新形勢下涉刑人員限制出境的調查研究
——以浙江省H市為樣本

胡 耿 麻中虎 朱思凡

隨著國際交往日益密切,境內境外人員旅游、學習、商務、探親等流動需求增加為出境制度發展提供了源動力,合法出境權益受到法律保護。與此同時,在特殊情況下,出境的自由具有相對性,(1)參見謝素珺:《公民遷徙自由權視角下的限制出境制度批判》,《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2013年第3期。一國出于維護國家安全、保障公共利益、打擊違法犯罪等考慮,由有權部門決定,可以采取一定方式、手段要求特定人員在一定期限內不準出境,即限制出境。(2)參見陳慶安:《我國限制出境措施問題研究》,《政治與法律》2018年第9期;參見李蘭香:《遷徙自由權視角下的限制出境制度分析》,《西部學刊》2021年第2期。限制出境制度運用領域比較廣泛,包括行政執法、管理和刑事司法等,特別是在公安機關辦理刑事案件時,對追贓挽損、案件偵破等起到積極作用。目前,限制出境制度缺乏制度層面的統一建構和操作層面的指導性規范,措施分類也存有爭議,導致公安機關執法辦案實踐存在困惑和短板。因此,需要從現行法律規范入手,對制度整體架構、措施分類及區別進行廓清;需要從公安機關執法辦案實踐入手,有針對性地就涉刑人員限制出境中存在的問題進行規范與完善。

一、我國限制出境制度的現行法律規范

(一)限制出境的現行法律規范

放眼域外,有不少國家選擇用法律規定的形式對限制出境制度進行規范,例如,俄羅斯《出入俄聯邦國境規則》規定,對于犯罪嫌疑人和服刑的罪犯等人進行限制出境;日本《護照法》規定,有關機關認定的犯罪嫌疑人和被判處監禁以上刑罰的人等不予簽發護照。(3)參見張震:《論我國的限制出境制度》,碩士學位論文,中國政法大學,2007年。

我國也通過一系列法律法規對限制出境制度進行規制,除《出境入境管理法》《護照法》外,還見于《稅收征收管理法》《監察法》《反恐怖主義法》《兵役法》《海關行政處罰實施條例》等。規范分布領域較廣、層級不一,既有行政執法領域,又有刑事司法領域;既有法律、行政法規、司法解釋,也有部門規章及規范性文件,(4)例如:行政法規有《稅收征收管理法實施細則》第74條、《海關行政處罰實施條例》第59條;司法解釋有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部發布《關于依法限制外國人和中國公民出境問題的若干規定》;部門規章有《阻止欠稅人出境實施辦法》;規范性文件有《國家稅務總局關于進一步加強欠稅管理工作的通知》等。且在不同規范中對于“限制出境”的表述不盡相同。(5)如《出境入境管理法》第12條、《兵役法》第57條表述為“不準出境”;《稅收征收管理法》第44條、《保險法》第153條、《證券法》第144條、《期貨和衍生品法》第74條表述為“阻止出境”;《民事訴訟法》第262條、《反有組織犯罪法》第29條、《監察法》第30條表述為“限制出境”;《護照法》第13條、《反恐怖主義法》第39條、《出境入境管理法》第75條表述為“不予簽發護照、出境入境證件”。《出境入境管理法》則對上述情形作了概括性規定,該法第12條列舉的中國公民不準出境的情形包括:“(一)未持有效出境入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查的;(二)被判處刑罰尚未執行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的;(三)有未了結的民事案件,人民法院決定不準出境的;(四)因妨害國(邊)境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業被其他國家或者地區遣返,未滿不準出境規定年限的;(五)可能危害國家安全和利益,國務院有關主管部門決定不準出境的;(六)法律、行政法規規定不準出境的其他情形。”該法第28條規定:“外國人有下列情形之一的,不準出境:(一)被判處刑罰尚未執行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的,但是按照中國與外國簽訂的有關協議,移管被判刑人的除外;(二)有未了結的民事案件,人民法院決定不準出境的;(三)拖欠勞動者的勞動報酬,經國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府決定不準出境的;(四)法律、行政法規規定不準出境的其他情形。”

(二)涉刑人員限制出境的現行法律規范和具體適用對象

通過調研走訪了解到,盡管限制出境的事由和有權決定機關較多,但實踐中限制出境措施的適用,以公安機關刑事執法辦案為主。關于此類涉刑人員的限制出境也是本文主要討論的問題,其在法律規范和具體適用對象上,還可進行如下展開。

涉刑人員限制出境基本圍繞《出境入境管理法》第12條第二項和第28條第一項展開,《刑事訴訟法》進一步規定:當司法機關決定對犯罪嫌疑人采取取保候審、監視居住等非羈押性強制措施的,可以責令或者應當要求犯罪嫌疑人將護照交由執行機關保存。(6)《刑事訴訟法》第71條規定:“人民法院、人民檢察院和公安機關可以根據案件情況,責令被取保候審的犯罪嫌疑人、被告人遵守以下一項或者多項規定:……(四)將護照等出入境證件、駕駛證件交執行機關保存……”第77條規定:“被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人應當遵守以下規定:……(六)將護照等出入境證件、身份證件、駕駛證件交執行機關保存……”即對應了《出境入境管理法》的要求。此外,相關規范性文件對涉刑人員限制出境進一步作出細化指引,如電信詐騙涉詐嫌疑人員以及跨境賭博犯罪嫌疑人員等。

從適用對象類型上看,包括已判處刑罰且未執行完畢的罪犯(包括緩刑、監外執行、管制、假釋等)、被告人、犯罪嫌疑人(包括取保候審、監視居住等)。其中,尤以犯罪嫌疑人為適用重點。關于“犯罪嫌疑人”的定義,不僅我國現行法律、司法解釋中沒有作出明確規定,學界也少有定論。有觀點認為,首次訊問或首次采取強制措施是成為“犯罪嫌疑人”的標志;也有觀點認為,該種界定過于機械武斷、無法自圓其說。(7)參見劉方權:《論犯罪嫌疑人身份的確認與撤銷》,《中國人民公安大學學報(社會科學版)》2009年第4期。實際上,“偵查過程是一個證明犯罪嫌疑人是否以及如何實施犯罪行為的過程”。(8)林藝芳:《犯罪嫌疑人身份確認與撤銷機制研究》,《華東政法大學學報》2015年第2期。因此,偵查階段犯罪嫌疑人的身份是隨著偵查的不斷深入和在案證據的收集完善而逐漸明確的,其關聯并指向的可能實施犯罪行為或幫助實施犯罪行為、需要承擔刑事責任的人就可以被稱為犯罪嫌疑人。

二、實踐中限制出境的具體措施

如前文所述,相關法律法規設置了適用限制出境制度的具體情形,但未對其實現的具體方式、程序等進行詳細闡述。無論是理論界還是實踐中,常常將“限制出境”“邊控”“法定不準出境”等概念、措施混同。通過調研走訪邊防檢查機關、公安機關出入境管理機構、公安機關辦案單位,并結合有關規范性文件表述(9)例如,《監察法實施條例》第163條規定:“監察機關采取限制出境措施應當出具有關函件,與《采取限制出境措施決定書》一并移交移民管理機構執行。其中,采取邊控措施的,應當附《邊控對象通知書》;采取法定不批準出境措施的,應當附《法定不準出境人員報備表》。”加以印證,可以明確,實現限制出境制度的具體措施有“邊控”和“法定不準出境人員報備”兩種。

“邊控”是邊檢機關的重要職能之一,是依據有關機關決定,由邊檢機關依法對特定人員實施的出境、入境控制措施,具體效果包括限制出入境、掌握動態及相關臨時措施等。“邊控”可以被稱為最早的限制出境措施,以“層報”為顯著特點。(10)早在1987年,公安部《關于執行中國公民出境入境管理法及實施細則若干問題的說明》中即規定:“中國公民出入境管理法第八條規定的掌握和執行。第一款所指公安機關認定的犯罪嫌疑人,不應批準出境的,應由省、自治區、直轄市公安廳、局審批。”《公安機關辦理刑事案件程序規定》第278條規定:“需要對犯罪嫌疑人在口岸采取邊控措施的,應當按照有關規定制作邊控對象通知書,并附有關法律文書,經縣級以上公安機關負責人審核后,層報省級公安機關批準,辦理全國范圍內的邊控措施。需要限制犯罪嫌疑人人身自由的,應當附有關限制人身自由的法律文書。緊急情況下,需要采取邊控措施的,縣級以上公安機關可以出具公函,先向有關口岸所在地出入境邊防檢查機關交控,但應當在七日以內按照規定程序辦理全國范圍內的邊控措施。”從中也可窺見“邊控”層報、審核、批準程序之嚴格。

“法定不準出境人員報備”是指依法有權作出不準出境決定的國家機關對具有法定不準出境情形且其認為需要采取法定不準出境措施的人員,按照規定程序和要求向報備單位所在地縣級(含)以上公安機關出入境管理機構報備。近幾年,隨著機構改革、人員轉隸及相關工作規范的實施,報備程序更加規范、便捷,報備人員數量出現較大增加。

二者雖然都能起到阻止、限制特定行為人出境的作用,但仍有所區別。一是交控程序不同。“法定不準出境人員報備”由有權決定機關直接報備給屬地公安出入境管理機構,由出入境管理機構和邊檢部門管理;“邊控”則需要線下層報匯總,以省級機關為單位統一報邊檢部門管理。二是審批機關不同。“法定不準出境人員報備”由有權決定機關決定、屬地出入境管理機構審核;“邊控”則更為嚴格,例如在公安機關,則需要多級審核審批。三是作用效果不同。“法定不準出境人員報備”所能起到的效果僅限于限制出境;“邊控”根據辦案單位申報內容,還可以依法對特定行為人采取其他臨時性措施。四是執行機關不同。“法定不準出境人員報備”實施后,公安機關出入境管理機構對報備對象在報備期內不予簽發出入境證件、邊檢機關阻止其出境;“邊控”實施后,無論行為人是否取得有效出境證照,都僅由邊檢機關在口岸阻止其出境。五是保密性不同。以浙江省公安機關執法辦案為例,“法定不準出境人員報備”通過線上平臺流轉,在“執法辦案綜合應用系統”(下稱“執法辦案系統”)中開具相應文書,信息知曉面相對較大;“邊控”則主要走線下流程,且“人員信息庫”訪問權限較高,這就決定了“邊控”的保密性更強,涉及重大案件一般選擇“邊控”措施。六是適用對象不同。在制度設計之初,“法定不準出境人員報備”的作用效果僅限于公安機關出入境管理機構不予簽發出境證照,在適用對象上,一般僅針對需要由出入境管理機構簽發證照的中國公民。盡管目前增加了由邊檢機關阻止出境的效果,但適用對象并未作改變;“邊控”則包括中國公民和外國人。七是每次報備的期限不同。“法定不準出境人員報備”一般每次報備期限不超過1年;“邊控”一般不超過3個月,需要繼續限制的則續控。

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三、公安機關辦理刑事案件適用限制出境的問題及原因

以浙江省H市為例,近三年來,H市被采取“法定不準出境人員報備”措施的人數共計22559人(2020年7747人,2021年6966人,2022年7846人)。其中,其他行政、司法機關報備的有8474人;公安機關涉刑的共有14074人,涉行政違法報備的有11人。涉刑人員中,14074人均是在采取取保候審、監視居住等強制措施后(同時)作出的。從報備單位來看,基層派出所占35.06%,刑偵、經偵等業務警種共占64.94%。

被公安機關采取“邊控”措施的有2095人(2020年656人,2021年548人,2022年891人)。采取強制措施后(同時)限制出境的有2066人;刑事立案后、采取強制措施前,作為犯罪嫌疑人被采取限制出境措施的有29人。從報備單位來看,公安派出所占57.95%,刑偵、經偵等業務警種共占42.05%。

總體而言,存在著以下情況。一是“法定不準出境人員報備”措施近年來被廣泛使用,數量遠遠超過“邊控”措施。二是在實踐中涉刑人員限制出境大多以取保候審、監視居住等刑事強制措施的適用為前提,在“法定不準出境人員報備”措施上更無一例外。三是“邊控”中仍有少數人員,對其限制出境并不以取保候審、監視居住為前提。

調查發現,限制出境措施雖然有效防止了涉刑人員外逃出境,保障了刑事訴訟程序的順利進行,但隨著我國經濟社會發展及對外交往的日漸頻繁,限制出境措施也面臨著壓力和挑戰。

(一)措施選擇不明確

調查發現,即使是一線辦案人員,大多也不明確“邊控”措施與“法定不準出境人員報備”措施的適用區別、效果差異,容易將二者混為一談。執法辦案人員對兩種措施的具體選擇受執法慣性影響很大,難以做到依據不同情況客觀選擇最適合的措施。如前文所述,盡管近年來隨著“法定不準出境人員報備”的廣泛適用和相關工作規范的實施,令“法定不準出境人員報備”大有囊括、取代“邊控”之勢,但“邊控”仍有其價值,兩種措施的選擇適用各有側重。不能準確地區分并選擇使用兩種措施也給限制出境工作帶來一定困難。

實際上,“邊控”與“法定不準出境人員報備”的混同并非一朝一夕,也不是公安機關辦理刑事案件時才會遇到的特殊問題,這也與限制出境措施本身的規范不完善及多單位流轉、管轄密切相關。就公安機關針對涉刑人員適用限制出境措施時,選擇上不明確的主要原因還是相關制度規范缺失,什么階段適用哪個措施更加合適、什么案情適用哪個措施比較準確、不同措施在不同階段會產生什么樣的效果、有哪些適用的注意事項。針對這些問題的回答,不能僅依靠實踐慣性、一脈相承,更需要以制度化的形式進行區分和指導。

(二)措施采取不及時

如上述數據反映,辦案單位大多將“采取強制措施”作為對犯罪嫌疑人限制出境的前置條件,尤其是“法定不準出境人員報備”措施——執法辦案系統上,報備文書幾乎全與取保候審決定書、監視居住決定書成對出現。這直接導致部分犯罪嫌疑人因尚未被采取強制措施而沒有及時被限制出境,他們利用這一空檔出逃,后續執法辦案陷入僵局(筆者曾經參與接待過一位來信訪的詐騙犯罪被害人,據她反映,辦案單位因為沒有采取刑事強制措施,而沒有限制詐騙犯罪嫌疑人出境,導致其外逃,影響了刑事責任的追究和追贓挽損)。而少量犯罪嫌疑人能夠在尚未被采取強制措施前即被限制出境,則是辦案單位回應上級業務警種下發的專項工作明文要求,措施選擇上以“邊控”為主。因為“邊控”本身仍然是線下流轉審批,時效性是其短板(在筆者參與的一起專案中,主要犯罪嫌疑人在邊控手續的辦理過程中外逃,給辦案帶來較大困難)。

究其原因,一是適用對象上還存在爭議。如前所述,盡管法律明確規定對“犯罪嫌疑人”應采取限制出境措施,但實踐操作中對于“進入什么階段可以算犯罪嫌疑人”“對什么樣的犯罪嫌疑人必須限制出境”莫衷一是。二是適用程序上不夠順暢快捷。就涉刑人員限制出境而言,“法定不準出境人員報備”措施涉及辦案單位、公安機關出入境管理機構、邊檢機關等至少3個管理單位,信息需要在執法辦案系統、出入境系統、邊檢系統等至少3個系統中流轉;在未設出入境管理機構的縣級公安機關,報備表還需要由指定部門(如分局情報指揮機構)統一收集,再報市局出入境管理機構,此“統一收集”操作也為漏報、遲報增添了風險。而“邊控”措施更加復雜,至少涉及辦案單位、縣級公安機關、市級公安機關、省級公安機關、邊檢機關等5個管理單位,且實踐中仍然以線下紙質文書流轉為主。三是適用主體能力上有待加強。辦案民警對限制犯罪嫌疑人出境的法律淵源和具體措施“不清楚”“不敢用”,不擅長對犯罪嫌疑人是否有外逃可能、是否影響案件進一步偵破、是否需要采取限制出境的措施進行裁量判斷。

(三)措施撤銷不及時

限制出境法定事由消失后,對限制出境人員撤控報備不及時,既是對公民合法權益的損害,也易引發口岸糾紛、投訴、信訪甚至訴訟。刑事案件經進一步偵查明確撤案的,以及經法院判決無罪的、檢察院決定不起訴等限制出境法定事由已經消失的,限制出境的措施并不會被即時撤銷,而是需要辦案單位另行手工撤銷報備。實踐中,由于辦案民警未及時撤銷限制出境措施,行為人經口頭詢問辦案民警得到案結事了、可以出境的答復,到口岸時又被邊檢攔截,這種情形甚至投訴并不罕見。究其原因,一方面,辦案民警疏忽大意是撤控不及時的直接原因。再加上限制出境措施并不是執法考核的重點項目,辦案民警有關限制出境的程序意識不強,僅重點關注實體案結事了而疏忽了程序的細節。另一方面,執法辦案系統缺乏幫助、提示功能。在執法辦案系統中開具取保候審、監視居住決定書時,會彈出“請先填寫或呈請法定不準出境人員報備表”窗口,(11)據了解,該彈窗功能是經基層實踐反饋后添加的,目的是防止民警在開具取保候審、監視居住等強制措施文書時遺漏限制出境措施。其并不能用以證明“只有采取了強制措施才能限制出境”的邏輯。限制出境文書(法定不準出境人員報備)可以在系統中單獨開具,并不以強制措施為前提。提示民警開具必要文書,但系統卻沒有設置關于撤銷備案的提示模塊或自動撤銷功能。

四、涉刑人員限制出境措施的規范路徑

(一)完善法律法規體系

限制出境歸根到底是一種對人身自由的限制,無論是實體上的制度設計還是程序上措施的選擇運用,都應當更加嚴格、更加規范,應當進一步加強相關立法、構建規范化的限制出境法律體系。一是建立統一的限制出境法律規范體系。根據我國《立法法》規定的“法律保留”原則和精神,限制人身自由的規定應當只能由法律設定。針對目前限制出境相關規定散見于多部法律規范、層級混亂的情形,亟須進行專門梳理和修訂,逐漸將各禁止性情形歸并到《出境入境管理法》或《護照法》等專門性法律中來。二是將“邊控”和“法定不準出境人員報備”兩個措施統一到法律規范中。“邊控”和“法定不準出境人員報備”作為限制出境的具體措施缺乏程序性的法律規范。盡管關于限制出境的法律性質在學界和實務界一直存在爭議,但無論其是具體行政行為、執行保全措施還是刑事強制措施,(12)參見陳立波:《論我國限制出境的司法救濟》,《行政法學研究》2010年第4期。參見劉志欣、董禮潔:《訴訟程序中限制出境措施的完善與救濟——對公民出境自由的限制與救濟》,《法律適用》2013年第11期;參見周菊蘭:《關于限制出境問題的思考》,《江蘇警官學院學報》2015年第4期。都應當遵循法治精神,以法律規范的形式對其適用程序進行規制。三是從法律層面理順“邊控”和“法定不準出境人員報備”的關系。如前文所述,“邊控”和“法定不準出境人員報備”發展到今天,盡管仍各有特點和側重點,但主要的、常用的功能和效果已趨于一致,分頭管理不如并軌而行,構建以“法定不準出境人員報備”為主、“邊控”為補充的限制出境程序體系。此外,二者不僅法律淵源相同,而且隨著邊檢機關合并到移民管理部門,在法律規范和實施主體上都有條件實現并軌。

(二)建立健全指導性規范

鑒于目前涉刑人員限制出境措施適用不夠到位、亟待改進改善的情況,在立法層面尚未補充完善時,建議在省級層面依據上位法出臺關于涉刑人員限制出境的更具細節性和操作性的指導性規范。具體而言,指導性規范需要具備以下三個基本要素。

1.明確未被采取強制措施的“犯罪嫌疑人”可以適用限制出境措施。這是《出境入境管理法》明文規定的。盡管《刑事訴訟法》規定對取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人,可以或應當要求其將護照交由執行機關保存,但這并不意味著只有被采取了強制措施的犯罪嫌疑人才會被限制出境,限制出境也并不一定要求采取強制措施。無論是基于對法律條文的解讀適用,還是基于實踐需求,都必須盡快打破基層辦案單位對刑事強制措施與限制出境措施的不正確“捆綁”認識。更要通過對限制出境措施適用情形的細化規范來引導基層辦案單位敢用、善用、用好限制出境措施。

2.明確把握好采取限制出境措施的必要性,防止措施濫用。關于是否對所有犯罪嫌疑人一律采取限制出境措施,法律法規及相關規范之間存在不一樣的傾向:《出境入境管理法》規定,屬于刑事案件犯罪嫌疑人的,不準出境;而相關工作規范采取的是刑事案件犯罪嫌疑人可以報備為法定不準出境人員。結合基層辦案實踐,后者似更為妥當。限制出境作為一種公民權利限縮措施,為避免其在實務中被濫用,以致損害犯罪嫌疑人合法權益,應當對其使用的必要性進行約束。例如,結合案件所處階段、犯罪嫌疑人可疑程度、犯罪嫌疑人可能外逃的證據收集等要素,隨著偵查進程及案情變化靈活采取、變更或撤銷限制出境措施。

3.明確“邊控”和“法定不準出境人員報備”措施選擇。針對目前“法定不準出境人員報備”逐漸吸收“邊控”部分效果的情形(例如“法定不準出境人員報備”現也被用于在口岸阻止出境),且實踐中“法定不準出境人員報備”數量、便捷性遠超“邊控”,為方便基層辦案單位快速、準確選用措施,應明確以“法定不準出境人員報備”為原則、“邊控”為補充的工作指引——一般案件中限制出境的需求都能被“法定不準出境人員報備”滿足,但保密要求高、案情重大、嫌疑人是外國人、需要邊檢部門采取臨時性措施等,目前仍然是適用“邊控”更合適。

(三)利用信息化手段完善配套技術、推進協同管理

1.推動“邊控”實現網上流轉。“邊控”現行的線下層報審批程序往往被基層辦案單位詬病為“不夠方便”“容易延誤時間”。近年來,隨著計算機信息加密技術的不斷提升,“邊控”措施也將逐漸具備“上線”的技術支撐。建議可與邊檢部門積極對接,實現“邊控”的線上流轉,盡量在內部管理上也實現“數據多跑腿、人員少跑腿”。同時,“邊控”與“法定不準出境人員報備”同是出入境相關措施,建議走完內部層報審批流程后,同樣歸口到公安機關出入境管理機構,統一流轉給邊檢部門。

2.打通系統壁壘。目前而言,執法辦案系統中開具的“法定不準出境人員報備”文書推送到出入境管理機構后,仍需要工作人員手動將信息錄入出入境管理系統。建議向上呼吁,打通系統壁壘,免去手工重復錄入環節。此外,理順辦案單位、出入境管理機構和邊檢機關三個部門、三個系統之間的呼應關系。

3.完善公安機關執法辦案系統。首先要增加撤銷限制出境措施的設置。當系統識別到對犯罪嫌疑人開具解除取保候審、監視居住相關文書,或終止偵查決定書、撤銷案件決定書后,向案件主辦民警、主辦民警所在單位法制員或公安派出所領導推送“是否需要撤銷法定不準出境人員報備”的提示消息。當系統識別到“法定不準出境人員報備”期限已經屆滿,系統會自動推送“是否需要續報限制出境措施”消息。同時,針對未設出入境管理機構的縣級公安機關,進一步完善線上報備工作。由于縣(區、市)沒有設立專職公安機關出入境管理機構的,不得開展報備接收工作,建議在執法辦案系統中設立此類縣級公安機關法定不準出境人員報備表一鍵推送至收集人員、收集人員限時一鍵推送給屬地有權接收的出入境管理機構。

(四)業務指導部門加強對涉刑人員限制出境的適用指導

針對前文提到的基層辦案民警對限制出境措施“不了解”“不敢用”“不會用”,特別是“邊控”和“法定不準出境人員報備”兩種措施在發展歷程和適用效果上自有其特殊性、交叉性,建議通過以下方式進一步加強對限制出境措施的適用指導。

1.積極開展基層辦案單位限制出境措施的業務培訓。結合前文所述指導性規范,通過線上視頻培訓、個案評析討論、多部門座談研討等學習方式,促進基層辦案單位將限制出境措施學深、學透。特別是在培訓中著重講解“法定不準出境人員報備”和“邊控”措施的發展由來、歷史沿革、適用演變等,厘清釋明交叉模糊地帶,指導民警在實踐中根據辦案需求選擇最為合適的措施。

2.加強具有針對性的案例指導。進一步提高執法規范化水平,增強“以案釋法”工作質效,通過負面案例剖析促進執法辦案人員思想認識再提高:不嚴肅認真及時采取限制出境措施,很可能造成國家利益損害、受害人損失擴大;不認真負責依法依規撤銷限制出境措施,則很可能給公民出境旅游、探親、商務帶來影響,并損害公安機關、邊檢機關形象。同時,關于是否對犯罪嫌疑人采取限制出境措施,既要統一指導,以避免執法實踐中出現過大差異,也要個案裁量,利用典型案例幫助一線執法辦案人員學習和把握個案裁量的“度”。

3.對限制出境措施適用是否適當進行抽查指導和監督問責。進一步壓實警種責任,對于尚未移交警種辦理的復雜、疑難案件嫌疑人的限制,公安派出所辦案人員在執法過程中應提請專業警種提前介入判斷。對措施采取不當造成不良后果的,明確辦案單位及專業警種相應責任。同時,建議法制部門將限制出境措施參照刑事強制措施納入執法全過程的指導和考評,對采取措施的必要性、及時性和解除的及時性進行實質性監督,特別是結合投訴、信訪、訴訟案件進行倒查核實。