關于當前外國人非法就業的現狀分析和執法探究

彭陽

伴隨著全球經濟發展，世界各國之間交流日益密切，外國人非法就業問題無論在任何國家都具有非常嚴重的危害性，非法就業這一違法行為的出現擾亂了正常的出入境管理秩序，較易引發涉外案（事）件，甚至危害國家安全。針對外國人非法就業的新情況，為準確認定、依法處置，筆者結合相關非法就業案例進行簡要分析。

一、外國人非法就業的主要類型

（一）語言教學類。被查處的場所中，以幼兒園、英語培訓機構居多，正規的公立學校也存在。部分幼兒園和培訓機構抓住學生家長贏在起跑線的心理，對外宣稱自己有外教，并錄用沒有通過正規渠道招聘、無相關教學證件和外國專家證件、未受過專業訓練的所謂外教，其實所謂的外教有的是留學生、有的是旅游者。為降低成本，聘用單位一般不會幫他們辦理工作手續。近年來，多地查處了在校留學生在轄區內培訓機構從事非法就業案件，公安機關對涉案留學生和培訓機構均進行了處罰。

（二）服務行業類。為吸引人氣，部分餐館、酒吧、KTV、健身房、美容院通過利用外國人唱歌賣藝走秀來博顧客眼球，有的以朋友相邀為由，由專門演藝公司安排跨地區“走穴”。某市公安機關就在轄區內酒吧一次性查獲多名此類非法就業人員。

（三）低端勞動類。隨著涉外婚姻數量的增加，有的外籍新娘為改善生活而就業。由于鄉鎮企業用工缺乏審核機制，毗鄰國家人員很多會說漢語，面貌特征也與中國人相似，用工單位不易發現；該類人員工資要求不高，能干苦活累活，有的是經親朋好友介紹而來，用工單位雇用意愿較強。

（四）超范圍就業。有的境外公司在國內不同地區注冊多家企業，為了減少人員使用成本，一些從事管理、技術工作的外國人根據工作需要奔走于不同地區的崗位，但企業單位僅為其辦理一地的工作許可和工作類居留許可，隨著外國人流動性加大，一些企業單位提前與外國人解除合同，卻忽視了注銷其工作類居留許可，給他們非法就業提供了機會。

（五）網絡直播類。隨著數字經濟的快速發展，短視頻和網絡直播成為新業態下的熱門職業，發展極其迅猛，根據《中國網絡表演（直播與短視頻）行業發展報告》顯示，截至2022 年，網絡直播帳號超1.5 億個，創作者帳號超10 億個，市場營收高達2000 億元。對比傳統就業模式，網絡直播更受來華外國人青睞，這給公安機關涉外管理工作帶來巨大挑戰，在短視頻和網絡直播行業出現的外國人非法就業現象也日益增多。當前，類似抖音、快手、小紅書等短視頻和網絡直播迅速發展，隨著國內經濟持續向好，各類外國博主、主播層出不窮，但對直播人員身份、內容、方式還缺乏有效的監管。

二、處罰外國人非法就業的相關法律依據

實踐中，對外國人來華就業行為認定的主要依據有2013年7 月7 日施行的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱“出境入境法”）、2013 年9 月1 日實施的《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（以下簡稱“條例”）。

（一）合法就業。《出境入境法》第四十一條規定，外國人在中國境內工作，應當按照規定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。外國人在中國境內工作管理辦法由國務院規定。第四十二條規定，國務院人力資源社會保障主管部門、外國專家主管部門會同國務院有關部門根據經濟社會發展需要和人力資源供求狀況制定并定期調整外國人在中國境內工作指導目錄。國務院教育主管部門會同國務院有關部門建立外國留學生勤工助學管理制度，對外國留學生勤工助學的崗位范圍和時限作出規定。

《條例》第十六條規定，外國人申請辦理外國人居留證件，應當提交本人護照或者其他國際旅行證件以及符合規定的照片和申請事由的相關材料，本人到居留地縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構辦理相關手續。申請工作類居留證件，應當提交工作許可等證明材料；屬于國家需要的外國高層次人才和急需緊缺專門人才的，應當按照規定提交有關證明材料。第二十二條規定，持學習類居留證件的外國人需要在校外勤工助學或者實習的，應當經所在學校同意后，向公安機關出入境管理機構申請居留證件加注勤工助學或者實習地點、期限等信息。持學習類居留證件的外國人所持居留證件未加注前款規定信息的，不得在校外勤工助學或者實習。

（二）非法就業。依據《出境入境法》第四十三條規定，外國人有下列行為之一的，屬于非法就業：1.未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作的；2.超出工作許可限定范圍在中國境內工作的；3.外國留學生違反勤工助學管理規定，超出規定的崗位范圍或者時限在中國境內工作的。

（三）法律責任。《出境入境法》第八十條規定，外國人非法就業的，處五千元以上二萬元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十五日以下拘留，并處五千元以上二萬元以下罰款。介紹外國人非法就業的，對個人處每非法介紹一人五千元，總額不超過五萬元的罰款；對單位處每非法介紹一人五千元，總額不超過十萬元的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。非法聘用外國人的，處每非法聘用一人一萬元，總額不超過十萬元的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。有外國人因非法就業被遣送出境的情形的，依據《條例》第三十二條規定，外國人被遣送出境所需的費用由本人承擔。本人無力承擔的，屬于非法就業的，由非法聘用的單位、個人承擔；屬于其他情形的，由對外國人在中國境內停留居留提供保證措施的單位或者個人承擔。

三、基層辦理外國人非法就業類案件的現實困難

非法就業的認定標準主要有兩條：一是未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作；二是超出工作許可限定范圍在中國境內工作。兩條內容清晰明了，但在具體執法辦案中，基層公安機關遭遇種種困難：

（一）發現難。一是外國人就業管理責任主體重視許可、發證等環節，但及時追蹤關注和嚴格執行外國人在華管理工作上有所欠缺。二是基層外管警力不足、基礎工作不夠扎實，導致發現非法就業外國人的能力下降。三是有的外國人來自毗鄰國家，與中國人面相相似，且能說方言，頻繁“打游擊戰”，發現難的問題長期存在。四是培訓機構為逃避打擊，采取各種措施給查處工作設置障礙，導致非法就業行為不能及時被發現。

（二）取證難。部分雇主與外國人之間故意不簽訂合同、無支付報酬的直接證據，外國人不申報住宿登記，落腳點和活動軌跡難以確認。有的外國人以所謂志愿者的身份申請短期簽證，以達到長期在培訓機構任教的目的，培訓機構也為其提供便利，只提供食宿或者旅游機會，不簽訂工資合同；有的外國人以所謂朋友的名義，幫助培訓機構活躍氣氛，招錄學生。

（三）執法難。即使外國人非法就業被及時發現，證據確實充分，但查處過程中仍遇到各種問題：一是罰款執行難。非法就業案件中，有相當一部分人員是外籍新娘，嫁入的家庭經濟狀況較差，難以足額繳納罰款，雖法律規定對于無正當理由拒不繳納罰款可強制執行，但按照現行的規定執行，程序多、難度大。二是后續管控難。對幼托、培訓機構等雇傭外國人的單位，因公安機關沒有教育行政管理的職權，一般只能就案論案，以非法就業罰款處理解決。有的培訓機構抱有僥幸心理，屢次聘用沒有工作許可的外國人從事教培工作，被查處了也不擔心相關資質被吊銷。

四、新業態下外國人非法就業案件執法要點

對新業態下外國人非法就業行為的精準認定是該類案件有效處置的關鍵，也是打開基層民警困惑的突破口。結合案例，從主動發現、法律適用、取證要點等方面對該類外國人非法就業認定進行淺析。

（一）主動發現。對于非法就業案件的發現，可以通過一些網上的搜索引擎輸入一些“國外表演”“外教”“外國人”等關鍵詞進行檢索，看看一些培訓機構、娛樂場所發布的招聘廣告，也可以通過出租房登記信息進行梳理研判，對其中居住的外國人信息進行深度研判，看其是否有類似的違法前科，梳理其中的出入境記錄，是否較為頻繁，尤其是對一些短期簽證來華的，極有可能存在非法就業行為。

（二）法律適用。《出境入境法》第四十三條明確規定了外國人非法就業的三種情形。例如，三名外國人在某轄區商業街區進行抖音直播期間，三人所持簽證為商務簽證，符合第四十三條第一項的規定，其行為屬于非法就業。2014 年7 月，部局就《出境入境法》第八十條有關適用問題下發了通知，明確在辦理外國人非法就業案件中，只要能夠認定具有《出境入境法》第四十三條規定的“未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作的”等三類情形，即使未查實勞動報酬，亦可認定為非法就業。換言之，法律未將是否簽訂合同和取得實際報酬作為認定的依據。

此外，第八十條還規定了介紹外國人非法就業和非法聘用外國人兩種違法行為。在認定上，介紹外國人非法就業主要表現為：在勞動單位與不符合工作規定的外國人之間居間介紹或者其他介紹外國人非法就業的行為。非法聘用外國人主要表現為：聘用未取得工作許可和準予工作的居留證件的外國人在中國境內工作的；聘用超出工作許可證件限定地域的外國人在中國境內工作的；聘用超出工作許可證件限定單位的外國人在中國境內工作的；聘用違反勤工助學相關規定的外國留學生在中國境內工作的。實際執法工作中，介紹外國人非法就業和非法聘用外國人可通過聘用合同、工作合同、工作關系以及外國人來華邀請單位和事由進行認定。

（三）取證要點。新業態下外國人非法就業的認定，難點在于對違法事實的準確把握。例如，在辦理一起雇傭外國人網絡直播案件時，案件調查初期遇到不小的難題，在盤查中行為人辨稱三名外國人是來中國商務，在商業中心拍攝抖音是覺得好玩，是學習行為而不是職業行為，并否認與外國人之間存在利益分成，造成現場執法民警較大困惑。此情形是類案違法人員否認非法就業的事實、躲避法律責任的慣用伎倆。此時可以摒棄傳統調查思路，而就外國人從事抖音直播的事實本身進行調查，圍繞“何人、何時、何地、何事（為何、如何）”要素，制定詳細提綱。一是查明商場進行抖音直播的事實，明確案件屬地管轄權。二是查明三名外國人進行抖音直播所用抖音賬號由行為人提供，除了活動行程安排外，抖音直播的時間地點、劇本內容、統一的服裝服飾均由行為人安排，屬于有組織下的工作行為。三是透過現象看本質，查明三名外國人入境來華，在國內多地進行抖音直播的目的，就是利用外國人在中國直播更能吸引網民眼球，提升流量，獲取打賞，并通過中國境內人員捆綁的銀行帳號從中提現分成，賺取經濟報酬，從“為何”角度認定外國人進行抖音直播行為本質是“打工賺錢”。

當然，調查取證不僅限于外國人非法就業等行政案件，對其中涉及妨害國(邊)境管理犯罪等刑事案件范疇的，應依法立案偵查。

五、外國人非法就業執法建議

（一）加強法律宣傳教育。公安機關需要加大宣傳力度，提高外籍人員對出入境相關法律法規的認知程度，提高外籍人員的法律素養，讓外籍人員認識到遵章守紀的重要性，讓轄區的外籍人員學法、懂法、用法，遵循中國的法律法規，約束規范自己的行為。

（二）深化信息研判分析。突出情報信息先導作用，大力加強信息收集研判，對“三非”實施精確打擊。公安出入境管理部門加強與基層派出所聯系，做到互通情報，共享信息，對涉外案事件真正做到早預防、早發現、早匯報，在轄區大專院校組建外國人志愿服務隊，讓他們協助民警開展走訪，積極檢舉身邊的涉外違法行為和非法進入轄區的“三非”外國人，構建境外人員管理的“群防群治”機制。

（三）增強實戰執法培訓。公安機關要注重涉外領域知識的積累和更新，加強對國家重要政策、新法新規和執法辦案相關知識的學習掌握，提高業務能力水平。法制部門要緊貼基層執法實踐，以服務實戰出發，突出實效，完善法律要求與實戰應用相結合的執法培訓模式，通過專題講座、比武競賽、案例分析等多種形式，提升民警處理外國人非法就業案件的執法水平。

（四）注重建立專業隊伍。公安機關要努力建設一支精通法律法規，擅長外國人監督管理的專家型隊伍，同時要認清當前執法工作面臨的問題日益多元化、綜合化、復雜化的現狀，要培養出能夠將法律知識與外國人管理深度融通的復合型人才，不僅要掌握刑法、刑事訴訟法，還要精通出入境管理相關的法律知識，滿足外國人管理的執法實踐需要。