高校預(yù)決算偏離與銜接研究

徐玲玉　孫海濤

［摘 要］在高校財(cái)務(wù)工作中，預(yù)決算管理工作至關(guān)重要。預(yù)決算之間的偏離可以在一定程度上反映高校財(cái)務(wù)管理工作的狀況。因此，研究預(yù)決算偏離對(duì)于提高資金使用效率、促進(jìn)資源合理配置以及完善內(nèi)部控制有著重要意義。文章選取30所山東省屬公辦本科高校2019—2021年的預(yù)決算數(shù)據(jù)作為研究樣本，探討《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》最新修訂版及《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》實(shí)施以來(lái)高校財(cái)務(wù)預(yù)決算的差異性變化，從事前、事中、事后三個(gè)階段對(duì)高校預(yù)決算偏離的產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，并提出縮小高校預(yù)決算偏離的對(duì)策建議。

［關(guān)鍵詞］高校預(yù)決算；偏離；偏差率；銜接

［中圖分類號(hào)］ G64 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 2095-3437（2023）18-0008-06

黨的十九大報(bào)告提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。隨著2018年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（下文簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）的重新修訂以及2019年新《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（下文簡(jiǎn)稱新《政府會(huì)計(jì)制度》）的實(shí)施，新的制度法規(guī)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行有著更為嚴(yán)格和細(xì)致的要求。新《預(yù)算法》突出了預(yù)算的完整性，強(qiáng)調(diào)政府全部收支要納入預(yù)算管理；同時(shí)要遵循預(yù)算公開原則，進(jìn)一步明確了部門預(yù)決算公開主體，細(xì)化公開內(nèi)容，規(guī)定公開時(shí)間；強(qiáng)調(diào)在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算執(zhí)行的合理性和規(guī)范性，加強(qiáng)監(jiān)督并對(duì)支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》指出，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。要把績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效管理一體化運(yùn)行，進(jìn)而縮小預(yù)決算偏離。預(yù)決算偏離過(guò)大會(huì)影響高校財(cái)務(wù)工作的穩(wěn)定性，降低財(cái)政資金使用效率。因此，研究預(yù)決算偏離、做好預(yù)決算銜接對(duì)高校發(fā)展很重要。

一、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，我國(guó)諸多學(xué)者開展了預(yù)決算方面的研究。高培勇認(rèn)為預(yù)決算偏離是指經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間出現(xiàn)了差異，也可以將其稱為“預(yù)決算差異度”[1]。陳志剛等全面分析和歸納了中國(guó)政府預(yù)算偏離的典型特征，發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏離的影響因素主要與預(yù)算管理、財(cái)政管理體制以及外部監(jiān)督等相關(guān)[2]。劉世紅以政府會(huì)計(jì)制度改革為出發(fā)點(diǎn)，研究分析了S大學(xué)2015—2019年的預(yù)決算偏離度，發(fā)現(xiàn)收支預(yù)決算偏離度沒有因?yàn)樾隆墩畷?huì)計(jì)制度》的實(shí)施得到有效改善，并提出高校必須結(jié)合新會(huì)計(jì)制度繼續(xù)加強(qiáng)預(yù)決算管理，提高財(cái)務(wù)管理水平[3]。楊波等通過(guò)對(duì)湖北省屬公辦本科高校2016—2020年的預(yù)決算偏離度進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)收入偏離度明顯高于支出偏離度，超收現(xiàn)象普遍且超支與短支并存，建議各高校在決算報(bào)告中增加對(duì)預(yù)決算偏離度的分析[4]。郭欣對(duì)陜西省2所“雙一流”高校2017—2019年的預(yù)決算偏離度進(jìn)行了分析，針對(duì)收入分項(xiàng)偏離度較高、項(xiàng)目支出比例差異度較大、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)高校收入規(guī)范化管理，建立全過(guò)程跟蹤管理機(jī)制，提高會(huì)計(jì)核算規(guī)范性[5]。

現(xiàn)有的文獻(xiàn)從預(yù)決算偏離的提出、預(yù)決算偏離的原因以及高校預(yù)決算偏離問(wèn)題等多個(gè)角度展開了研究，為高校預(yù)決算研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但同時(shí)也存在一些不足。比如大部分的研究還是集中在政府部門及其所屬行政事業(yè)單位，對(duì)高校層面的預(yù)決算偏離研究較少；現(xiàn)有的研究大都沒有對(duì)收入及支出的細(xì)分項(xiàng)目進(jìn)行分析，僅僅對(duì)收入和支出整體的偏離度進(jìn)行了研究。本文擬將收入與支出項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，對(duì)預(yù)決算偏離進(jìn)行深入的定量分析，找出偏離的原因，提出改進(jìn)的建議。

二、研究樣本、研究設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）研究樣本

截至2022年12月，山東省共有44所省屬公辦本科高校。因?yàn)樯綎|警察學(xué)院、山東第一醫(yī)科大學(xué)等警察類、醫(yī)學(xué)類高校的管理體制與辦學(xué)性質(zhì)等與其他高校有所不同，本文選取不包含這2類高校的30所山東省屬公辦本科高校作為研究對(duì)象。

（二）研究設(shè)計(jì)

本文中的收入分為財(cái)政撥款收入及非財(cái)政撥款收入，其中，財(cái)政撥款收入按照資金性質(zhì)分為一般公共預(yù)算和政府性基金收入，非財(cái)政撥款收入按照資金來(lái)源分為上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入、其他收入。支出分為基本支出及項(xiàng)目支出，其中，基本支出包括人員支出和日常公用支出。

在偏差率指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，用公式表示為：

預(yù)算執(zhí)行偏差率=（決算數(shù)-預(yù)算數(shù)）/預(yù)算數(shù)×100%

預(yù)算收入執(zhí)行偏差率=（決算收入數(shù)-預(yù)算收入數(shù)）/預(yù)算收入數(shù)×100%

預(yù)算支出執(zhí)行偏差率=（決算支出數(shù)-預(yù)算支出數(shù)）/預(yù)算支出數(shù)×100%

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文計(jì)算偏差率使用的數(shù)據(jù)取自上述30所高校2019—2021年在其官網(wǎng)公開發(fā)布的預(yù)決算報(bào)告。

三、研究結(jié)果分析

（一）預(yù)算收入執(zhí)行偏差率

本部分將各收入項(xiàng)目按年度分別計(jì)算山東省屬公辦本科高校偏差率的均值與方差，探究各項(xiàng)目偏差率的變化趨勢(shì)與各高校偏差率水平的離散程度。除了事業(yè)收入偏差率表現(xiàn)出2020年最高，其他3項(xiàng)收入的偏差率均表現(xiàn)為2020年最低、2019年最高，其中，其他收入偏差率最高，各項(xiàng)目偏差率都為正數(shù)，即收入決算數(shù)均大于收入預(yù)算數(shù)（詳見表1）。

由于其他收入影響因素多樣，許多因素?zé)o法預(yù)測(cè)（如非同級(jí)財(cái)政撥款），因此編制難度較大，偏差率較高。此外，大部分收入項(xiàng)目2019年偏差率最低的原因是2019年起山東省屬公辦本科高校的部分科研資金（該部分資金原為年中追加財(cái)政項(xiàng)目撥款）由國(guó)庫(kù)撥款改為直接撥至各高校銀行賬戶，導(dǎo)致財(cái)政撥款收入偏差率降低，本年收入偏差率隨之降低。2021年，山東省財(cái)政年中追加多項(xiàng)財(cái)政撥款，且金額較大，導(dǎo)致該年財(cái)政撥款收入偏差率上升。

（二）預(yù)算支出執(zhí)行偏差率

本部分同樣將各支出項(xiàng)目按年度分別計(jì)算山東省屬公辦本科高校偏差率的均值與方差。本年支出偏差率盡管在2020年為負(fù)值，但偏差率整體處于逐年下降的趨勢(shì)，這一點(diǎn)與本年收入的變化趨勢(shì)有所不同。從資金性質(zhì)及支出內(nèi)容來(lái)看，基本支出偏差率的變動(dòng)趨勢(shì)同本年支出一致，財(cái)政撥款支出、項(xiàng)目支出及政府采購(gòu)支出的偏差率均呈波動(dòng)變化趨勢(shì)。從偏差率的絕對(duì)值來(lái)看，財(cái)政撥款支出、項(xiàng)目支出及政府采購(gòu)支出的偏差率較高，且絕對(duì)值均高于本年支出偏差率，說(shuō)明這3項(xiàng)是造成預(yù)算支出執(zhí)行偏差率較高的主要原因，同時(shí)也是降低預(yù)算支出執(zhí)行偏差率需要重點(diǎn)努力的方面（詳見表2）。

其中，項(xiàng)目支出偏差率較高的原因是很多高校執(zhí)行較為寬松的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)濫用。受人為疏忽、經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付延遲等主客觀原因的影響，高校政府采購(gòu)計(jì)劃性不強(qiáng)、采購(gòu)方式隨意變化，預(yù)算支出執(zhí)行偏差率較高。

（三）高校預(yù)決算偏差率分析

1.各高校收入項(xiàng)目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年這3年的收入偏差率為基礎(chǔ)，按各收入項(xiàng)目計(jì)算均值偏差率，以反映高校這3年收入偏差率的平均水平。總體來(lái)看，這30所山東省屬公辦本科高校本年收入的偏離程度各不相同，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)和濱州學(xué)院的偏差率均超過(guò)20%，而山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院、齊魯工業(yè)大學(xué)和青島大學(xué)的偏差率不足1%。財(cái)政撥款收入整體的偏差率較低，各高校偏差率均為正值，說(shuō)明超收現(xiàn)象比較普遍，其中，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)和山東藝術(shù)學(xué)院的偏差率較高。部分高校事業(yè)收入偏差率為負(fù)值，說(shuō)明高校事業(yè)收入超收與短收現(xiàn)象并存，其中，濱州學(xué)院的偏差率高達(dá)39.90%。各高校其他收入偏差率普遍較高，且偏離水平參差不齊，其中，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)其他收入偏差率高達(dá)998.73%，而山東藝術(shù)學(xué)院僅為7.96%，部分高校甚至是負(fù)數(shù)（詳見表3）。

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，上述高校中，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)對(duì)“雙一流”建設(shè)工程、高校協(xié)同創(chuàng)新等經(jīng)費(fèi)估計(jì)不當(dāng)，導(dǎo)致超收嚴(yán)重，使其本年收入偏差率較高；山東藝術(shù)學(xué)院因申博資金大幅度增加導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)估計(jì)不當(dāng)，使其財(cái)政撥款收入偏差率較高；濱州學(xué)院由于2020年橫向科研收入大幅增加，導(dǎo)致其事業(yè)收入偏差率較高；山東財(cái)經(jīng)大學(xué)因非同級(jí)財(cái)政撥款扶持資金大幅增加，導(dǎo)致其其他收入偏差率過(guò)高。總體來(lái)看，各高校收入偏離水平不一，存在較大差異。

2.各高校支出項(xiàng)目偏差率分析

本部分以上述30所高校2019—2021年3年的支出偏差率為基礎(chǔ)，按各支出項(xiàng)目計(jì)算均值偏差率，反映這些高校3年來(lái)偏差率的平均水平。與本年收入相比，各高校本年支出的偏差率負(fù)值較多且差異較大，說(shuō)明本年支出也存在著超支短支并存的情況。除了山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，其他高校基本支出偏差率普遍較低且整體偏離水平較為穩(wěn)定，30所高校中有24所高校偏差率的絕對(duì)值小于10%。項(xiàng)目支出偏差率分布區(qū)間較廣，說(shuō)明各高校項(xiàng)目支出偏離水平差距明顯。這3年，政府采購(gòu)支出整體偏差率逐年降低且各高校偏差率差距也逐步縮小，呈現(xiàn)出比較良好的趨勢(shì)。但仍有個(gè)別高校需加強(qiáng)對(duì)這方面的管理，比如濱州學(xué)院和山東青年政治學(xué)院。

經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，上述高校中，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)因非同級(jí)財(cái)政撥款扶持資金增加，支出相應(yīng)增加，導(dǎo)致各支出項(xiàng)目偏差率全面變高。山東政法學(xué)院因年中臨時(shí)追加了支持地方高校改革發(fā)展中央專項(xiàng)資金等資金項(xiàng)目，導(dǎo)致其支出項(xiàng)目偏差率全面提高。濱州學(xué)院因臨時(shí)性政府采購(gòu)工程支出大幅增加，導(dǎo)致其政府采購(gòu)偏差率過(guò)高。總體來(lái)看，科研項(xiàng)目的進(jìn)展、年度中期各種扶持資金的追加以及政府采購(gòu)項(xiàng)目的變化導(dǎo)致支出發(fā)生較大的偏離。

四、高校預(yù)決算偏離問(wèn)題的成因分析

（一）預(yù)算編制不夠完整，預(yù)算編制辦法不夠科學(xué)

由于新《預(yù)算法》的實(shí)施是為了規(guī)范政府收支行為，因此高校很難直接將其作為預(yù)算編制的參考。高校財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算時(shí)，未對(duì)各項(xiàng)收入的可行性進(jìn)行逐項(xiàng)分析，沒有將未來(lái)一些不明確、不清晰的收入（如科研經(jīng)費(fèi)、其他收入等）納入收入預(yù)算編制。

部分高校對(duì)零基預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，仍然采用單一的增量預(yù)算編制方式。此外，因零基預(yù)算編制要求較高，且過(guò)程復(fù)雜，需逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)支出的必要性、合理性，確定預(yù)算金額，運(yùn)行成本較大，該方法在實(shí)際使用時(shí)往往被大打折扣，預(yù)算編制的科學(xué)性降低。

（二）預(yù)算執(zhí)行剛性不足

很多高校把重心放在前期預(yù)算的編制過(guò)程，錯(cuò)誤地將預(yù)算編制完善與預(yù)算作用發(fā)揮高度關(guān)聯(lián)在一起，存在“重視編制、輕視執(zhí)行”的情況，忽視了預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，進(jìn)而造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中剛性不足的狀況。

（三）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不夠完善

很多高校缺乏相關(guān)監(jiān)督管理機(jī)制，不能做到智能預(yù)警和動(dòng)態(tài)調(diào)配。項(xiàng)目責(zé)任未落實(shí)至具體負(fù)責(zé)人，職能部門無(wú)法對(duì)二級(jí)學(xué)院具體預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，存在年底突擊花錢的情況，不僅造成嚴(yán)重的預(yù)決算偏離，還大大降低了資金的使用效率。目前山東省屬公辦本科高校采用統(tǒng)一模板、統(tǒng)一時(shí)間進(jìn)行預(yù)決算公開，但公開報(bào)告中缺少對(duì)相關(guān)情況的詳細(xì)分析，不利于開展預(yù)決算監(jiān)督工作。

（四）預(yù)決算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不夠健全

評(píng)價(jià)體系對(duì)于評(píng)價(jià)高校預(yù)算執(zhí)行情況意義重大，很多高校缺乏全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)和健全的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果無(wú)法進(jìn)行有效對(duì)比，難以發(fā)現(xiàn)各部門在預(yù)決算工作中存在的不足。

五、高校預(yù)決算偏離問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

（一）預(yù)算編制方面的改進(jìn)措施

一是制訂合理的預(yù)算編制原則。高校應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，以適應(yīng)新《政府會(huì)計(jì)制度》及新《預(yù)算法》的最新要求，進(jìn)而將其更好地貫徹落實(shí)到高校工作中。高校要將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果相關(guān)聯(lián)、與資產(chǎn)配置相結(jié)合，編制合理的預(yù)算方案；減少財(cái)政預(yù)算誤差，獲取多方面相關(guān)信息，對(duì)各項(xiàng)收入的可行性進(jìn)行逐項(xiàng)分析，使預(yù)算方案更加全面、科學(xué)。二是組合運(yùn)用預(yù)算編制辦法。單一的預(yù)算編制辦法有著較大的局限性，每種預(yù)算編制辦法有著相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn)和特定的適用范圍，高校應(yīng)摒棄單一的預(yù)算編制辦法，結(jié)合自身財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、內(nèi)部管理等實(shí)際因素，將多種預(yù)算編制辦法進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成“以零基預(yù)算為主、彈性預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算為輔”的預(yù)算編制辦法。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面的改進(jìn)措施

一是年度預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意變更或調(diào)整，各高校應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整的流程，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。二是盡量壓縮預(yù)算結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)二者間的彈性空間，縮小預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的可操作空間，進(jìn)而增強(qiáng)執(zhí)行剛性。三是將具體的執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，細(xì)化負(fù)責(zé)人義務(wù)，實(shí)行責(zé)任人問(wèn)責(zé)制。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面的改進(jìn)措施

加大監(jiān)督力度，建立財(cái)務(wù)公開監(jiān)督機(jī)制，確保事前、事中和事后監(jiān)督的連續(xù)性。政府主管部門可以設(shè)立財(cái)務(wù)公開監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管此項(xiàng)工作，制訂詳細(xì)的監(jiān)管制度。繼續(xù)完善財(cái)務(wù)信息公開機(jī)制，綜合運(yùn)用多種有效技術(shù)手段，將預(yù)決算報(bào)告等財(cái)務(wù)信息清晰地展現(xiàn)出來(lái)，真正發(fā)揮財(cái)務(wù)公開的監(jiān)督職能。

（四）預(yù)決算考核評(píng)價(jià)方面的改進(jìn)措施

一是建立健全預(yù)算考核制度，樹立全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，確定具體的預(yù)算管理目標(biāo)和指標(biāo)，建立一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。二是建立激勵(lì)機(jī)制，合理運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的單位、部門和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)表現(xiàn)不佳的進(jìn)行懲罰，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行效率和質(zhì)量。三是不斷改進(jìn)和完善預(yù)決算管理機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，提高預(yù)決算管理的科學(xué)性和有效性。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，新《預(yù)算法》以及新《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施3年來(lái)，山東省屬公辦本科高校預(yù)決算管理水平有所提升，但其預(yù)決算仍存在較大的偏離。這些高校應(yīng)規(guī)范預(yù)算編制的原則、采用科學(xué)的編制辦法、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性約束、完善預(yù)算考核評(píng)價(jià)機(jī)制并實(shí)施全過(guò)程的預(yù)算監(jiān)督，以進(jìn)一步降低預(yù)決算偏差率，使其維持在合理的范圍，從而提升高校預(yù)決算管理水平，促進(jìn)資源合理配置的實(shí)現(xiàn)，提高資金使用效益。

［ 參 考 文 獻(xiàn) ］

[1] 高培勇.關(guān)注預(yù)決算偏離度[J].涉外稅收，2008（1）：5-6.

[2] 陳志剛，呂冰洋.中國(guó)政府預(yù)算偏離：一個(gè)典型的財(cái)政現(xiàn)象[J].財(cái)政研究，2019（1）：24-42.

[3] 劉世紅.政府會(huì)計(jì)制度下高校降低預(yù)決算偏離度的路徑探討[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2021（11）：106-109.

[4] 楊波，林嬌嬌.湖北省屬公辦本科高校預(yù)決算偏離問(wèn)題研究（2016—2020）[J].教育財(cái)會(huì)研究，2022，33（3）：3-10.

[5] 郭欣.高校預(yù)決算銜接問(wèn)題及優(yōu)化策略探討：以陜西省為例[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2022（11）：64-66.

［責(zé)任編輯：龐丹丹］