公物倉應用功能標準化研究

杜津 楊灃江 劉亞平 張世娟 徐家瑩 羅艷艷

摘 要：在“黨和政府帶頭過緊日子”的背景下，建設行政事業單位公物倉、推進閑置資產共用共享，是落實黨中央要求、提高行政事業單位國有資產使用效益、節約購置資金、建設節約型機關的重要舉措。標準作為經濟活動和社會發展的重要技術支撐，能夠在公物倉建設運行過程中發揮技術支撐和規范作用。本文通過對公物倉建設和運行的模式進行梳理，聚焦公物倉“應用功能”，分析其主要問題以及進行標準化的意義，并對濟寧市機關事務中心公物倉應用功能標準化實踐進行案例分析，進而提出公物倉應用功能標準化的啟示和建議，以期為公物倉標準化工作提供借鑒。

關鍵詞：公物倉，應用功能，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.22.004

0 引 言

公物倉是對行政事業單位國有資產實施統一管理、統一調配、統一處置的運作平臺，通過建設和運行公物倉，對閑置資產進行統一配置、使用、處置，能夠解決以往各單位重復購買、資產閑置與短缺并存、資產出入庫程序不規范、資產保管不科學等問題，實現資產的共享共用，發揮資產的最大效用。

關于公物倉的研究，除相關部門發布的政策外，如財政部《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124 號），國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），財政部《罰沒財物管理辦法》（財稅〔2020〕54號）等，國內學者大多從實證案例的角度對公物倉建設進行了探討，如張炳東結合溫州市財政局推進公物倉管理工作的“五個一”全面闡述了管理實踐中的具體做法和進一步提升的方向[1]；還有一些學者針對罰沒物品等特定領域的公物倉開展研究，如彭巖結合黑龍江省罰沒物品管理，提出推進公物倉管理的基本思路建議[2]。還有一些學者則從不同的視角開展研究，如葛晨站在物聯網視角，總結出物聯網在盤活國有資產方面的突出優勢，指出了事業單位應用物聯網技術開展固定資產管理與統籌規劃使用的戰略意義[3]。

但國內外學者暫無專門針對公物倉“應用功能”以及標準化方面的研究。本文則聚焦于公物倉建設中的最核心的“應用功能”，引入標準化的觀察視角，以濟寧市機關事務中心的具體實踐為案例，開展相關研究。通過提煉公物倉應用功能標準化建設的路徑，總結相關啟示和建議，以期為公物倉標準化工作提供借鑒。

1 研究背景及必要性

1.1 公物倉的主要模式

公物倉作為機關事務管理和行政事業單位資產管理中的新生事物，全國各地仍處在探索階段。由于對公物倉的職能定位、管理體制、運作方式等存在不同的理解，各地公物倉的建設、運行等千差萬別。根據本文所搜集的資料，至少包括以下5種模式[4]：

（1）河北石家莊市模式，即在市級財政資產管理部門設立同級黨政機關公物倉管理辦公室，主要對機關舉辦大型會議活動及組建臨時機構的物資設備實行統一的產權管理、保管、租賃、出借、調劑及處置。市直單位車輛更新后交回的舊車、因單位撤并收回的資產等也列入倉儲范圍。

（2）北京市工商系統模式，即在市級工商管理部門設立公物倉管理機構，改變以往本系統中誰辦案、誰保管并負責處置罰沒物品的做法，由公物倉管理機構負責統一接收、保管、處置罰沒物品，處置收入直接上繳國庫，罰沒物品出入庫憑證、處置憑證納入財務檔案管理，形成執法辦案與罰沒物品保管處置既分離又相互制約的工作機制。

（3）四川成都市模式，即由市級機關事務管理部門對同級黨政機關辦公物資設備實行統一管理，設立市級機關公物倉管理辦公室，與市級機關國有資產管理服務中心合署辦公，負責公物倉物資管理、調劑及處置等。物資來源主要是機關臨時性購置使用的資產、市級部門閑置的辦公物資、根據需要由機關公物倉管理辦公室統一購置的辦公物資及經市政府同意調撥的市級行政執法部門罰沒的物資等。

（４）國管局混合模式，2020年5月，國管局在前期調研上海市、江蘇省、四川省等地方公物倉建設和運營經驗基礎上，與第三方機構簽訂試點服務協議，建立包括線下實體倉庫、線上虛擬倉在內的雙線運行模式，實現線上辦理統籌資產管理各項業務。

（5）余杭模式。建立公物倉管理平臺，探索實物儲備+生產能力儲備，政府自有+社會保有全新模式；建立跨部門、跨區域的應急物資保障快速互助機制，提高資源的整體利用率；開發應急物資審批調度功能，實現突發事件、應急事件中物資高效審批和智能調度。

以上模式在公物倉管理的主體、納入管理的資產種類、資產來源和運行機制等方面各有不同，為我國的公物倉建設管理乃至行政事業單位資產管理提供了多條探索路徑，在促進資產節約集約使用、盤活存量、減少增量、降低行政運行成本、實現資產利用效益最大化上，發揮了巨大作用。

但同時，多樣化的模式意味著方向上的不明確和運行中的不統一，使得各地公物倉大部分局限在地市級層面，無法實現通用共享，一定程度上降低了公物倉內資產的流通頻率和使用效率。同時，多樣化的模式也給上級相關單位的管理帶來困難，在政策文件、管理體制、評估考核上，難以進行統一管理、統籌協調。

1.2 公物倉應用功能及其標準化必要性

根據相關學者研究，公物倉從公物管理的角度看，主要涉及由誰管、管什么以及怎么管三個基本問題[5]。在具體實踐中，對這三個問題的回答則集中體現在公物倉的應用功能上。

所謂功能，即功用、功效，滿足需要的屬性。公物倉的核心功能定位，應當是對行政事業單位閑置、超標準配置的資產以及經批準組建的臨時機構、召開重大會議、舉辦大型活動、批量集中購置的儲備資產及罰沒資產等進行統一管理、統一調配、統一處置。但對于這個核心功能如何細化，則在不同的公物倉建設管理模式下，有不同的理解：

（1）在公物倉的資產來源渠道上，雖然部門調劑是最主要的方式，但新購置資產、外界捐贈、社會租賃等是否應當成為公物倉資產來源取得，各地沒有明確規定。

（2）在公物倉的資產品類上，除通用設備、通用家具外，專用設備、房屋建筑、運輸設備，是否應納入公物倉資產范圍，各地沒有明確規定。

（3）在公物倉的具體管理上，公物倉管理單位對公物倉內的資產質量是否負有管理責任，對資產保值增值是否負有責任，各地沒有明確規定。

（4）在公物倉的資產處置上，公物倉對資產是否具有拍賣、報廢等權力，是否可以根據實際情況進行資產捐贈、對外投資，各地沒有明確規定。

（5）在資產的應急保障上，在全社會緊急情況或行政事業單位有緊急需求的情況下，公物倉管理單位是否對這種情況下的資產負有應急保障責任，各地沒有明確規定。

以上這些“沒有明確規定”的情況，必然使得各地根據自己的理解或實際情況來設置和應用公物倉功能，這也就導致各地公物倉進一步的塊狀分割、難以協調，無法在更大范圍內對相關資產進行配置，也就降低了資產使用效率，使得公物倉的預期價值難以實現。

標準作為提煉而成的“最佳實踐”，是對重復性事物和概念的統一規定。通過制定實施公物倉應用功能標準，將公物倉建設和運行的成熟經驗進行總結固化，并進行推廣實施，對落實公物倉的統一建設、統一保管、統一調劑、統一處置及物資共享共用原則十分有益。

2 濟寧市公物倉建設實踐以及標準化路徑

2.1 濟寧市公物倉建設實踐

2019年以來，借鑒外地市的做法，結合市級機構改革和辦公用房統籌調配，在市財政局的指導下，濟寧機關事務中心對公物倉管理進行了一些初步探索。

（1）開展閑置資產統籌調配。對部門搬遷后、機構撤銷、沒收等各類閑置的資產，實行公物倉管理模式，納入公物倉統一管理、統一調配和統一處置，共接收34個市級部門閑置資產和安可可替代設備入庫。

（2）推進制度建設。2020年出臺了《濟寧市市級政府公物倉管理暫行辦法》，對納入公物倉管理的資產使用、出入庫登記等各項流程作了規定。

（3）加快信息化建設。市機關事務中心委托專業資產軟件開發公司，開發建設了市級政府公物倉信息平臺系統—虛擬倉，對公物倉資產配置、使用、處置等業務全過程網上辦理、網上審批，保證公物倉資產高效運轉，提高了公物倉管理的智能化水平。

2.2 濟寧市公物倉應用功能標準化路徑

為進一步提高公物倉建設運行的標準化、規范化水平，真正發揮公物倉優化閑置資產配置的功能，濟寧市機關事務中心提出并主導制定《行政事業單位公物倉應用功能指南》，這也成為全國首個公物倉功能應用方面的地方標準。本文通過對其相關工作的多次調研，梳理了其公物倉功能應用標準化管理建設路徑。

（1）明確標準化對象公物倉管理工作是一項涵蓋多個角色、多條業務流程，涉及多部門業務交互、數據交換以及條線頂層制度融合，標準化建設必將是一項長期的系統工程。限于工作資源與能力，濟寧市精準定位，按照“急用先行”的標準化建設原則，梳理了公物倉建設管理標準體系（如圖1），并通過對標準體系的分析，明確本次的標準化對象為公物倉的功能，進而開展了《行政事業單位公物倉應用功能指南》地方標準的建設。

（2）梳理公物倉功能設置關鍵技術要素濟寧市機關事務中心對公物倉的管理流程和內容進行了梳理，形成了公物倉管理流程圖（見圖2），并從中篩選各環節所需功能作為標準的關鍵技術要素。

（3）建立公物倉功能應用指南標準根據公物倉標準總體框架，結合公物倉管理關鍵要素，濟寧市機關事務中心制定了《行政事業單位公物倉功能應用指南》市級地方標準，給出了行政事業單位公物倉在資產配置、存儲、共享、處置、應急保障等方面的應用功能指引。

2.3 標準主要內容

（1）明確了資產配置功能。一是對經批準撤銷的各級機關或臨時機構，其所屬資產適合公物倉使用的等六種情況下的資產，可調入公物倉；二是公物倉沒有行政事業單位所需資產或現有資產不能滿足需要的，公物倉管理部門可購置所需資產；三是對符合國家法律法規規定的資產，公物倉可接受相關單位的捐贈；四是公物倉沒有行政事業單位所需資產或現有資產不能滿足需要，可向社會有關單位租用資產。

（2）明確了資產存儲功能。一是納入公物倉管理的資產可按照入倉申請、審核批準、交接驗收、分類存儲的程序進行登記建帳；二是通過測量現有存貨的單位數量和跟蹤存貨數量的增減，將存貨量控制在一個適當的范圍，減少管理費用；三是定期對資產的數量、質量、保管條件（溫、濕度）、安全等進行檢查，及時填寫盤點表單，保證資產安全；四是公物倉管理單位通過線下對資產展示，線上平臺及時錄入、更新公物倉資產信息的方式，向相關行政事業單位進行展示。

（3）明確了資產共享功能。一是行政事業單位舉辦大型會議活動、組建臨時機構所需辦公物資，因臨時或突擊性工作需要而單位又不能調劑解決的資產，均可從公物倉借用；二是使用價值大、利用范圍廣的低效、閑置資產，可跨部門、跨區域、跨層級調出；三是大型儀器設備在滿足本單位教學、科研的需求下，可參與對外開放，共享共用；四是可對辦公用房設置公物倉共享辦公區，節約辦公用房。

（4）明確了資產處置功能。一是行政事業單位的國有資產按照有關規定或者經有關部門、專家鑒定，對因技術原因確需淘汰或者無法維修、無維修價值的，或者已超過使用年限且無法滿足工作需要的，需要進行產權核銷的，可統一交至公物倉進行報廢處置；二是納入公物倉的資產，通過對外投資、對外出租等方式，實現保值增值；三是公物倉資產不再適宜行政事業單位使用的，可根據市場價格有償轉讓或置換；四是公物倉可利用閑置資產或者淘汰且具有使用價值的資產對外捐贈。

（5）明確了應急保障功能。發生突發災難、突發疫情等緊急情況時，公物倉宜進行緊急資產配置和共享，保障行政事業單位正常運轉。

3 建 議

標準制定和發布只是第一步，為充分發揮標準對公物倉建設運行乃至機關事務管理的支撐作用，不斷提升相關工作的標準化、規范化水平，提出以下建議：

（1）加強標準宣貫培訓。建議機關事務部門會同財政、市場監管等部門，多渠道開展標準的宣傳解讀，多方式開展培訓活動，加強對標準實施情況的監督檢查，推動標準精準落地。

（2）繼續完善標準體系。充分發揮機關事務標準化委員會作用，對公物倉領域標準體系進行梳理，結合公物倉建設運行管理現狀、存在的問題以及標準化需求，繼續研制其他標準，加大公物倉領域標準供給力度。

（3）爭取上升標準層級。《行政事業單位公物倉功能應用指南》作為市級地方標準，應當在取得實施經驗的基礎上，注意加強與上級主管部門的溝通，爭取將在此標準基礎上，制定形成省級地方標準、行業標準乃至國家標準，為機關事務標準化工作做出更大貢獻。

4 結 語

《行政事業單位公物倉功能應用指南》地方標準的制定和發布，意味著公物倉建設運行正式進入標準化時代。通過地方標準的實施，能夠為各地在建設公物倉過程中實現應用功能方面的統一、協調、規范，從而讓各地的公物倉在全國范圍內實現調劑共享政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性，成為了可能。

參考文獻

[1]張炳東.推進公物倉管理的探索和思考—基于溫州財政的公物倉管理實踐[J].行政事業資產與財務，2021（23）：1-3.

[2]彭巖.關于推行罰沒物品公物倉管理研究[ J ] .對外經貿，2017（9）：151-153.

[3]葛晨.物聯網視角下盤活事業單位國有資產的模式探析[J].財經界，2023（12）：33-35.

[4]杭州市機關事務管理局. 關于建立杭州市級政府公物倉的幾點思考[EB/OL].（2021-7-15）[2023-8-19].https：//jgj.hangzhou.gov.cn/art/2021/7/15/art_1692396_58900940.html.

[5]王佃利，王文婷. 集中統一視角下的政府運行保障平臺：政府公物倉建設的實踐探索與邏輯[J].中國行政管理，2022（6）：33-39.

作者簡介

杜津，碩士，科長，主要研究方向為國有資產管理。

楊灃江，本科，高級工程師，主要研究標準數字化、科技創新服務標準化、標準與知識產權融合等。

劉亞平，本科，工程師，主要研究知識產權管理與標準化。

張世娟，碩士， 高級工程師，主要研究標準化政策理論及標準實施應用。

徐家瑩，碩士，工程師，主要研究標準實施效果評估評價。

羅艷艷，碩士，工程師，主要研究科技創新服務標準化。

（責任編輯：袁文靜）