健全靈活就業人員參保機制：難點與對策

【關鍵詞】新就業形態 靈活就業人員 社會保障

【中圖分類號】F842 【文獻標識碼】A

根據《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》（國辦發〔2020〕27號），靈活就業人員包括個體經營、非全日制以及新就業形態等從業人員。其中新就業形態人員，是指在互聯網、大數據等現代信息科技發展的背景下，依托互聯網平臺實現就業的人員群體，主要包括網約配送員、網絡主播、網約車司機等。概括而言，靈活就業的勞動時間、收入報酬、工作場所、保險福利、勞動雇傭關系等方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統就業形式。

根據國家統計數據顯示，2023年，我國靈活就業人員規模在2億人左右。同時，第九次全國職工隊伍狀況調查顯示，全國新就業形態人員達8400萬人。該群體往往具有工作時間靈活、工作方式多樣化、人員流動性高、沒有固定辦公地點、沒有固定雇主或服務對象、沒有固定月或年工資、沒有基于固定勞動關系的社會保險等特征。但該群體也存在工作時間長、壓力大，職業穩定性不高、職業相關意外事故多及失業風險高的問題，因此靈活就業人員急需醫療保險、工傷保險、養老保險和失業保險的保障。建立和完善靈活就業人員參保機制是黨和國家應對經濟社會發展的重要部署。本文從當前靈活就業人員參保機制的政策演變和試點情況入手，深入分析健全該參保機制的難點問題，進而提出相應政策建議。

靈活就業人員參保機制的政策演變與試點情況

我國已出臺一系列針對靈活就業人員參與社會保障的改革政策。2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》第10條和第23條規定：無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加職工基本養老保險和職工基本醫療保險，由個人繳納基本養老保險費和基本醫療保險費。根據該法，靈活就業人員也可以選擇在戶籍地參加城鄉居民基本養老保險和城鎮居民基本醫療保險。

2021年3月，“十四五”規劃提出“放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人群全覆蓋。”2021年7月，人力資源和社會保障部、國家發改委等八部門聯合發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》強調：“各地要放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制，個別超大型城市難以一步實現的，要結合本地實際，積極創造條件逐步放開。”2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出：要“健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策。”

一些城市也逐步施行靈活就業人員參與社會保險的試點。在失業保險上，《廣東省靈活就業人員參加失業保險辦法》明確將依托網絡約車、網絡送餐等新業態平臺實現就業、但未與平臺或機構等相關企業建立勞動關系的人員按自愿原則參加失業保險。在生育保險上， 2022年浙江省《關于助力“浙有善育”促進優生優育工作的通知》明確“以在職職工身份參加我省職工基本醫療保險的無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員同步參加生育保險” 。同時，根據人社部的消息，截至2024年9月24日，已在7省市7家頭部平臺企業，開展新就業形態就業人員職業傷害保障試點，累計參保900余萬人。

不難發現，黨和國家在推動健全靈活就業人員參與社會保險制度上有堅定的決心和一系列的改革措施，這也符合我國整體社保制度“廣覆蓋”的目的，但在實踐中如何落實和推進還存在著一系列難點。

靈活就業人員參保制度推行難點分析

第一，現行的就業人員社會保障制度是針對傳統就業方式設計的，即以建立勞動關系作為基礎，而靈活就業人員因其無法被認定為有勞動關系而導致現行社保制度的適用問題。當前，伴隨平臺經濟的發展，很多靈活就業人員只需在平臺注冊審核就可以工作，而且可以同時有多個用人單位或雇主，且其報酬主要由平臺算法根據對市場供求關系的判斷而決定。在這種情形之下，靈活就業者對前述平臺或雇主往往不存在認定勞動關系所需的人身依附性甚至組織及經濟從屬性。故認定靈活就業人員的勞動關系在法理和實踐上均存在困難。

盡管靈活就業人員可以繳納基本醫療保險和養老保險，但在現行制度下與抵御職業風險息息相關的失業保險和工傷保險的參保繳費資格仍依賴于勞動關系的認證。雖然一些部門規范性文件已經在逐步為靈活就業人員制定新的參保形式，并開始試行參保與勞動關系脫鉤，但其立法層級還需提高。

第二，相較于職工參保和居民參保，靈活就業人員參保在可參保險種、繳費要求、是否強制、享受待遇等方面有所不同，這可能導致靈活就業人員選擇不參保或以城鎮居民身份參保甚至違法虛構勞動關系參保。具體分析如下：

首先，如前所述，依據《社會保險法》第10條及第23條的相關規定，靈活就業人員可參加職工養老保險和職工醫療保險，但該法未授權靈活就業人員可參加職工需參保的工傷保險和失業保險。雖然一些部門規范性文件為平臺靈活就業人員提供了類似工傷險的職業傷害保障制度，一些地方的規范性文件也規定了自愿選擇參加生育險、失業保險的途徑，但從整體上看，我國仍有許多地方的靈活就業人員不能參加生育險、失業保險和職業傷害保障。

其次，相比于職工參保無需個人繳費或個人僅繳納少量費用，靈活就業人員參保個人所需繳費較高，可能在一定程度上導致靈活就業人員的低參保率和高斷繳率。目前，我國的職工養老保險、職工醫療保險（包括生育保險）和失業保險，是由用人單位和職工共同繳納，工傷保險是由用人單位單方繳納。但靈活就業人員參加上述保險時需個人全額繳納。

再次，不同于職工強制性參保，靈活就業人員可以自愿選擇是否通過個人繳費來參與職工醫保、生育險、失業險和職工養老保險，或是選擇參加城鄉居民醫保、居民養老保險，甚至兩者都不選。比如，一些靈活就業人員因參加上述職工養老和醫療保險的總體繳費較高，而選擇以居民身份參加城鄉居民醫療保險或養老保險以獲得一定數額的國家補貼，但居民參保待遇往往較職工參保低。在此情況下，一些靈活就業人員可能選擇以虛構勞動關系掛靠用人單位的形式參保，即與掛靠的用人單位簽定勞動合同卻不實際提供勞動服務。實踐中，一些違法分子為了牟利甚至專門成立為個人虛構勞動關系而后進行社保掛靠的公司。一些靈活就業人員確實通過虛構勞動關系參保獲得生育津貼等社保待遇。這種情形一方面反映了目前靈活就業人員對于生育保險的現實需求，另一方面也暴露出由于靈活就業人員社會保障體系不完善而導致潛在的違法風險。

健全靈活就業人員參保機制的對策建議

總體而言，健全靈活就業人員參保機制所需的一些制度變革應適應于整體法治框架和制度環境，考慮不同制度的協調一致性，特別是解決不同制度間的沖突，以較小的制度變革成本來最大程度保障靈活就業人員的社保權益。

第一，為落實中央關于健全靈活就業人員參保機制的要求，考慮提供更高層級的立法保障。如前所述，現有《社會保險法》未授權靈活就業人員可參保生育險、工傷保險和失業保險，且目前靈活就業人員參與生育、失業保險和工傷保險（職業傷害保障制度）的諸多規范大都是國務院部門聯合規范性文件、地方政府的規范性文件。要想從根本上解決靈活就業人員參保法律機制建設的問題，還必須提供更高層級，即法律位階更高的立法保障。可考慮利用《社會保險法》的修訂機會，將靈活就業人員參加生育、失業保險和工傷保險（職業傷害保障制度）的相關規范寫入。

第二，從滿足社保“廣覆蓋”及“應保盡保”的要求出發，建議放寬靈活就業人員參加社會保險的條件，明確靈活就業人員未有勞動關系也能參保。作為一種替代方案，立法者也可以通過放寬構成勞動關系的標準來實現靈活就業人員參加社會保險的目標。但該替代方案的問題在于使法律上已有的對構成勞動關系的認定標準不再確定，這往往比明確規定未構成勞動關系也能參保要付出更高的社會成本。

第三，可根據靈活就業人員參保的不同險種，決定是否應設定強制性參保義務，特別需明確負有強制性繳費義務的相關主體。從參加醫療保險的情況來看，靈活就業人員可選擇通過個人繳費來參與職工醫保，也可選擇參加城鄉居民醫保。本文建議新的制度設計可強制靈活就業人員至少選擇上述兩種保險之一。理由在于：首先，健康是促進人的全面發展的必然要求，全民醫保是保障人民健康的一項基本制度。公民有依法參加基本醫療保險的權利和義務。從公平角度而言，在既有法律已規定職工參加職工基本醫療保險的強制義務的同時，也應為靈活就業人員設定強制參保義務，使其同樣享有醫保對健康的守護。其次，從實現效率目標的角度看，靈活就業人員強制參保制度可以解決僅靠市場機制調節參保時，部分靈活就業人員不參保又無力支付醫療費進而形成需醫院、政府部門乃至全社會負擔的外部成本問題。故建議根據靈活就業人員參保的不同險種，決定是否應設定強制性參保義務；建議通過立法規定靈活就業人員及其所屬平臺公司參加職業傷害保障計劃及承擔相應的繳費義務。

第四，參保繳費制度的創新應盡可能與既有繳費制度相適應。對于那些必須在既有工傷保險制度之外新設職業傷害保障繳費制度的情形，需要考慮兩種制度給靈活就業人員和傳統職工帶來的繳費公平問題。靈活就業人員參保可以分層分類適用同一制度的不同形式，進一步優化使用更加靈活的繳費方式，這樣既能最大限度擴大覆蓋面，也能在一定程度上緩解靈活就業群體當下的生活壓力。這將從整體上更好地保障靈活就業人員的社保權益。

（作者為中國政法大學法與經濟學研究院教授，中國政法大學政府與法制監管中心主任）

【注：本文系國家社科基金重大項目“完善醫療保障基金監管法律制度研究”（項目編號：21ZD201）階段性成果】

【參考文獻】

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責編/谷漩 美編/王夢雅