基層財務監管問題探析

史靜　明宗維　杜佳

摘要：自重慶市1997年成為直轄市以后，重慶市氣象局對34個區（縣）氣象部門的財務工作進行直接監管，并深入到區、縣，手段多為財務檢查、財務審計、巡察等。探討這種老監管方式下的財務管理現狀，調研部分省份氣象部門區縣財務監管模式，指出重慶市區（縣）氣象部門財務管理中存在的問題，并提出相應的監管措施，以期從事前、事中和事后加強基層財務監管，不斷提高重慶市氣象部門的整體財務管理水平。

關鍵詞：基層財務監管；內部控制；預算編制；資產管理；氣象部門

0 引言

近幾年是會計制度改革的關鍵期，也是財務信息化和大數據智能化建設的重要階段，會計基礎知識更新迭代，會計信息傳輸及時迅速，財務信息質量不斷提升，對各級財務人員的專業水平提出了更高要求。

重慶市氣象局下設財務結算中心，對市級單位的財務進行集中核算。重慶市34個區（縣）氣象部門進行獨立財務核算，預決算上報重慶市氣象局審核。重慶市氣象局對基層單位的財務監管多采用中央巡視、市局巡察、財務檢查、專項審計等方式，主要為事后監督。但各種檢查中發現的基層財務問題，有的得以立行立改，有的卻無法追溯調整，導致基層財務混亂不堪。基層單位財務管理水平的高低直接決定了重慶市氣象部門財務信息質量水平的高低，影響更高的業務決策和單位的可持續發展，因此規范重慶市氣象基層財務管理工作刻不容緩。

1 國內氣象部門基層財務監管現狀

1.1 重慶市氣象基層財務監管現狀

2020年8月，重慶市氣象局正式在全市上線網上報銷審批系統[1]，所有需報銷的票據通過網上報銷審批流程完成資金支付，以期實現內部控制規范化、會計基礎標準化、預算管理精細化、報銷審批便捷化和財務監管全程化[2]。面對新的技術革命，重慶市各區（縣）氣象部門很難適應報銷業務從線下到線上的轉變。一是思想轉變不及時，存在沿用“舊例”“慣例”的思想。報銷人覺得網上填報比較麻煩，需要上傳各種報銷憑據、選擇報銷指標、填寫發票信息及轉賬人員信息等，報銷工作量較大。二是在審批環節，區（縣）氣象部門僅有一名會計人員，初審會計和復審會計為同一人，會計人員對這種重復審核工作頗有微詞。三是個別單位無視重慶市氣象局的網上報銷審批要求，存在“未在線上審批付款”的情況，仍按原線下報銷方式進行資金支付，支付完畢再在系統中補錄，導致網上審批形同虛設，重慶市氣象局也無法進行網上監管。

1.2 外地氣象部門基層財務監管模式

1.2.1 縣賬市管模式

縣賬市管模式，即縣局會計核算工作由所在地區局財務核算中心統一代理，在縣局只設出納或報賬員，不進行會計核算，每月將原始憑證等交地區局代理記賬。該模式目前有兩種形式：一是“縣賬縣審，縣賬市管”，縣局報銷票據在本單位完成內部控制流程和簽批（縣賬縣審），由縣局出納支付后，每月將原始憑證等交地區局核算中心代理記賬（縣賬市管）；二是“縣賬市審，縣賬市管”，縣局報銷票據由地區局核算中心進行網上報銷初審（縣賬市審），按縣局內部控制流程審批，由縣局出納支付后，每月將原始憑證等交地區局核算中心代理記賬（縣賬市管）。

該模式統一了財務報表口徑，進一步規范了會計核算、會計檔案管理等會計基礎工作，提高了財務管理水平。同時，該模式也存在以下問題：一是縣局主體責任缺失，其認為財務由地區局管理，與自己關系不大；二是票據傳遞不及時，無法及時記賬，不能準確反映單位財務現狀；三是財務風險上移，地區局財務工作量增大，與縣局職責不易區分。

1.2.2 中介機構管理縣賬模式

中介機構管理縣賬模式，即由會計師事務所負責單位會計工作，實行會計業務外包。由縣局制定會計人員的上崗條件、職責和考核等，通過政府采購確定會計師事務所，再由會計師事務所派駐專人到縣局擔任專職會計。

在該模式下，會計師事務所派駐專業人員，能在一定程度上提升財務管理水平，降低財務風險。但該模式受地域影響較大，會計師事務所派出人員能力參差不齊，經濟欠發達地區人員業務能力相對不足，會計人員穩定性也相對較差。

1.2.3 縣賬縣管、強化指導模式

縣賬縣管、強化指導模式，即縣局會計工作由縣局負責，地區局及省局對其加強業務指導和監督。縣局設會計、出納各一名，按規定開展網上報銷審批、會計核算、報表申報等工作。

該模式強化了縣局主體責任意識，各單位對本單位的財務收支情況、預算執行情況等更為清楚，便于財務決策。但縣局會計人員業務能力參差不齊，大部分為兼職人員，整體水平偏低，會計基礎工作薄弱，隊伍穩定性較差。

2 重慶市氣象基層單位財務管理中存在的問題

2.1 會計基礎工作薄弱

2.1.1 會計人員業務素質參差不齊

截至2023年6月，在重慶市氣象基層單位34名會計人員中，專職會計人員16名，兼職會計人員18名；財經類專業畢業生16名；近一半會計人員無財務或相關專業學習經歷，沒有經過系統化的會計培訓，屬于零基礎上崗，工作難度較大。從職稱情況看，初級會計師8名，中級會計師6名，近60%的會計人員未取得會計專業職稱，隊伍整體業務素質偏低，合規意識不到位，管理職能無法得到充分發揮。

2.1.2 會計隊伍不穩定，工作積極性較低

經統計，近3年，重慶市34個區（縣）氣象部門的會計人員更換率達到44.12%，有15個區（縣）氣象部門更換過會計人員。個別單位的會計人員上崗僅幾個月，還未熟悉業務便被更換。工作交接時，他們常常還沒弄明白流程就交給下一任會計人員，導致財務不規范操作一直延續，出現“會計不好干，沒人愿意干”的問題。基層會計人員多為兼職，而會計工作常常需要加班加點完成，大部分人員存在“干不好就可以換人”“做好了就得一直干”的思想，“不想干、不愿干”的想法十分強烈且普遍，造成近年來重慶市區（縣）氣象部門計財業務培訓效果不佳，會計業務質量不穩定，財務管理水平整體提升緩慢[3]。

2.1.3 主體責任落實不到位

重慶市部分氣象基層單位主要負責人對財務管理不夠重視，財經制度觀念淡薄，財務管理意識不夠強[4]。分管領導對相關財務政策、具體執行規定不熟悉、不了解，對新政策學習不及時、不深入，對財務制度未嚴格執行，無法落實規范化管理的要求，導致財務監督缺失。

2.1.4 內部控制制度不健全

重慶市不少氣象基層單位沒有制定完善的內部控制制度[11]。有的基層單位雖然形式上建立了內部控制制度，但制度細化、流程化和本地化不夠，執行制度不到位。有的基層單位還存在不合理、不合法的兼崗，以及不相容職務未能分離現象，比如紀檢干部分管財務，報銷事項經辦人、項目負責人、會計為同一人，網銀支付環節缺乏交叉審核等。還有個別基層單位對費用報銷流程采取“先線下審批支付、后線上審核”的程序，使財務監督、業務流程流于形式，約束力較差，影響了資金的使用效果。

2.2 基層財務管理混亂

2.2.1 預算編制欠全面，預算執行不夠規范

在重慶市氣象基層單位中，“重要錢、輕管理”的觀念仍普遍存在，精準預算、合規執行及績效管理理念尚未融入預算管理全過程。部分基層單位對本單位項目缺乏系統規劃、統籌安排，相關人員不參與，單位領導不重視，預算下達后才啟動謀劃，實施時又頻繁調整，預算績效管理不夠，資金使用效益不高，規劃、項目與預算脫鉤，造成項目執行滯后、預決算差異大等問題頻繁出現。

2.2.2 項目管理不規范

一是少數基層單位未制定本單位基本建設相關管理制度，項目管理制度不健全，且制度執行不嚴，項目管理的制度化水平亟待提高。二是少數基層單位項目程序管理意識不強，存在“重實體、輕程序”現象，建設過程中出現實際建設與立項不一致、重復立項或補充立項、超概算建設、項目重大變更報批不到位、項目竣工驗收不及時、忽視項目檔案管理等問題，項目管理的規范化水平亟待提高。三是建筑領域專業人才缺乏。氣象領域基本建設是一項較為復雜的系統工程，專業性較強，而重慶市氣象部門建筑專業人才較為缺乏，項目管理的專業化水平還需提高。

2.2.3 資產管理精細化不足

一是資產管理制度不夠完善。部分氣象基層單位未結合本單位業務特點和工作實際進一步細化資產管理制度，對資產管理制度更新不及時、執行不到位。二是會計賬務系統與資產系統的資產核對不一致，固定資產定期清查盤點不及時，資產盤點資料保存不齊全；資產卡片信息登記不合規，未進行動態更新；資產條碼粘貼不齊全或未進行條碼管理；資產處置不及時。三是資產權屬管理欠規范。基層單位在部分基建項目竣工投入使用后，未按規定及時開展竣工財務決算、資產轉固、不動產權屬證書辦理等事項。

3 重慶市加強氣象基層財務監管的措施

3.1 開展區（縣）氣象部門財務人員實操業務輪訓

常規的財務培訓大多以會計基礎知識為主，采取專場授課或網絡視頻的形式進行。對于重慶市氣象部門基層非財務專業的兼職財務人員來說，理論學習往往晦澀難懂，效果不佳。鑒于基層財務隊伍現狀，重慶市氣象局提出用“短、平、快”的業務實操輪訓模式，對基層財務人員，尤其是非財務專業的兼職財務人員，進行集中強化的實際操作訓練，有效解決基層財務人員“不會做、做不對”的棘手問題。

自2021年3月起，重慶市氣象局財務結算中心組建培訓團隊，組織8期基層財務人員實操業務輪訓，對34個區（縣）氣象部門財務人員進行財務工作全流程培訓，通過現場授課、網絡授課、專題講座、專題研討和跟班實操方式，從報銷填報、票據審核、資金支付到報表編制、財務管理等進行財務全流程培訓[5]。培訓學員“帶著問題學、帶著問題思、帶著成果回”，培訓結束后共解決本單位涉及的預算與決算編制、內部控制制度、項目管理、資產管理、賬務處理、預算執行等財務管理問題127條，切實提高了實操業務水平，增強了內部控制風險意識。實操業務輪訓加強了重慶市氣象局與基層單位財務人員之間的溝通和交流，對提升全市氣象部門財務管理水平具有重要意義。

3.2 開展以“縣（區）賬市審”為核心的區（縣）財務監管工作機制

3.2.1 介入報銷流程，增強基層單位財務管理理念

重慶市氣象局結合各基層氣象部門實際情況和規范化管理的要求，在“縣（區）賬縣（區）管”的基礎上，實行“縣（區）賬市審，定期現場檢查”的新型財務管理模式，即區（縣）氣象部門的會計核算[6]及財務管理職責不變，在市局財務結算中心增設區（縣）財務監管職能，主要承擔區（縣）氣象部門財務報銷網上審批的初審和定期實地檢查工作。財務管理新模式[7]的運行，對財務風險預防、財務管理有序推進具有積極作用。財務管理新模式通過介入財務報銷流程，使報銷行為不再“隨意”和“變形”，進一步增強了廣大干部職工，特別是財務人員和重要崗位人員的風險意識，確保了資金資產安全。

2021年7月，重慶市氣象局安排專人專崗對6個區（縣）氣象部門開展財務監管試點工作；實行“能進能退”的動態監管機制，退出監管合格單位，納入新的監管單位；當前共對18個區（縣）氣象部門進行財務監管，監管覆蓋面累計達到52.94%。經過兩年的監管實踐發現，基層單位在被納入監管初期，報銷票據存在較多問題，造成票據審核通過率下降。但是，重慶市氣象局通過不斷加強財務監管力度，初步實現了“審票據、查隱患、促整改”的目標，報銷票據初審一次性通過率從2021年7月的56.9%上升到2023年6月的96.3%，升幅達39.4%。可見，重慶市氣象局從源頭上加強監管成效顯著，規范報銷工作取得了巨大進展。2021年7月—2023年6月重慶市區（縣）氣象部門財務監管試點情況見表1。

3.2.2 開展財務監管現場業務，加強事后監督

重慶市氣象局到被監管單位開展現場業務，實地為報銷人講解填制報銷系統的注意事項，針對不同類型的報銷單據進行詳細舉例分析，解答困擾報銷人的具體業務問題，明確“先審定再實施、先審核再報銷、先報銷再支付”的基本概念，為基層干部職工打下堅實的財務合規理念基礎；結合初審環節被退回票據的整改情況，進一步查看各單位賬務處理和資金支付流程，依照市局相關制度規定向基層單位提出完善內部控制制度的建議共80余條，涉及完善不相容崗位制度、強化資產管理、印章使用要登記、公務用車派車登記要規范、燃料加油卡需制定臺賬、活動支出必須制訂活動方案等方面，財務監管新模式逐步形成，財務管理環境逐漸改善[8-9]。

3.3 下一步打算

3.3.1 以提升財務素質為目標，解決基層財務管理薄弱問題

一是進一步落實區（縣）氣象部門財務工作主體責任，加強單位負責人的會計主體責任意識，要資金爭取和資金管理“兩手抓”，要資金使用和資金監督“兩手硬”；二是加強復審會計在復審環節的審核責任，嚴格按照報銷制度進行票據審核，杜絕財務管理工作流于形式[10]；三是豐富財務人員實操業務輪訓內容，在跟班學習、業務“傳幫帶”等形式基礎上，增加專題培訓，每期安排一個培訓主題，讓參訓人員針對主題內容做相關準備，加強財務人員之間的溝通和交流；四是結合時下熱點，以中央、地方預算一體化為重點，開展專題講座，就執行難點進行交流，解決操作問題；五是加強基層出納管理，就出納相關工作問題進行培訓，全面提升基層財務人員的業務能力和水平。

3.3.2 以財務信息化建設為手段，推動基層財務監管智能化

一是在重慶市氣象局“財務報銷服務平臺”上增加基層財務服務模塊，將報銷培訓課件、基層財務相關報銷規定上傳至服務平臺，供報銷人員查詢，規范報銷行為；二是增加“財務稽核與分析系統”基層財務報銷負面行為統計分析模塊，從財務報銷政策入手，制定“重慶市氣象局財務報銷負面清單”，作為審核財務報銷票據的依據，從負面角度規范報銷行為，為財務監管提供參考。

3.3.3 完善財務內部控制，形成良好的管理生態

重慶市氣象局要結合基層單位實際情況，對內部控制制度[11]進行梳理、更新、完善，形成《內部控制手冊》，通過手冊實施各項措施和程序，做好問題臺賬記錄工作，形成“檢查—整改—回頭看”的監管閉環，確保內部控制薄弱環節和隱患問題立查立改，從而實現對各項經濟及業務活動風險的防范和管控，有效保障單位穩健高效運行，提升財務管理和業務水平，提高各項資金的使用效益，促進管理和業務的規范化、科學化和信息化。

4 結語

人才是根本，教育是關鍵，對財務人員進行培訓，是重慶市氣象部門財務監管的首要措施。通過對重慶市氣象基層部門財務監管案例的分析可知，以財務輪訓為手段，開展“縣（區）賬市審，定期現場檢查”的新型財務管理模式，可以從源頭上提高基層單位財務數據的規范性和可靠性，有效避免基層財務數據出錯風險，降低財務管理風險，提高財務決策水平，為氣象部門可持續發展提供有力支撐。

參考文獻

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[11]張芳.事業單位財務內部控制制度的問題及對策[J].財會學習，2020（10）：246-247.

收稿日期：2023-07-27

作者簡介：

史靜，女，1982年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：事業單位財務管理、政府會計制度。

明宗維，女，1976年生，本科，高級會計師，主要研究方向：事業單位財務管理、政府會計制度。

杜佳，女，1984年生，本科，經濟師，主要研究方向：事業單位財務管理。