事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及其對策

史凱麗 張榮新

摘? ?要：近年來，財政部印發(fā)了一系列針對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的文件，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等。各行政事業(yè)單位依據(jù)文件要求，經(jīng)過幾年的內(nèi)部控制建設(shè)，基本完成了內(nèi)部控制初始化建設(shè)，但建設(shè)水平良莠不齊。內(nèi)部控制建設(shè)不僅是落實國家政策的需要，更是防范風(fēng)險、提高管理水平的重要方式，尤其是新政府會計制度的實施，內(nèi)部控制建設(shè)更應(yīng)與新政府會計制度高效銜接。因此，通過分析事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的一些問題，提出相應(yīng)的解決措施，以期達(dá)到提高控制工作效率的目的。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；管理措施；互聯(lián)網(wǎng)財務(wù)

中圖分類號：F810.6? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）24-0061-04

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

確切落實事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)制度中存在的弊病并及時解決，建立長久有效的管理機(jī)制，確保該管理機(jī)制安全運(yùn)行、規(guī)范管理、實時使用，保證國家政策不折不扣落實到位，是各事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主體目標(biāo)。在政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是其重要組成部分，因此，任何黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位如果沒有有效的內(nèi)部控制手段和制度建設(shè)，就很難提升自身治理能力。

近年來，財政部及各級主管部門相繼出臺政策規(guī)范及內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)文件，其中以《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》為重點，各事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)不斷提高重視，并且在內(nèi)部控制方面的研究也不斷深入，在一定程度上使內(nèi)部控制建設(shè)得到了加強(qiáng)。但也還存在著一定的不足，尤其是未建立起成熟的內(nèi)部控制體系、工作效率低下，使經(jīng)濟(jì)活動面臨極大風(fēng)險。新政府會計制度實施后，很多事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)未與政府會計核算系統(tǒng)有效銜接，信息化程度低，各項決策和經(jīng)濟(jì)活動不能夠做到可追溯、可控制，存在人為違規(guī)操作、違背內(nèi)部控制管理規(guī)定的行為。

在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的飛速發(fā)展的大環(huán)境下，用戶端被網(wǎng)絡(luò)技術(shù)延伸擴(kuò)展到任何物與物之間的互聯(lián)，物聯(lián)網(wǎng)由此開始進(jìn)入財務(wù)應(yīng)用。隨著數(shù)字化智能時代的到來，人工智能已經(jīng)開始逐漸代替財務(wù)的一些工作，財會行業(yè)的形勢開始變化。互聯(lián)網(wǎng)空間與現(xiàn)實社會工作的生態(tài)格局深刻影響著社會的變革，許多國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位都建立起和物聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的云系統(tǒng)，其中大多是財務(wù)云平臺，并基于此產(chǎn)生了大量的財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。隨著財務(wù)云平臺的建立和不斷完善，許多事業(yè)單位逐漸把傳統(tǒng)的內(nèi)部控制建設(shè)轉(zhuǎn)移到依托云平臺，通過完善財務(wù)云平臺，逐步解決事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的諸多問題。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱

2012年，財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中明確提出，單位負(fù)責(zé)人將直接負(fù)責(zé)單位內(nèi)部控制建設(shè)措施的建立、健全及有效實施。但部分事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人重視業(yè)務(wù)建設(shè)，忽視控制建設(shè)，以至于將其直接委托他人管理。也有些單位宣傳力度不夠，單位內(nèi)部職工不知道、不清楚內(nèi)部控制建設(shè)重要意義，不愿意去了解與學(xué)習(xí)，單位內(nèi)部各部門也認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅是財務(wù)部門的事情，整個單位沒有形成全局性的內(nèi)控意識，沒有形成協(xié)同合作、全員參與的氛圍。

另外，許多事業(yè)單位風(fēng)險管理意識淡薄，管理層對內(nèi)部控制的理解存在偏差，在處理內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)系上，把加強(qiáng)內(nèi)部控制與發(fā)展和利益對立起來，忽視內(nèi)部控制文化建設(shè)，有法不依、有章不循，導(dǎo)致單位員工存在不規(guī)范和不作為的行為。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)未形成體系

目前許多事業(yè)單位完成了內(nèi)控制度建設(shè)，但還普遍存在內(nèi)容不完整、不全面等問題，如人事部門只負(fù)責(zé)人事崗位等事宜，財務(wù)部門只負(fù)責(zé)資金使用等事宜，各種規(guī)章制度的建立比較分散、凌亂，以至于個別部門業(yè)務(wù)重合，造成工作重復(fù)，整個內(nèi)部控制建設(shè)未形成體系，缺乏整體性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致內(nèi)控工作效果大打折扣，對業(yè)務(wù)流程未起到有效的監(jiān)督作用，更未起到防范風(fēng)險的作用。內(nèi)控建設(shè)不成體系，造成諸多問題。例如，對于財務(wù)預(yù)算的編制，覺得僅僅是財務(wù)部的工作，其他相關(guān)業(yè)務(wù)或銷售部完全可以不參與商討，以致預(yù)算批復(fù)與預(yù)算執(zhí)行不能有效銜接；預(yù)算執(zhí)行推廣難，調(diào)整隨意，造成預(yù)算不受控制甚至超支；相關(guān)費(fèi)用的支出事項未經(jīng)過必有的流程，甚至開支范圍不符合規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不力；報銷審核流程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，存在套取假票據(jù)的風(fēng)險；資金流出不符合相關(guān)規(guī)定，最終可能涉及違規(guī)違法。

（三）未實現(xiàn)與政府會計的有效銜接

2019年1月，財政部推出“新政府會計制度”，并對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實施提出了系列要求。但很多單位并未對內(nèi)控工作的流程做出調(diào)整，甚至并未按照新政府會計制度相關(guān)規(guī)定修改原內(nèi)部控制制度，尤其個別單位已經(jīng)設(shè)計好的內(nèi)部控制建設(shè)系統(tǒng)很難短時間內(nèi)與新政府會計制度結(jié)合起來。由此可見，在新政府會計制度實施后，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作將面臨新的挑戰(zhàn)。

（四）內(nèi)部控制建設(shè)信息化水平低

在信息化時代，高質(zhì)量的內(nèi)部控制信息化建設(shè)已成必然。然而許多事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)投入資金及運(yùn)行維護(hù)資金金額規(guī)模較低，只做本單位小范圍的信息化建設(shè)，沒有專門做內(nèi)部控制建設(shè)的信息化單位協(xié)助；內(nèi)部控制信息化覆蓋不全面，單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)未及時基于制度更新進(jìn)行改造升級，內(nèi)部控制信息化未實現(xiàn)互聯(lián)互通模塊。另外，大多數(shù)事業(yè)單位基于財務(wù)云平臺對內(nèi)部控制的研究只是初步建立起流程化管理，基于云平臺的內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化設(shè)計發(fā)展緩慢。

（五）內(nèi)控評價監(jiān)督水平不高

現(xiàn)階段，很多事業(yè)單位內(nèi)控評價監(jiān)督過于形式化，甚至有些單位未設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)督部門。有的單位雖然有牽頭部門，但年度并未開展內(nèi)部控制評價監(jiān)督或評價監(jiān)督開展方式單一；有的單位內(nèi)部控制考核評價結(jié)果獨(dú)立性不強(qiáng)，很大程度上按照領(lǐng)導(dǎo)層意圖進(jìn)行，缺乏一定的獨(dú)立性及應(yīng)用性；有的單位內(nèi)控評價監(jiān)督水平不高，導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不夠全面、制度執(zhí)行不夠到位。

（六）內(nèi)部控制報告填報不規(guī)范

近幾年，財政部每年都下發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知，報告分為單機(jī)版和網(wǎng)絡(luò)版，并對填報軟件、操作手冊、操作視頻及問題解答都予以發(fā)布。但在執(zhí)行過程中，許多事業(yè)單位內(nèi)部控制報告填報不規(guī)范，主要表現(xiàn)在填報內(nèi)容的質(zhì)量不高，尤其是內(nèi)部控制報告的真實性、完整性無法保證。對報告系統(tǒng)中內(nèi)控組織材料、考核評價材料、崗位職責(zé)及輪崗材料、重大決策程序材料、不適用證明材料、業(yè)務(wù)制度及流程圖、制度執(zhí)行相關(guān)材料及信息系統(tǒng)材料等都要求每項填報內(nèi)容上傳附件以保證真實性。但附件內(nèi)容是否真實、是否正確反映了單位的內(nèi)部控制情況有待考證。另外，許多事業(yè)單位對內(nèi)部控制報告的評價結(jié)果重視不夠，只要總體評價達(dá)到中以上，即認(rèn)為符合要求，當(dāng)年內(nèi)部控制報告存在的問題下一年仍然存在，內(nèi)控規(guī)程不修訂或很少修訂。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）提高建設(shè)意識

內(nèi)部控制建設(shè)涉及面廣、難度高、程序復(fù)雜、專業(yè)性要求強(qiáng)。首先，單位負(fù)責(zé)人要提高內(nèi)部控制建設(shè)意識。負(fù)責(zé)人要能夠從單位長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，在內(nèi)部控制建設(shè)中融入單位戰(zhàn)略規(guī)劃及發(fā)展方案；要能夠引入現(xiàn)代的管理經(jīng)驗，能夠?qū)?nèi)部控制建設(shè)與現(xiàn)實管理需求相結(jié)合，最大程度發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)的效力。其次，單位領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部和全體工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念、管理方法，將內(nèi)部控制建設(shè)納入“三重一大”范圍，實行集體研究、共同決策。要提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，真抓實干，同心協(xié)力，取得防范和管控風(fēng)險的實際效果。再次，單位內(nèi)部要形成良好的內(nèi)部控制建設(shè)氛圍，涉及的部門不應(yīng)僅僅是財務(wù)部門及內(nèi)審部門、監(jiān)察部門，應(yīng)是覆蓋單位所有部門。要集中宣傳內(nèi)部控制建設(shè)實施的背景、意義、主要工作階段、牽頭部門職責(zé)及其他人員的義務(wù)等，為后續(xù)工作開展奠定基礎(chǔ)。只有將內(nèi)部控制建設(shè)政策宣傳到每位職工，形成上下合力，才能促進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。最后，建設(shè)過程中要聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成，內(nèi)部控制咨詢機(jī)構(gòu)要有豐富的工作經(jīng)驗及扎實的理論知識基礎(chǔ)，能夠事半功倍地幫助事業(yè)單位完成內(nèi)部控制體系建設(shè)。

（二）建立全面系統(tǒng)的內(nèi)控制度體系

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)覆蓋全單位，從始至終貫穿于整個業(yè)務(wù)發(fā)展過程中。從目前情況看，很多事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度、收支業(yè)務(wù)管理制度、政府采購業(yè)務(wù)管理制度、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理制度、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理制度，合同業(yè)務(wù)管理制度已基本建立，但未形成體系。因此，應(yīng)在單位內(nèi)部控制診斷和風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上總結(jié)單位的整體風(fēng)險分布及水平，并以此為基礎(chǔ)對事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，搭建內(nèi)部控制框架，健全內(nèi)部控制機(jī)制。應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險防范和管控的新要求，對原有管理制度進(jìn)行修改和完善；同時，應(yīng)避免內(nèi)控制度與原有管理制度相脫節(jié)，避免影響單位整體管理水平提升。

（三）與政府會計制度有效銜接

近幾年，財政部陸續(xù)發(fā)布《政府會計準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》和存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等6項政府會計具體準(zhǔn)則。尤其是新政府會計制度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，這一要求與以往制度相比發(fā)生較大變化，政府財務(wù)會計、預(yù)算會計核算內(nèi)容和方法、程序和賬務(wù)處理較之前變化最大，許多事業(yè)單位基于之前會計制度建立的內(nèi)部控制體系已不適應(yīng)新政府會計制度。因此，各事業(yè)單位應(yīng)基于新政府會計制度，重新梳理單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動流程及風(fēng)險點，按照新政府會計制度要求，對發(fā)生變化的地方加強(qiáng)研究，并加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)人員培訓(xùn)。此外，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)應(yīng)嵌入最新的要求，支持新制度下的“雙分錄”“雙報表”，建立與其適應(yīng)的內(nèi)部控制制度及內(nèi)部控制評價監(jiān)督體系，助力政府會計改革高效落地。

（四）加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)

首先，建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，將內(nèi)部控制的工作流程以信息化方式呈現(xiàn)，對可能發(fā)生違背內(nèi)部控制管理的行為，以信息化系統(tǒng)加以“阻止”，這樣不僅能夠減少工作執(zhí)行中的人為操控，使各項工作能夠留下“痕跡”，而且更有利于業(yè)務(wù)執(zhí)行中風(fēng)險點監(jiān)控及各項工作的監(jiān)督。

其次，充分利用信息化系統(tǒng)，使信息自動生成，形成滿足日常管理需要的相關(guān)信息，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部在各自權(quán)限范圍內(nèi)通過可視化界面及時得到有關(guān)預(yù)算執(zhí)行、文件流轉(zhuǎn)和工作進(jìn)度的信息，以利于全程控制和實時決策。單位的管理方式由傳統(tǒng)的人為管理變成信息化管理，這樣可節(jié)省大量人力，使事業(yè)單位集中精力處理可能發(fā)生的重大事情及突發(fā)事件，大大提高工作效率。信息化系統(tǒng)解決的問題總結(jié)如表1。

再次，健全的內(nèi)部控制信息化建設(shè)還可以解決內(nèi)部控制報告填制不規(guī)范問題。內(nèi)部控制報告從單位信息化系統(tǒng)中提取真實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，各項數(shù)據(jù)已經(jīng)過單位紀(jì)檢、審計部門審核，不但能提高工作效率，而且能確保數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性。

此外，很多事業(yè)單位未建立內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)是因為缺乏專項資金、事業(yè)單位資金來源有限。因此，建議內(nèi)部控制信息化建設(shè)由財政部門或各單位上級部門統(tǒng)一組織實施，既能解決費(fèi)用問題，又能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）分析單位內(nèi)部控制優(yōu)化需求，并提出解決方案

應(yīng)基于云平臺對事業(yè)單位現(xiàn)有的內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，依據(jù)大數(shù)據(jù)、智能化背景，對于效率低下、手工操作且重復(fù)、工作量大的業(yè)務(wù)通過智能化流程自動完成，不但效率高，而且可以有效避免手工操作產(chǎn)生的誤差。對于日常業(yè)務(wù)量較大的單位來說，僅僅依靠人工審核或者是對數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單分析，很難發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行中存在的不合理、不合規(guī)現(xiàn)象。對此，可建立六大業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制模型，通過云計算、大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)存在的疑點，以盡早采取風(fēng)險控制措施，將差錯消失在初級階段，保證資金安全，確保各項工作順利開展。

（六）健全評價與監(jiān)督機(jī)制

《單位內(nèi)控規(guī)范》規(guī)定，“單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。”

事業(yè)單位內(nèi)部控制要發(fā)揮應(yīng)有的作用，除了需要健全有效的內(nèi)部控制體系，更需要評價監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)其良好運(yùn)行。

在實踐中，事業(yè)單位應(yīng)采用定量評價和定性評價相結(jié)合的方式，如定量評價可按照評價標(biāo)準(zhǔn)、計分標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計評價模型，對內(nèi)部控制設(shè)計的合理性、有效性進(jìn)行定量分析。事業(yè)單位負(fù)責(zé)內(nèi)部控制評價的部門應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行自我評價，并結(jié)合評價工作底稿及內(nèi)部控制缺陷匯總表等資料，編制內(nèi)部控制評價報告供管理者作決策參考。

事業(yè)單位內(nèi)部控制要能夠起到良好的作用，除了需要建立健全內(nèi)部控制體系，更需要一個運(yùn)行機(jī)制的輔助，這個運(yùn)行機(jī)制就是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，確定內(nèi)部監(jiān)督的實施主體，設(shè)立牽頭部門，將單位內(nèi)部審計部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門結(jié)合起來，從“管事”和“管人”兩個側(cè)重點進(jìn)行監(jiān)督，相輔相成，相互配合，相互支持。另外，制度中需將內(nèi)部監(jiān)督工作的人員組成、崗位設(shè)置、崗位職責(zé)、相關(guān)權(quán)限、監(jiān)督方法、監(jiān)督范圍和頻率、監(jiān)督程序和要求、信息溝通方式、自我評價報告等都做出明確規(guī)定，便于監(jiān)督制度的落地及發(fā)揮應(yīng)有的作用。再者，事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)根據(jù)實際情況確定監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率。其方法可以采取如抽樣法、比較分析法等，頻率可以定期或不定期抽查，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制存在的重大缺陷應(yīng)及時向單位相關(guān)人員報告并積極整改。

四、結(jié)束語

綜上，單位實現(xiàn)控制目標(biāo)的重要途徑之一是內(nèi)部控制建設(shè)體系的制定、實施和執(zhí)行。新政府會計制度實施后，一些事業(yè)單位原有內(nèi)部控制制度已不適應(yīng)新制度需要。因此，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與新政府會計制度的高效銜接，是新時期做好內(nèi)部控制工作的客觀需要，更是事業(yè)單位落實新政府會計制度的客觀需要，二者須相輔相成、協(xié)同發(fā)展。此外，在大數(shù)據(jù)、云計算、智能化的背景下，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)是必然要求，在此基礎(chǔ)上對基于云平臺的內(nèi)部控制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，更是內(nèi)部控制建設(shè)未來發(fā)展趨勢。以業(yè)務(wù)信息化和財務(wù)信息化作為基礎(chǔ)，融合內(nèi)控六大業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，以內(nèi)部控制建設(shè)為中心，全面推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，打造事業(yè)單位全面信息化平臺，必將對各單位內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

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（1.Biohazard Prevention and Control Center of the State Forestry and Grassland Administration， Shenyang 110000， China;

2.Emergency Management Department Northern Airlines Forest Protection Station， Harbin 150027， China）

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has issued a series of documents for the construction of internal control in public institutions， such as the “Norms for Internal Control in Administrative and Public Institutions （Trial）” “Guiding Opinions on Comprehensive Promotion of Internal Control Construction in Administrative and Public Institutions” and “Management System for Internal Control Reports in Public Institutions （Trial）”. According to the requirements of the document notification， various administrative and public institutions have undergone several years of internal control construction， The internal control initialization construction has been basically completed， but the construction level is uneven. The construction of internal control is not only necessary for implementing national policies， but also an important way to prevent risks and improve management level. Especially with the implementation of the new government accounting system， the construction of internal control should be efficiently connected with the new government accounting system. In the context of big data， cloud computing， and intelligence， the construction of internal control informatization is of utmost importance. By analyzing the problems existing in the internal control construction of public institutions and proposing corresponding solutions， the goal of improving the efficiency of control work is achieved.

Key words： public institutions; internal control; management measures; Internet finance

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