新能源發(fā)電項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)及政策探究

宋俊鵬

（來(lái)賓市土地開(kāi)發(fā)整理中心，廣西 來(lái)賓 546100）

0 引言

當(dāng)前階段，新能源本質(zhì)上是指可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源的新興能源，其具有可再生等優(yōu)勢(shì)。與傳統(tǒng)能源相比，其能有效解決當(dāng)前資源短缺問(wèn)題，創(chuàng)建科學(xué)合理的低碳循環(huán)體系，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家能源供給能力。然而，在新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，還存在較多問(wèn)題，其中新能源發(fā)電的關(guān)鍵因素便是土地因素，也是新能源發(fā)電項(xiàng)目遇到的核心問(wèn)題之一。

1 新能源發(fā)電項(xiàng)目用地常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)

1.1 項(xiàng)目用地取得中的風(fēng)險(xiǎn)

1.1.1 用地劃撥風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目用地中，一般情況下會(huì)涉及國(guó)有用地以及集體土地，該部分土地既有建設(shè)用地，也有未利用地。因此，依據(jù)相關(guān)建設(shè)規(guī)定，新能源發(fā)電項(xiàng)目設(shè)施等建筑屬于永久用地，要依據(jù)建設(shè)用地相關(guān)要求開(kāi)展管理活動(dòng)，對(duì)于風(fēng)電場(chǎng)等非永久用地，其開(kāi)發(fā)要求需依據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況而定。通過(guò)調(diào)查可知，由于目前新能源發(fā)電項(xiàng)目用地取得相關(guān)法律規(guī)定較為復(fù)雜，操作難度較大，會(huì)直接決定項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)可能性。對(duì)于建設(shè)用地、國(guó)有非林地以及未利用地，其主要利用劃撥的方式獲得土地。新能源項(xiàng)目永久用地獲得流程如圖1 所示。

圖1 新能源項(xiàng)目永久用地取得流程

從實(shí)際情況看，使用劃撥或出讓等方式存在成本較高等問(wèn)題。并且，在當(dāng)前土地審批使用相關(guān)政策下，部分獲得過(guò)土地使用權(quán)的人員因遷移等原因而停止使用土地，上級(jí)政府部門擁有無(wú)償收回土地的權(quán)利。因此，即使擁有使用權(quán)土地，也有被收回的風(fēng)險(xiǎn)。并且，如果出現(xiàn)審批土地出租的情況，需向當(dāng)?shù)乜h市政府補(bǔ)交土地使用出讓金，但如果在土地出租合同中沒(méi)有明確規(guī)定該筆款項(xiàng)，則該筆費(fèi)用會(huì)轉(zhuǎn)嫁至承租的新能源發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)企業(yè)[1]。

1.1.2 土地出讓風(fēng)險(xiǎn)

在地方政府財(cái)政收入中，土地出讓金是其收入的重要部分，地方政府在很大程度上依賴土地收入，也因此出現(xiàn)了部分潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)地方政府在把握土地配置的基礎(chǔ)上，還在積極尋求租賃可能。在此背景下，部分集體組織也在耕地利用“以租代征”的方式轉(zhuǎn)讓給建設(shè)企業(yè)，改變了土地的使用方式，使得部分耕地進(jìn)入土地市場(chǎng)。除此之外，應(yīng)充分分析土地租賃費(fèi)用上漲風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)土地租賃費(fèi)用上漲影響項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)題。

1.1.3 土地租賃風(fēng)險(xiǎn)

首先，“以租代征”會(huì)出現(xiàn)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的風(fēng)險(xiǎn)。“以租代征”指的是農(nóng)村集體組織將土地租賃給租賃方完成相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。存在規(guī)避土地審批等問(wèn)題。對(duì)于集體組織土地租賃，地方政府具有絕對(duì)決策權(quán)，會(huì)在租賃過(guò)程出現(xiàn)三方合謀行為，違反相關(guān)土地使用以及保護(hù)制度。其次，在集體土地租賃過(guò)程中，由于土地信息不完整，使得部分土地租賃方尋求當(dāng)?shù)卣畮椭瓿上嚓P(guān)土地租賃工作。但在實(shí)際情況中，由于各類因素影響，土地租賃方未能有效核實(shí)土地實(shí)際歸屬，有可能會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛等問(wèn)題。使得土地租賃方在付出資金后依舊無(wú)法完成項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。最后，在土地租賃過(guò)程中，有可能會(huì)出現(xiàn)集體組織表決流程不規(guī)范等問(wèn)題，部分村民并不知曉土地租賃事實(shí)，甚至?xí)霈F(xiàn)一地兩租的問(wèn)題，出現(xiàn)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)[2]。

1.2 土地使用過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

1.2.1 土地使用權(quán)與采礦權(quán)之間的沖突

在當(dāng)前階段，土地使用相關(guān)法規(guī)與采礦權(quán)之間存在不完善等問(wèn)題，使土地使用權(quán)與采礦權(quán)之間的界定不明確，部分區(qū)域交叉位置有可能會(huì)出現(xiàn)法律沖突風(fēng)險(xiǎn)，例如在某新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，由于該開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)儆诹硪坏V產(chǎn)企業(yè)的開(kāi)采區(qū)域。因此，在權(quán)責(zé)歸屬上，該區(qū)域的土地使用權(quán)屬于新能源企業(yè)，但采礦權(quán)屬于礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)。但在新能源項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，礦產(chǎn)開(kāi)采會(huì)使新能源設(shè)備出現(xiàn)安全問(wèn)題，使新能源企業(yè)出現(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)損失。

1.2.2 項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線之間的風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)保護(hù)紅線是近年提出的全新概念，在國(guó)家大力發(fā)展生態(tài)文明的大背景下，影響了部分生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)活動(dòng)。例如，在某新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，原本所利用的土地為未開(kāi)發(fā)用地，且土地審批活動(dòng)是在生態(tài)保護(hù)區(qū)設(shè)立之間完成，但依舊影響了新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。甚至?xí)霈F(xiàn)能源項(xiàng)目直接廢棄的嚴(yán)重問(wèn)題，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。

1.2.3 未批先建風(fēng)險(xiǎn)

未批先建實(shí)際上是指未完成土地相關(guān)審批流程便開(kāi)展項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的情況。從實(shí)際情況看，雖然現(xiàn)行法律法規(guī)在該部分的限制較為嚴(yán)格，但未批先建依舊是當(dāng)前常見(jiàn)用地風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目用地審批較為復(fù)雜，需層層審批，加之審批流程困難，在一定程度上降低了審批效率。并且在綜合考量國(guó)家政策基礎(chǔ)上，導(dǎo)致項(xiàng)目工期較短。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)部門有極大可能會(huì)冒著風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展未批先建活動(dòng)。以某新能源項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目由于電網(wǎng)并網(wǎng)補(bǔ)貼問(wèn)題，一定要在限期內(nèi)完成整體項(xiàng)目建設(shè)工作。與此同時(shí)，項(xiàng)目整體投入較大，而項(xiàng)目未批先建罰款相比于項(xiàng)目而言，損失較小。因此部分項(xiàng)目開(kāi)發(fā)部門會(huì)鋌而走險(xiǎn)，開(kāi)展未批先建活動(dòng)[3]。

2 新能源發(fā)電項(xiàng)目用地政策建議

2.1 規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)用地，核實(shí)土地歸屬

首先，在土地使用方面，需嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)土地規(guī)劃與土地使用政策，完善當(dāng)前土地使用制度。為保證項(xiàng)目選址科學(xué)、用地規(guī)劃合理，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府在土地使用以及土地統(tǒng)籌中的監(jiān)管職能，完善當(dāng)前項(xiàng)目用地以及生態(tài)預(yù)防等多維度制度的制定。其次，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)用地方面，由于土地所涉及的利益主體較為多元，因此，要在項(xiàng)目選址工作開(kāi)始前積極完成項(xiàng)目土地相關(guān)情況調(diào)研工作，明確當(dāng)前土地的用地性質(zhì)，土地用途以及土地所有權(quán)部門情況。相關(guān)政府部門應(yīng)在梳理土地信息的過(guò)程中，將相關(guān)信息記錄在案，為后續(xù)的土地以及土地租賃提供信息支持，集體土地權(quán)屬調(diào)查表如表1所示。

表1 集體土地權(quán)屬調(diào)查

另外，相關(guān)政府部門需積極聽(tīng)取民意，相關(guān)部門需密切關(guān)注集體組織成員態(tài)度，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律完成用地規(guī)劃工作。建立以土地規(guī)劃為綱，統(tǒng)一管制為手段的新型項(xiàng)目用地制度。最后，為避免項(xiàng)目用地過(guò)程中出現(xiàn)維權(quán)問(wèn)題，在該環(huán)節(jié)中，對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓、租賃、出讓費(fèi)用等情況，需依據(jù)相關(guān)政策，完成信息收集工作，并將其詳細(xì)記錄在案。

土地歸屬合適是保證項(xiàng)目用地合法合規(guī)，避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。因此，需科學(xué)合理制定項(xiàng)目審批以及事故監(jiān)管預(yù)案。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)部門需在完成土地轉(zhuǎn)讓、簽訂合同前，利用合理合法的渠道，核實(shí)土地真實(shí)責(zé)任主體。明確土地真實(shí)情況，避免在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)后期出現(xiàn)因歸屬不明而產(chǎn)生的用地風(fēng)險(xiǎn)[4]。

2.2 優(yōu)化土地審批制度，放開(kāi)用地限制

在項(xiàng)目開(kāi)展前，應(yīng)利用嚴(yán)格的審批制度，保證項(xiàng)目用地規(guī)范合理。從實(shí)際情況看，部分不合理、低效的土地審批流程是造成項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一。為此，需加快審批流程改革力度，增強(qiáng)項(xiàng)目審批效率，提升項(xiàng)目審批質(zhì)量。

首先，需加快審批手續(xù)方面的精簡(jiǎn)，并在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展多審合一的應(yīng)用力度，創(chuàng)建全新的項(xiàng)目用地集成審批流程。

其次，需建立差異化的審批機(jī)制，對(duì)于某些較小的新能源項(xiàng)目，可以制定快速審批通道，為項(xiàng)目審批整體審批速度提供保證。與此同時(shí)，需盡最大可能簡(jiǎn)化審批程序以及提交材料，需依據(jù)實(shí)際用地情況完善土地出讓審批辦理情況表，如表2 所示。

表2 國(guó)有土地使用權(quán)出讓審批辦理情況

最后，在當(dāng)前時(shí)代背景下，需積極利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)，將線上審批與線下審批相融合，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目就近審批、線上審批。與此同時(shí)，可以完善線上材料審批制度，積極開(kāi)展數(shù)字化以及無(wú)紙化審批，降低項(xiàng)目開(kāi)發(fā)企業(yè)整體審批成本。需科學(xué)優(yōu)化審批權(quán)責(zé)制度，使審批流程向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向進(jìn)步，從根本上提升項(xiàng)目審批效率。

在當(dāng)前階段，新能源項(xiàng)目中有可能會(huì)涉及林地以及草地等多種土地性質(zhì)的限制，各部門對(duì)該部分的性質(zhì)判定并不統(tǒng)一，在一定程度上影響了新能源項(xiàng)目的進(jìn)步。在此背景下，資源管理部門需建立項(xiàng)目用地的負(fù)面清單，如未建立安全生產(chǎn)責(zé)任機(jī)制、未執(zhí)行質(zhì)量管理制度、未執(zhí)行能源管理制度以及日常運(yùn)營(yíng)管理等，從而完成相關(guān)能源項(xiàng)目的一站式審核，排除不安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)節(jié)能減排措施的實(shí)施，放開(kāi)新能源在土地性質(zhì)方面的限制，確認(rèn)對(duì)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)持續(xù)進(jìn)步。

2.3 完善項(xiàng)目用地政策，加大宣傳力度

由于土地審批流程（圖2）較為繁雜，因此，有可能會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目“未批先建”等方面的問(wèn)題，有可能會(huì)拆除違規(guī)建筑，使企業(yè)經(jīng)受較大經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)積極性。近年來(lái)，我國(guó)新出臺(tái)的土地管理政策中，就明確規(guī)定：對(duì)于部分違法用地，需及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，并在行政處罰后，重新完成相關(guān)出讓金等費(fèi)用收繳。相關(guān)部門可以在發(fā)現(xiàn)相關(guān)行為后，采取罰款+手續(xù)補(bǔ)辦的形式，完成行政執(zhí)法活動(dòng)，要求相關(guān)開(kāi)發(fā)部門限期完成審批手續(xù)。

圖2 土地審批流程

目前，新能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展已經(jīng)較為成熟，但在部分具體政策方面，還存在操作規(guī)范缺失的問(wèn)題。各級(jí)政府部門須在全面考量相關(guān)法律規(guī)定的前提下，制定相應(yīng)策略以避免項(xiàng)目用地中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

首先，需嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，鞏固原有耕地保護(hù)成果，避免出現(xiàn)占用耕地的情況。其次，對(duì)于相關(guān)用地法律條文，應(yīng)保證其可操作性，避免法律空白出現(xiàn)。最后，要積極發(fā)揮政府部門宣傳職能，利用各項(xiàng)渠道完成用地相關(guān)法律的宣傳，避免部分單位或個(gè)人，非法或盲目轉(zhuǎn)讓土地。

2.4 協(xié)調(diào)各方力量，加大監(jiān)管力度

新能源項(xiàng)目用地風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是各主體之間的利益沖突。在當(dāng)前階段，農(nóng)村集體土地租賃與出讓風(fēng)險(xiǎn)較為突出。在土地合同簽訂過(guò)程中，相關(guān)部門需以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，制定合理的出租或轉(zhuǎn)讓合同，保證利益主體能依據(jù)合同以及法律規(guī)定開(kāi)展協(xié)商工作，為各主體利益提供保障。及時(shí)留存相關(guān)協(xié)商文件，為后續(xù)文件查驗(yàn)提供幫助。

為保證協(xié)商以及合同簽訂的真實(shí)合法，相關(guān)部門應(yīng)組織農(nóng)村集體與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者進(jìn)行協(xié)商，保證土地合同簽署合規(guī)。在此過(guò)程中，由于地方政府處于利益相關(guān)主體。因此，政府部門需充分發(fā)揮自身職能，做好土地合同簽訂仲裁工作，積極協(xié)調(diào)各方力量，保證農(nóng)村居民主要利益。除此之外，政府部門要完善項(xiàng)目用地監(jiān)管體系，開(kāi)展項(xiàng)目用地的全過(guò)程管理，及時(shí)解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需在積極分析項(xiàng)目用地常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，建立相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)治理預(yù)案，優(yōu)化項(xiàng)目用地整體審批制度。并在此基礎(chǔ)上，放開(kāi)用地限制，避免土地性質(zhì)影響新能源項(xiàng)目工期，有效解決項(xiàng)目建設(shè)用地存在風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)政府項(xiàng)目用地審批效率，為政府土地管理提供助力。