不斷完善醫療教育體系和城市配套設施，促進了區域的良性發展。在十年發展過程中形成了規劃為統籌謀篇布局，高質量為目標穩步發展，創新為抓手提效增質，服務為保障鞏固成果的寶貴經驗，值得同類新區創新城市發展借鑒。

上世紀90年代起，國家制定并實施了通過設立國家級新區實現重要戰略的發展規劃，位于絲綢之路起點的西咸新區，是國務院批復設立的第七個國家級新區，也是我國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區。西咸新區的設立是國家“十二五”規劃的重要內容，旨在助力“西部大開發”戰略，推動西部地區城市的發展，拓展我國向西開放的深度和廣度，同時也是探索和實踐以人為核心新型城鎮化道路的重要舉措。截至2022年底，中國已設立了20個分布于各經濟帶的國家級新區，帶動了當地經濟和社會的發展，成為中國經濟增長的重要動力。

部分學者關注到了國家級新區的發展，形成了不少研究成果，多數觀點認為國家級新區的成立對區域特別是西部區域經濟增長及協調發展具有顯著的正向影響，[1][2]且管理體制是影響新區發展的重要因素。[3][4]現有成果主要集中于對國家級新區的管理體制、發展現狀與影響的研究，有關西咸新區創新發展的文獻較少。作為西北地區僅有的兩個國家級新區之一，西咸新區自設立以來發展迅速，成果豐碩，GDP呈逐年增長趨勢，2023年上半年有7項指標位列西安市第一，實有市場主體占西安市的23%。[5]作為我國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，西咸新區在創新城市發展實踐方面積累了經驗的豐富，值此發展十周年之際，回顧并總結其創新發展實踐歷程的經驗，不僅能反思自身發展，而且能夠為其他同類城市創新發展提供寶貴的經驗借鑒。

西咸新區創新城市發展的十年實踐

國家級新區的設立是改革開放后促進我國經濟快速發展的又一重要戰略，是國家為了整合協調當地資源，充分發揮各區域優勢，清除各地面臨的阻礙，發展并升級產業，帶動區域經濟增長而設立了的區域發展“領頭羊”。1990年設立的上海浦東新區，為之后各國家級新區的發展樹立了良好的榜樣，目前全國各地區已設立有19個國家級新區，且發展迅速，2022年各新區的總GDP超6萬億元，達到了全國GDP的5%左右，[6]為區域經濟的增長做出巨大貢獻。西咸新區是西北地區設立的第二個國家級新區，自設立以來圍繞著創新城市發展與產業興城砥礪前進，取得了令人矚目的成績。

（一）西咸新區的創立與發展

西咸新區位于西安和咸陽的中間區域，是絲綢之路經濟帶的重要組成部分，南鄰秦嶺，北至渭河，地理位置優越，氣候適宜，規劃面積882平方公里，共包含兩市7縣（區）23個鄉鎮和街道辦事處，為西咸新區的產業發展以及向西開放提供了有利條件。2002年西安、咸陽兩市簽署了西咸一體化協議，設立兩市推進一體化發展。2009年陜西開始為申請設立西咸新區做各項準備，2014年國務院批復同意設立陜西西咸新區，提出把西咸新區建設成為中國向西開放的重要樞紐、西部大開發的新引擎和中國特色新型城鎮化的范例。

西咸新區設立至今，形成了“一河、兩帶、四軸、五組團”的空間格局，成立了創新驅動發展的總源頭——秦創原創新驅動平臺。涇河新城、空港新城、秦漢新城、灃東新城和灃西新城五個“組團”區域，依托各自資源優勢，在光伏、臨空、文化、高新技術和休閑等產業領域取得較好發展。作為中國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，西咸新區始終堅持引進創新企業、提升創新服務、升級創新模式等城市創新發展方式。陜西省最大的孵化器秦創原創新驅動平臺也隨之誕生，西咸新區是秦創原的總窗口。秦創原匯集了科技創新資源，促進了科技、金融、產業、人才有機結合，加速產業鏈和創新鏈“兩鏈”的融合。

西咸新區在發展的過程中堅持穩扎穩打邁好每一步，為創新城市發展規劃了長遠的戰略方向。《西咸新區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》詳細制定了新區的發展目標，2025年建成西咸新區核心區，經濟總量突破1200億元，深度完善“6+1”現代產業體系。2035年新區經濟綜合實力和創新能力大幅提升，人均生產總值較2025年翻一番，現代產業體系基本建成，綜合實力邁入國家級新區前列。

（二）西咸新區創新城市發展的實踐及成果

為積極響應創新城市發展號召，提升區域發展能力，帶動經濟進步，提高人民生活質量，西咸新區立足于區域發展實際，在招商引資、招賢納士、提升優質服務、創建美好環境四方面進行了良好的創新發展探索。

1、引進創新企業，助力產業發展

西咸新區以科技制造業為支柱產業，引進大量創新企業。新區堅持科技引領發展，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，搭建了秦創原創新驅動平臺，不斷加強創新驅動和科技創新能力。在企業規模類型方面，西咸新區主要圍繞陜西省23條重點產業鏈，將引進企業的目標群體設定為新能源、數字經濟、智能網聯汽車等世界500強、中國500強、行業領軍企業以及大型央企、國企，堅持招大引強。在企業引進渠道方面，西咸新區采取了鏈式招商、窗口招商、外腦招商、以商引商及數字招商多種方式，提高引進企業的效率和質量，豐富創新的招商方式，為西咸新區打造秦創原總窗口特色產業園區添磚加瓦。新區共建設了總面積2100多萬平米的93個科創載體，已建成投用934萬平方米，設立22支總規模超141億元的基金體系，構建“1+N”政策體系，累計兌現政策資金8.31億元。[7]

充實的資源基礎和堅實的政策支持為西咸新區吸引了越來越多的龍頭企業。新區重點發展光伏、氫能、智能網聯汽車等產業，隆基綠能光伏產業園、秦創原·氫合灣——氫能產業兩鏈融合科創區等知名企業重要基地落戶新區。這些企業不僅提升了新區產業實力，也為中國光伏、新能源等產業的發展做出了重要貢獻。2021年，隆基綠能科技股份有限公司入駐西咸新區涇河新城。隆基綠能是西北地區市值最大的上市公司，同時也是全球規模最大的太陽能科技公司。作為全球光伏產業的龍頭企業，隆基的加入為陜西大力發展的戰略性新興產業建設提供了重要支持。“雙碳”目標下光伏發電成為各國重要能源結構改革的方向，國家為鼓勵光伏產業發展出臺了一系列政策，涇河新城光伏產業園的建立，為中國環保事業發展貢獻了寶貴力量。

2、引進各類人才，帶動西咸新區發展

把“引更多最優秀人才”作為重要發展戰略，采取多項有效舉措。人才是創新發展的必要條件，西咸新區充分認識到人才對創新城市發展的意義，為引進各類人才，制定了《西咸新區建設省級人才發展改革試驗區打造秦創原人才聚集高地三年行動計劃（2022-2024）》，以目標為導向開展引進人才工作，發掘具有創新能力的“潛力股”。高端人才是創新發展的核心競爭力，秦漢新城為創辦企業的中國科學院院士、工程院院士以及國外院士等高端人才提供了創業資金及住房補貼。除此之外，西咸新區還設立了“秦創原人才大市場”和秦創原人才云平臺，聚集人才資源，為新區輸入了2659名人才，引進支持服務企業688家、國內外知名人才機構23家，[8]努力將“人才鏈”與“兩鏈”相融合。

依托自身教育資源的優勢，與高校互惠互利。地處教育資源豐富的陜西省，使得西咸新區在科研方面擁有更多優勢，能夠與周邊多所高校簽署合作協議，建立聯合實驗室與資源共享平臺，獲得更好發展。目前，西咸新區正在建立隆基中央研究院總部項目，這是隆基綠能開展光伏產業研發工作的重要載體，也是其光伏產業園重要組成部分，建成后將具有世界一流研發水平。企業為高校學生提供實習機會，為自己培養優質的后備人才資源；同時，“秦創原人才大市場”為高校畢業生匯集了優質就業資源，新區內的企業也有更多機會招聘到優秀人才。

創新構建“管家式”服務體系，為高端人才提供全方位服務。西咸新區成立了秦創原（涇河）科技人才·企業服務中心，并開發在線智慧融平臺——“涇彩Online”，開展線上線下“一對一管家服務”。針對新區內高端人才，上門根據具體需要定制全要素、全流程代理服務，滿足人才“碎片化”需求。在此基礎上，西咸新區還建立了住房保障全程代辦機制和人才子女入學快速協調機制，最大限度壓縮了申辦時間，間接為企業降低了成本。為人才解決“后顧之憂”，是新區為提高發展效率的又一創新舉措。

3、發展教育醫療，完善服務功能

發展創新城市離不開教育和醫療體系的支持。隨著引進企業數量增加，西咸新區內人口數量增長，區域內教育和醫療需求隨之上升。為滿足就業人員和當地居民子女上學問題，西咸新區不斷引進優質的教育資源，與多所高質量中小學校組建“名校+”聯合體，簽署“委托管理”協議，形成集團化辦學模式，最大程度利用優質教育資源，提升新區總體教育水平。截至2023年3月共新建、改擴建學校123所，改造升級學校272所，新增優質學位12萬個。[9]除此之外，北京燕園學衡教育科技集團有限公司與秦創原合作成立秦創原北京燕園未來科教創新谷項目，引進北京大學及首都高質量教育資源，分享運營管理中小學校的先進經驗，提升區域整體教育品質，打造集高品質學校、科教研產業于一體的教育研學區。教育是影響人才引進的重要因素，豐富的教育資源可以吸引高質量人才，對于發展創新城市發揮著至關重要的作用。

始終把保障人民健康放在首位，引進大批優質醫療資源。在發展創新城市的過程中，為了使西咸新區內有更加充足的醫療資源，相關部門采取多項措施。北京燕園集團除了與秦創原在教育領域展開合作，在醫療領域也成立了燕園生命科技孵化基地，投資建設燕園國際（專科）醫院、燕園生命科學中心等，為新區居民提供了良好的醫療環境與服務。新區十分重視群眾的需求，持續推進“名醫院+”建設和醫療衛生事業高質量發展，目前已陸續建成投用多所醫院，其中包括三級甲等醫院9所，共提供床位10510張。[10]群眾在“家門口”就可以享受到高品質醫療服務。

4、發展配套服務，打造智慧新城

堅持產業興城的同時，不斷提升城市配套服務。為建設成現代化大西安新中心和生態田園新城，西咸新區始終堅持“發展城市靠人民，建設城市為人民”的理念，為人民創造便捷舒適的生活環境，在城市規劃方面制定了多條規定，對建設用地、公共設施建設等做出科學詳細的要求。《西咸新區規劃建設品質標準（2022）》從居民建筑、產業載體建筑、城市公共設施等角度提出了品質標準，創新打造居民“15分鐘生活圈”，完善建設休閑與公共服務配套設施，使新區內居民生活品質大大提高。涇河新城的“茯茶產業”帶動形成了“茯茶鎮5A級景區”，經過不斷改造，現已成為周邊居民以及全國人民的休閑游玩勝地。同時，借助茯茶產業的發展，“百億級茯茶產業鏈”也已成為西咸新區的核心產業鏈，為城市發展與品位提升做出了巨大的貢獻。

堅持“綠水青山就是金山銀山”的創新城市發展方式。綠化方面，西咸新區不僅為居民住宅區域、城市公共道路、休閑運動區域增加綠化面積，還不斷提高各產業園區的綠化覆蓋率，綠化項目數量和綠道建設面積數量持續增多，秉承經濟進步與生態建設齊驅并駕的發展理念。同時，新區還對城市水系進行升級改造。全區共有3條主要河流、6條城市水系、9個大型水面、18個湖泊濕地，對此管理部門采取了“湖長制”與“市民河長”制度，專人負責精準對接，對生態環境進行了治理；依托水域資源，開發了昆明池、灃東灃河生態景區等水利景觀，為人民提供了休閑娛樂勝地，并向建成“綠色城市”做出應有的努力。

作為我國首批“海綿城市”建設試點區域，現已形成系統化海綿城市建設體系。“海綿城市”的建設可以最大程度結合自然與人工，積存、滲透和凈化天然雨水，充分利用雨水資源，緩解城市內澇問題。截至2023年前5個月，西咸新區共推廣海綿城市101萬平米，綠色建筑184萬平米、占新建城鎮民用建筑比例100%，裝配式建筑135萬平米，新建綜合管廊5公里、累計達137.73公里。[11]在推進產業建設的過程中，西咸新區持續提高城市配套服務，為人民生活打造了舒適的智慧新城。

西咸新區創新城市發展經驗啟示

作為中國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，十年間西咸新區取得的成績是有目共睹的，這些成績是地方政府和人民群眾在黨的領導下共同努力的成果，其中蘊含的成功經驗是國家級新區建設和創新城市發展的寶貴財富。

（一）規劃為統籌，謀篇布局

國家級新區在推動經濟發展、優化城市規劃和提升區域競爭力方面扮演著重要角色，西咸新區以規劃為統籌，致力于實現謀篇布局。通過總體規劃，新區明確了自身定位和目標方向，詳細分析了區域的發展現狀及優劣勢，揚長避短充分利用優勢資源，以實現設立的初衷。新區對城市建設及產業集群發展的科學規劃，促進了二者的協調發展，對招商引資的詳盡規劃，實現了商業、服務業以及旅游業各產業的百花齊放。

西咸新區通過合理規劃產業布局，實現了產業發展對區域進步的帶動。產業興城過程中最重要的是找準重點支柱產業方向，新區圍繞重點產業發展相關產業，強化產業鏈配套并推動產業不斷升級，形成了具有核心競爭力的產業鏈。科學技術是第一生產力，要推動新區產業發展的多元化和可持續性，必須重視科技創新產業和新興產業的建設。新區通過對人才建設的規劃，實現了創新能力的持續提高，同時推動科技成果的轉化和應用，培育出了一批創新型企業和示范項目，達成了科技創新的示范效應和示范效果。

（二）高質量為目標，穩步發展

西咸新區深刻領悟到高質量發展對區域進步的重要性，在創新城市發展過程中，將高質量發展作為目標貫穿全程，為了促進各區域的協調發展，新區按照五個新城各自的地域特點規劃了其發展的方向，結合當地環境、地理、資源等實際狀況，因地制宜選擇適合的產業，相互配合共同進步。新區的發展始終以“共享”為特征，不斷的探索，形成了現在的“兩鏈”融合結構和可觀的產業規模，為區域長遠發展注入了強大動能。

西咸新區管委會在重視產業建設的同時，也時刻秉持著綠色發展的理念。一方面為人民的日常生活增添“綠色”，提高城市綠化覆蓋率，修建生態公園，依托當地自然景觀建立主題公園，保護生態環境與提供休閑場所并舉。另一方面還將“綠色”融入產業建設中，利用先處理再排放、選用新能源材料等方法，減少生產過程中污染物的排放，減輕對自然環境的污染程度。開放是經濟發展的要求，更是時代進步的“必需品”。西咸新區在發展自身的基礎上，始終保持著“對外開放”的態度，與不同領域和國家的企業積極合作。企業間、各國間的交流合作對經濟與產業建設至關重要，增加了新區對最新科技和新興產業的了解程度，有利于引進產業龍頭企業，為區域發展注入新鮮活力，推動經濟發展。

（三）創新為抓手，提效增質

創新是提高社會生產力和綜合實力的戰略支撐，西咸新區在發展中一直將其置于核心地位。創新能夠為經濟增長注入新的動力，新區通過不斷引入新技術、產品和服務，提高生產效率、降低成本，推動了經濟的持續增長。企業在創新背景下開發的先進產品，有助于其實現差異化競爭，提高市場份額和盈利能力。同時，創新促進了產業升級和結構優化，企業從傳統產業向高新技術產業的轉型，有助于優化區域產業結構，增強核心競爭力和可持續發展能力。因此，西咸新區始終堅持創新驅動發展的重要戰略，堅持產業興城，優先引進科技創新型企業，鼓勵企業與高端人才不斷推進研發工作，在政策上給予最大支持。

創新城市發展需要產業興城，也需要完善全面的輔助服務作為支撐。在成立初期，面對企業引進過程中落戶效率下降問題，西咸新區創新提出輔助服務，對工程項目審批實行分級分類管理，通過優化流程、開展并聯審批、網絡共享信息等方法減少審批流程和時間。還通過實行“重點項目行政專員”等服務保障機制，為企業單獨輔導政策，幫助代辦部分審批手續，提高項目開工的速度，節省建設產業園區時間，降低了企業的成本。高端人才是科技創新的核心力量，新區為企業提供全方位輔助服務的同時，也注重在工作和生活方面根據高端人才需求為其提供全方位和全流程代理服務。在滿足住宿、醫療等基本生活需要的基礎上，新區為高端人才子女開通入學綠色通道，不受學籍戶籍限制。全方位的服務吸引了大批高質量企業和人才的加入，推動了新區經濟高質量發展。

（四）服務為保障，鞏固成果

服務的質量和效率對建設創新城市至關重要。為保障新區持續發展和鞏固現有成果，西咸新區堅持科學規劃產業園區、居民生活區和休閑商業區的分布，聚集產業園區，嚴格監控產業園區制造的噪音等污染物，防止影響周圍居民生活。新區不但大力發展產業經濟，還注重提高人民的生活質量，利用產業經濟帶動當地商業的進步，建設城市商業生活圈，為人民提供方便舒適的生活環境。規劃方案中充分考慮了當地居民的需求和利益，與居民建立良好的互動溝通，聽取居民的意見和建議，及時進行調整和改進，確保了城市的可持續發展。

教育和醫療在人民生活中必不可缺，西咸新區為此建立了全面、高效的服務保障體系。通過修建現代化的學校和醫院、鼓勵與行業優秀教育醫療機構合作項目、建立完善的培養機制和引進政策，吸引優秀的教育和醫療人才前來工作。對引進的人才，新區通過提高福利待遇，提供良好的職業發展環境，為他們創造了更多的發展機會。同時，西咸新區還通過不斷學習先進管理運營經驗，升級公共服務機構的管理水平，推動機構改革和創新，達到提升服務能力和水平的目標。

總結及展望

十年間，西咸新區從狹縫中生存的交界地區華麗轉身為西北發展中一顆耀眼的珍珠。新區管委會為區域的發展做出詳細規劃，制定長遠目標，始終堅持創新城市空間布局、堅持產業興城、堅持創新驅動、堅持綠水青山就是金山銀山、堅持高品質城市建設、堅持管理體制創新等創新城市發展方式。新區將引進優質創新型企業與高端人才置于首位，為新區的創新發展提供了強大的支撐，注重城市建設和生活配套服務完善與產業共同發展，提高了人民生活的質量，在創新城市發展的實踐中取得了令人矚目的成果。其先進的經驗對創新城市發展的其他區域具有高度的借鑒價值。

當然，事物的發展是不斷提升的過程，西咸新區在創新城市發展方面還存在較大的空間。如在對國家級新區開展審計工作時，職能部門發現現有的審計方法與流程很難與不同發展狀態下的新區情況相結合，沒有最大限度發揮審計的作用。為解決這個問題，新區結合西咸發展的實際提出“西咸審計模式”，圍繞新區工作重心和建設項目開展審計工作，實行項目全過程跟蹤審計，完善建設項目內部控制和監督制度體系，取得了良好的審計效果。未來，新區將圍繞發展現狀不斷的完善產業結構，促進產業集群發展，形成產業規模，加速產業鏈與創新鏈融合；同時充分利用秦創原平臺，發揮好西咸新區總窗口的帶頭作用，持續探索創新；在此基礎上繼續為人民提供優質服務，打造便捷舒適的生活環境，為區域創新城市高質量發展提供保障。

參考文獻

[1]范巧、吳麗娜：《國家級新區對屬地省份經濟增長影響效應評估》，載《城市問題》，2018（04）：48-58頁。

[2]曹清峰：《國家級新區對區域經濟增長的帶動效應——基于70大中城市的經驗證據》，載《中國工業經濟》，2020（07）：43-60頁。

[3]王佳寧、羅重譜：《國家級新區管理體制與功能區實態及其戰略取向》，載《改革》，2012（03）：21-36頁。

[4]吳曉：《模糊行政：國家級新區管理體制的一種解釋》，載《公共管理學報》，2017-14（04）：16-26+63+153-154頁。

[5]數據源于《西安日報》，2023-08-10。

[6]依據2022年我國19個國家級新區GDP總量推算整理獲得。

[7]數據源于：陜西省西咸新區開發建設管理委員會網站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/gzfw/zsyz/zsdt/63d76972f8fd1c4c213b9ee4.html。

[8]數據源于：三秦網，https：//www.sanqin.com/2023-06/19/content_10229291.html。

[9]數據源于：陜西省西咸新區開發建設管理委員會網站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/zmhd/hygq/jyyl/63ff65eff8fd1c4c2144eb40.html。

[10]數據源于：陜西省西咸新區開發建設管理委員會網站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/xwzx/xxdt/640ad2cdf8fd1c163f6afd32.html。

[11]數據源于：陜西省西咸新區開發建設管理委員會網站，http：//www.xixianxinqu.gov.cn/。

作者簡介

趙杭莉 西北政法大學管理學院，副教授、經濟學博士，土地資源管理和審計專業碩士生導師