源頭防范化解重大社會風險的重要制度安排
——以浙江重大決策社會風險評估工作為例

鄭 琪

黨的二十大報告鮮明指出,國家安全是民族復興的根基,社會穩定是國家強盛的前提。習近平總書記強調,對涉及群眾切身利益的重大決策,要認真進行社會穩定風險評估,充分聽取群眾意見和建議,充分考慮群眾的承受能力,把可能影響社會穩定的問題和矛盾解決在決策之前。作為源頭防范化解重大社會風險的有效途徑,重大決策社會風險評估(以下簡稱“社會風險評估”)制度,已成為我國社會風險治理的一項重要頂層制度。

一、我國重大決策社會風險評估的發展歷程

我國社會風險評估發端于2005年,主要經歷了三個階段。

(一)第一階段:孕育探索(2005—2011年)

2005年,四川省遂寧市出臺重大工程建設項目社會穩定風險預測評估制度,明確規定新開工工程項目未經穩定風險評估不得盲目開工,評估出的嚴重隱患未得到妥善化解不得擅自開工,社會風險評估由此起步。(1)2002年,遂寧市某大型國有企業進行企業改制,由于改制方案制定過程中沒有很好地與職工進行溝通,使群眾利益受損。千余名職工因不滿企業改制中的一些突出問題上街游行,掀翻警車,打傷民警,阻斷交通,企業被迫停產,造成惡劣影響和巨大損失。2006年,四川省推進重大決策社會穩定風險評估工作,并從工程建設項目拓展至各類政策、改革方案、發展規劃、社會管理措施等決策事項。2007年,中央維護穩定工作領導小組(2)2018年3月,中央《深化黨的國家機構改革方案》規定不再設立中央維護穩定工作領導小組及其辦公室,有關職責由中央政法委員會承擔。發文向全國推廣四川的做法。全國一些地方逐步開始社會風險評估機制創新探索并形成了一定經驗。(3)比如,江蘇省淮安市提出黨委統一領導、黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直管理、橫向分工協作的基本框架,建立以目標管理為核心的問責制度。再如,浙江省衢州市探索建立重大群體性事件隱患專案管理制度,包括隱患排查、分析研判、風險評估、矛盾化解、責任分工與追究等“五項機制”。社會風險評估制度在這一時期應運而生,與我國經濟社會加速轉型,利益主體日益多元,人民內部矛盾和社會矛盾呈現觸點增多、燃點降低密切相關。(4)2004—2011年,全國發生多起重特大群體性事件,比如漢源事件、廈門PX事件、甕安事件、通鋼事件、湖州織里事件等,主要集中在鄰避類項目、農村土地征用、城鎮房屋拆遷、國有企業改制、涉法涉訴信訪等領域,且具有社會關聯性強、行為方式激烈、暴力對抗程度加劇等特點,對社會穩定造成重大影響。2011年,中央在認真總結經驗、把握規律基礎上,審時度勢提出建立重大決策社會風險評估機制,要求對涉及群眾切身利益的重大工程項目和重大政策,在決策前進行經濟效益和社會風險“雙評估”,防止因決策不當引發社會矛盾,(5)楊敏:《社會穩定風險評估的理論、實踐及其意義》,《社會學》2016年第8期。推動從源頭上預防和化解重大社會風險。

(二)第二階段:發展成長(2012—2018年)

黨的十八大明確提出,加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制,建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。黨的十八屆四中全會提出,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。2012年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》,首次對社會風險評估的指導思想和基本要求、評估范圍和內容、評估主體和程序、評估結果運用和決策實施跟蹤、責任追究、組織領導等方面作出系統全面規定。中央有關部委和全國各地普遍建立社會風險評估機制。(6)比如,2013年《國務院工作規則》規定,涉及重大公共利益和公眾權益、容易引發社會穩定問題的,要進行社會穩定風險評估,并采取聽證會等多種形式聽取各方面意見。風險評估首次被確定為重大行政決策法定程序。2012年國家發改委《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》,為重大工程項目社會風險評估提供操作規范。這一階段,風險評估意識逐漸深入人心,風險評估機制逐步建立健全。通過實施社會風險評估,各級各部門及時發現各種苗頭性、傾向性、潛在性問題,消除了一大批不穩定隱患,有力維護了群眾的切身利益,有效保障了一批重大決策順利實施。社會風險評估逐步由地方實踐上升到中央頂層設計,成為我國社會治理領域的重大制度創新。

(三)第三階段:法治化建設(2019年以來)

2019年以來,社會風險評估全面走上法治化道路,由粗放式發展逐步轉為精細化管理,制度體系進一步健全完善。(7)比如,2019年《政府投資條例》規定,對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定,進一步明確了社會風險評估在政府投資項目審批中的程序性要求。2019年9月,國務院《重大行政決策程序暫行條例》首次明確將風險評估作為行政決策的法定程序。2020年1月,修改后的《中華人民共和國土地管理法》首次從法律層面對風險評估作出程序性規定。(8)該法規定,縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的,應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估,并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內公告至少三十日,聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。2020年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于防范化解和妥善處置群體性事件的意見》《關于妥善防范化解“鄰避”問題推進重大項目實施的意見》,對防范化解群體性事件、“鄰避”問題推進重大項目實施中有關社會風險評估分別作出規定。2021年2月,中辦國辦專門出臺意見,對加強新形勢下重大決策社會風險評估機制建設作出明確規定。

二、浙江重大決策社會風險評估的實踐探索

浙江社會風險評估工作植根于“楓橋經驗”,于2008年探索啟動。省委、省政府高度重視,堅持把社會風險評估作為源頭防范風險、促進科學決策、推動社會治理的重要抓手,強調要做好社會風險評估工作,切實加強風險源頭防控,不斷完善風險閉環管控機制,以工作的確定性應對風險的不確定性。2012年以來,全省累計評估各類事項7.58余萬件,社會風險評估已全面納入黨政領導制度體系,成為建設更高水平平安浙江、法治浙江,奮力推進“兩個先行”的重要內容。

(一)制度體系逐步建立完善

2015年以前,浙江社會風險評估主要依據相關政策性文件開展。2015年以來,浙江接續出臺一系列規章制度,涵蓋地方性法規、政府規章、政策文件等,主要包括:一項地方性法規,即《浙江省平安建設條例》;(9)該條例于2023年5月26日經浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過,自2023年7月1日起施行。兩部地方政府規章,即《浙江省重大行政決策程序規定》《浙江省行政程序辦法》;兩項專門政策,即《浙江省重大決策社會風險評估實施辦法》和關于認真貫徹落實中辦文件深入推進重大決策社會風險評估工作的通知;一個工作指引,即涉眾型重大政策決策社會風險評估工作指引;(10)著眼此類重大決策的特殊性、敏感性、涉眾性,彌補這類決策社會風險評估不落實、不及時、不到位,風險管控機制不靈敏、不完善的現實短板。一項省級地方標準,即《浙江省第三方社會風險評估規范》,(11)浙江省級地方標準《浙江省第三方社會風險評估規范》(DB33/T 1291—2023),2023年6月13日正式實施,進一步明確第三方機構參與社會風險評估的條件、范圍、程序、步驟、質量等要求,制定具有操作性的風險等級定量、定性分析標準,規范報價、合同簽訂等市場行為。基本構建起浙江社會風險評估制度體系。

(二)評估數量和質量持續雙增長

在2020年評估數量成倍增長的基礎上,2021—2022年,全省完成社會風險評估數保持在1.1萬件以上穩定增長,按照要求完成社會風險評估的決策事項均未引發涉穩事件。從地域來看,全省過半數設區市完成評估數增幅明顯。2022年,寧波、溫州、嘉興、衢州、舟山、麗水完成評估數同比增幅超過10%。其中,溫州市連續兩年完成評估數同比增幅超過10%,舟山市完成評估數同比增幅達33.98%。從評估結果和效果看,社會風險評估作為風險預警器和減壓閥的作用日益明顯。2022年,全省簡易程序評估數同比下降12.17%,67個決策事項經評估取消或暫緩實施。規范民辦義務教育發展、迎峰度夏電力保供、農村亂占耕地建房專項整治等一批社會關注高、情況復雜的重大決策事項,經過社會風險評估后均平穩落地實施。

(三)試點探索創新亮點紛呈

近年來,浙江每年都會確定一些地區開展深化風險評估工作試點任務。在工作體系方面,將風險評估工作納入社會風險識別、評估、預警、防范、化解、處置閉環治理體系,基本形成黨委統一領導、政府組織實施、主管部門具體負責、維穩部門監督指導、第三方機構發揮作用、社會各界廣泛參與的工作格局。在工作力量方面,以紹興為例,市本級與6個縣(市、區)建立社會風險評估指導中心,落實相應機構編制和人員,專門承擔風險評估管理工作,有效提高專業化管理水平。在機構管理方面,溫州、衢州等地積極探索屬地管理第三方評估機構績效管理、責任追究等機制,有效促進了第三方評估機構管理的規范化、標準化。

(四)數字化能力水平不斷提升

2014年9月,全面啟用“浙江省社會穩定風險評估信息管理系統”,建立以統一平臺、統一管理、資源共享、簡潔高效的網絡一體化工作機制,實現了網上風評辦理、網上動態監管、網上統計分析、網上數據建檔、網上專家庫調用五方面功能。2021年以來,主動融入數字化改革,聚焦“決策”和“風險”兩大核心,迭代優化全省風評系統,探索構建部門多跨協同、整體智治的數字化場景應用,推動建立健全“監測、預警、處置、反饋”風險閉環管控機制,實現風險評估工作“全鏈條”管理。2021年,重大決策社會風險評估應用成為數字化改革中黨政機關整體智治七個重大應用之一。(12)2019年,社會風險評估被列為黨委政法委行政權力事項,納入“最多跑一次”改革。2020年,該應用全面對接浙江省投資項目在線審批監管3.0系統,明確審批類、核準類、備案類項目的審核標準和操作流程。

(五)第三方機構作用發揮明顯

第三方機構完成風評的數量明顯增加,在助力重大決策平穩落地過程中作用發揮日益顯著。比如,制定實施《浙江省人口與計劃生育條例》、醫療保障制度改革、規范完善被征地農民參加基本養老保險、教育“雙減”、規范民辦義務教育發展、新冠肺炎定點醫院建設和隔離點啟用等重大決策事項的風險評估,均由第三方機構組織實施。2022年,全省第三方機構完成評估事項7202件,占總數的66.78%。為加強行業自治自律、推動市場健康發展,2019年12月,浙江省委政法委推動成立浙江省社會風險評估促進會。通過規范會員管理、處理舉報投訴、向有關部門提出意見建議、舉辦論壇、征集優秀案例等一系列舉措,促進會已經在全省形成了較大影響力。截至2023年6月,浙江省社會風險評估促進會已有會員單位378家。

三、當前浙江社會風險評估存在的問題短板

雖然浙江社會風險評估工作取得階段性成效,機制不斷健全、管理更加規范,評估質量明顯提升,但還存在一些突出問題和薄弱環節,(13)董幼鴻:《重大事項社會穩定風險評估制度的實踐與完善》,《中國行政管理》2011年第4期。亟待加以研究解決。

一是認識仍有偏差。有的地區和部門心存僥幸,認為不評估不一定就會出事,多一事不如少一事。有的干部認為風險評估程序煩、工作量大,還可能違背領導意圖,存有畏難情緒。一些地區和部門對該評估的重大決策沒有評估,導致拍腦袋決策、拍胸脯保證,最后拍大腿后悔。有的認為風險評估是為決策設置門檻、多此一舉,能繞就繞、能省就省。有的年初評估事項不梳理、不報備,應評未評,想評就評,甚至“先上車、后買票”。

二是評估不夠規范。有的地區和部門純粹為了評估而評估,滿足于考核的數量,在評估過程中,隨意簡化程序,該走的程序不走,該做的動作不到位。有的單位風險評估報告簡單粗糙,錄入風險評估信息管理系統的內容過于簡單。有的單位對委托第三方機構評估的項目,不全程參與指導檢查,當甩手掌柜,只管評估結果,甚至刻意要求評估機構作出低風險的評估結論。

三是重評估輕運用。一些地區和部門雖然對重大決策進行了風險評估,但“重評估輕運用”,出現“風險評估是一套,實際操作是一套”的“兩張皮”現象。雖然風險點找到了,相應措施研究了,但是工作中沒有按照風險評估報告落實措施化解風險,最終在決策實施過程中風險爆發。

四是市場尚不完善。第三方評估機構良莠不齊,管理機制有待完善,低質低價競爭仍然存在,有序競爭的市場環境還有待于進一步培育形成。有的評估機構,打著犧牲利潤開拓市場的旗號用低價橫掃市場。評估主體對行業認識不夠,選擇實施主體時不顧評估質效,一味要求時間短價格低。比如,某垃圾中轉站風險評估項目,在當地網上超市公開競價,要求3個工作日內完成評估包括評估報告備案。

四、推進浙江重大決策社會風險評估的對策建議

筆者認為,社會風險評估必須著眼“防范化解重大社會風險”這個主要目標,堅持走“科學化、專業化、法治化、社會化、智能化”道路,全面落實“全面客觀、應評盡評、評用并重、全程管控”的基本要求,客觀評估各類重大決策的合法性、合規性、合理性、可行性、可控性,服務保障重大決策平穩實施,更好發揮在社會風險源頭防控中的關鍵作用。

一是加強管理機構和管理隊伍建設。當前,浙江風險評估工作正處于新形勢下“五化”發展的關鍵階段,加強行業規范化發展、數字化建設、第三方機構管理、政策理論研究等,都需要有專門機構和專業隊伍來承擔職責任務。各級黨委政法委要加強專業隊伍建設,有條件的地區可單獨設立專門管理機構,具體承擔社會風險評估管理職能。(14)主要職能包括:承擔社會風險評估重大問題研究,負責有關社會風險評估的組織培訓、督察指導等工作;統籌社會風險評估制度機制建設,研究制定社會風險評估政策;負責社會風險評估報告備案工作;負責第三方機構備案管理,指導行業自治組織發揮作用;統籌推進社會風險評估數字化建設;統籌推進社會風險評估隊伍建設等。

二是壓緊壓實評估主體責任。充分發揮考評導向作用,在平安浙江、法治政府建設考核中加大社會風險評估相關分值權重,細化、優化考核指標,進一步發揮考評導向作用,壓實主體責任。要建立責任倒查制度。對評估不規范、主體責任履行不到位、無視評估結論作出有關決策等情況視情進行通報、約談,依規依紀依法追究責任。

三是改進評估報告備案審查。立足程序性審查的基本定位,進一步細化、標準化報備材料要求、審查內容、審查標準,既促進評估主體對照自查提高評估質量,又有利于黨委政法委提高評估報告備案審查規范化程度。迭代完善重大決策社會風險評估信息管理系統,從技術上有效規范風險評估工作。

四是建立評估專業培訓體系。將社會風險評估納入黨校主體班次培訓計劃和課程,切實增強各級領導干部風險評估意識和專業認知。定期組織重點單位聯絡員、風險評估工作人員開展專項業務培訓,進一步提升業務能力水平。探索推進社會風險評估師職業培訓體系建設,有效提升職業培訓質效。加強業務部門、第三方機構、高等院校、研究機構等的合作研究,探索構建社會風險評估理論體系。

五是完善第三方機構管理。結合全面實施《浙江省平安建設條例》,(15)該條例于2023年5月26日經浙江省第十四屆人民代表大會常務委員會第三次會議通過,自2023年7月1日起施行。嚴格執行《浙江省第三方社會風險評估規范》省級地方標準,進一步明確管理部門及具體職能,加快制定出臺第三方評估機構管理辦法,調整優化備案條件,切實提高評估機構從業人員素質,提升評估工作質量。細化不良記錄制度,倒逼第三方機構規范健康發展。

六是規范評估服務市場。優化社會風險評估事項委托機制,進一步規范社會風險評估領域采購行為,建立健全符合行業特點、科學合理的評標體系。完善第三方機構服務收費,制定第三方機構服務收費標準指引和示范文本,探索第三方機構社會風險評估服務費標準備案制度,加強社會風險評估服務收費常態化監管,完善違法違規市場行為投訴處理機制。

七是加強評審專家隊伍建設。研究制定社會風險評估評審專家管理辦法,明確評審專家遴選規則、評審專家履職要求,建立評審專家培訓、聘任機制,健全考評、獎懲、退出等機制。分層分級建設評審專家庫,合理配置專家庫成員專業結構、行業比例和地域分布。探索評審專家數字化管理,進一步提升專家管理的數智化水平。

八是更好發揮行業協會作用。推動行業協會發展壯大,逐步完善評估機構資信等級評價、從業人員能力評價、評估案例評價等機制,形成社會風險評估行業評價體系和社會監督體系。探索建立科學、實用的評估報告質量評查標準,結合促進會會員年檢,實現第三方機構評估報告質量年度評查全覆蓋,并實行評查標準和結果與不良記錄掛鉤,形成警告、停評、退出等機制。

當今世界正經歷百年未有之大變局,我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期。當前,浙江正錨定“兩個先行”、打造“重要窗口”重要目標,深入實施“八八戰略”,強力推進創新深化、改革攻堅、開放提升“三個一號工程”,奮力譜寫中國式現代化浙江新篇章。浙江社會風險評估要緊緊圍繞省委、省政府中心工作,在進一步統一思想、提高站位的基礎上,拓展評估范圍、優化業務流程、強化標準規范、狠抓剛性執行,更好地發揮保駕護航重要作用,努力為實現既定目標創造安全穩定的社會環境。