淺談耕地保護對農業經濟發展的影響

何麗

耕地作為農業生產的基本生產資料，是促進農業經濟發展的重要物質基礎，是促進國民經濟發展、實現社會穩定的重要保證。因此，加強耕地保護工作至關重要。我國耕地資源相對短缺，并伴隨耕地質量下降、生態環境惡化等一系列問題，保護耕地成為發展農業經濟的前提。分析我國國情，如果農業經濟不能一直持續發展，就不能保障國民的基本生活水平和糧食需求，且將動搖第二、三產業的發展。本文分析我國當前耕地保護現狀以及存在的問題，并在此基礎上探討了如何實現耕地保護與農業經濟發展之間的協調統一，以確保農業經濟的可持續發展。

近年來，隨著我國經濟的快速發展，工業化和城市化進程不斷加快，由此也導致了土地資源的需求不斷增加。當前，我國土地資源緊缺狀況日益突出，耕地保護問題日益嚴峻。在此背景下，必須高度重視耕地保護工作，明確耕地保護和農業經濟發展之間的關系，進一步采取有效措施確保我國糧食安全。

農業基礎地位及對經濟發展帶來的影響

基礎地位 據統計，截至2010 年，我國已經不以農業為增長經濟的首要動力，第二、第三產業開始崛起，可這并不意味著我國的農業經濟變得無關緊要，農業經濟的基本地位仍不容動搖。要鞏固和強化農業的基本地位，必須有一批耕地作為保障。因此，要加強對耕地資源的保護，提高糧食生產能力，制定一個與我們國家實際情況和社會主義現代化需要相適應的糧食生產規劃，保證糧食供應與需求之間的平衡。隨著種植和養殖政策的調整，耕地的面積越來越小，每年出現的自然災害也會造成耕地的減少。在過去的100年里，糧食危機一直是一個嚴重的問題，盡管現在的生產技術已經跟上了時代的發展需要，但直到改革開放以后，這一問題才得到緩解。直到1984年，國內的糧食總產量才第一次超過四千億公斤，那時人民的溫飽問題已經基本解決了。20世紀80年代以來，我國的農業經濟一直保持著較高的增長率。早在1995年，國家領導人曾提出我國人多地少，耕地也是一天比一天少，我們不僅要靠現有的耕地來解決人口增長的問題，還要保障子孫后代的繁衍。因此，1996年《土地管理法》正式出臺并明確規定，土地管理要堅持“一要吃飯，二要建設”的管理方針，處理好保護與發展之間的關系，探索成功的經驗和方式。

耕地保護對農業經濟發展帶來的主要影響 根據國家統計局數據顯示，2000年至2005年，全國糧食產量從2.01億噸增加到3.02億噸，年均復合增長率達到4.0%；2006年至2010年，糧食播種面積從6.45萬公頃增至9.51萬公頃，年均復合增長率為2.8%；2011年至今，糧食播種面積保持穩定。由于目前中國耕地總量有限，即使再加上一些其他措施，也難以滿足人們日益增長的物質文化生活需要，如果不采取措施保護，必然造成一定程度的影響。

耕地保護的重要性

耕地保護關系到國家的糧食安全 我國一直強調糧食安全和耕地保護，其中保障糧食安全是國家長遠發展戰略中至關重要的一環，耕地保護則是糧食安全的重要支柱。耕地保護的首要目標是解決糧食問題。中國社科院于2020年8月發布了《中國農村發展報告2020》，報告預計，到“十四五”期末，我國可能要面臨1.3億噸左右的糧食缺口。到2030年我國人口數量有望達到16億人，到時即使擁有16億農田，但人均耕地僅有1畝，人地矛盾仍是中國不容忽視的問題。保障耕地安全已成為我國資源安全的重中之重，關乎糧食供應以及社會經濟的平穩發展。因此在當前形勢下必須加強對耕地的有效管理和控制。為了實現耕地保護，黨中央、國務院強調必須采取最嚴格的土地管理制度，確保耕地資源得到有效保護。

耕地保護有利于我國社會經濟的可持續發展 耕地提供最基本的農業生產要素，我國作為一個人口大國，也是農業強國，可是人均土地面積低，后備人才不足，要穩固農業基礎地位就需要對土地加以保障，這是我國基本國情決定的。可持續發展在世界范圍內已是一項重要法則，土地本身具有不可移動性、地域性和有限性，而且人類對于它的依賴性和永續利用是不可逆的，因此必須依法治地，確保永續利用。

我國耕地保護模式

我國耕地保護途徑是通過健全行政、法律和經濟制度與體系來實現的，主體包括政府各管理部門依據法律法規依法開展基本農耕用地保護工作。現階段，其主要目的是從根源上解決耕地保護的基本矛盾，促進我國農業良性發展。通過多年努力，耕地得到了有效保護。據國家統計局公布的最新數據，2022年全國糧食產量13731億斤，較2021年增產74億斤，增長0.5%。“十四五”以來，我國經過土地整理后耕地總量基本沒有變化。但在這一政府引導下的耕地保護措施還存在諸多不足，如忽視對土地另一主體農民的保護，政府不重視農民對耕地保護的作用，沒有調動農民保護耕地的積極性，在整治工作展開的時候，無法從根本上對其進行管理。由于勞動自身的特性，農民最先接觸到土地，如果沒有廣大農民群眾的積極參與，僅僅依靠政府的主觀能動性，將使政府長期處于被動局面，結果無異于杯水車薪。

耕地保護對農業經濟發展的影響

耕地保護與農業經濟發展是相輔相成的關系，兩者之間緊密相連，要想促進農業經濟的發展，就必須加強對耕地保護工作的重視程度。因此，必須充分認識到耕地保護對農業經濟發展的重要意義，并在此基礎上采取有效措施來加大耕地保護力度，確保耕地數量不減少、質量不降低。同時，還要不斷改善耕地生態環境，提高耕地資源質量，有效提升我國農業生產水平，促進我國農業經濟的可持續發展。

區域政策落實不完善 當前我國農業發展水平比工業化水平要低，它在整個社會產業鏈中所處的地位也偏下，盡管家庭聯產承包責任制推行以后，我國的農業發展一度回暖，為我國的糧食生產提供了保障，但由于傳統的農業經營模式滯后，制約了我國農業經濟向現代化轉型的進程。

各地方政府在推動地方經濟發展的過程中，由于農業發展沒有第二、三產業發展迅速，出臺的關于農業經濟發展方面的政策性文件很少，它的整個發展周期又比較長，所以有的地方政府放棄了培育農業作為地方經濟增長點的機會。有的地方甚至把耕地變成了發展第二，第三產業的“嫁衣”，為了當地經濟GDP的增長，有選擇地忽視了我國基本方針國策，使得許多地區不但在相當長的時間內開發了高污染產業，而且連違法占地也不惜代價。

農民保護耕地意識不強 伴隨著中國工業化、城市化的發展，許多農民選擇了進城打工。據國家統計局報告，2022年全國農民工總量超2.95億人，且以青壯年為主，與之對應的農業生產人口比例則快速降低，鄉村勞動力也開始走向老齡化，這不僅影響了農業生產的現代化發展，還造成了農業與非農的收支不平衡。當人們得知從事農業生產無法滿足自我經濟需求時，受利益驅動，一大批中青年勞動力選擇了外出務工，農戶從事農業生產的積極性也開始衰竭，在此背景下農民自主保護耕地意識淡薄乃至缺乏耕地保護意識，但這是中國走向工業化、城鎮化、現代化的必然結果。政府要鼓勵長期外出務工的農民出租或轉讓土地使用權，出臺政策促使土地集中和規模化經營，提高機械化水平和勞動生產率。

耕地保護背景下促進農業發展的策略

實行嚴格的規章保護制度 首先，我們將嚴格控制耕地紅線，通過“應保盡保”的方式，將耕地保護在一個合理的范圍內，同時制定一套符合國家耕地保護目標的永久農田規劃。其次，嚴格執行“黨政同責”要求，從上到下以硬性指標的形式執行。對于耕地尤其是永久性基本農田實行特殊保護政策，把耕地控制在林地、草地等其他土地上，永久基本農田以稻田、小麥、玉米為主，普通耕地以糧食、油類作物、蔬菜、飼草飼料為主。最后，加強計劃和控制，充分發揮全面規劃這一制度作用，建立耕作許可制度，對林地的流轉進行控制，對非法占用林地的行為進行嚴格控制，嚴格劃定邊界，確保基本農地的劃分能夠完全完成。為了實現土地的集約利用，減輕土地的緊張程度，市、縣、鄉、鎮要加強高質量耕地的綜合治理，做好治理的統籌規劃，注重日常監督，并對項目進行嚴格驗收，要根據有關的技術規范確定新增耕地的總量，并在每年的土地利用調查中積累更多的土地管理經驗，密切關注土地變化情況，從而進行相應管理。

落實耕地保護目標責任制度 全力建立市、縣、鎮、村四級土地田間管理制度，形成“地域管理、責任等級、全面覆蓋、責任到人”的土地監管制度，充分調動鄉村集體經濟組織和農民力量對土地進行有效維護，并以此形成對土地實施有效管護的共同合力。在考核評價活動中，各級人民政府必須加強對土地的保障能力，并將之融入土地保障指標體系中。

所以，無論從我國歷史上看，還是從近現代上看，耕地保護均有非常重大的現實意義。農業經濟之重要性自不待言，尤其是當耕地減少與環境生態惡化時，各地方領導與政府部門應深入了解我國耕地不斷減少與質量降低之成因，采取相關措施將耕地保護內容融入其中，這對當代我國農業經濟之蓬勃發展與農業現代化之促進具有重要意義。

（作者單位：瀘西縣中樞鎮國土和村鎮規劃建設服務中心）