古代巡視制度的形成與演變

李憲堂

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察制度 巡視制度 形成演變 【中圖分類號(hào)】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

巡視制度是我國(guó)古代中央政權(quán)對(duì)地方進(jìn)行行政監(jiān)察的主要形式。它發(fā)端于原始社會(huì)后期的部落聯(lián)盟時(shí)代，肇興于秦漢大一統(tǒng)專制王權(quán)的建立，成熟于傳統(tǒng)政治文化如日中天的隋唐，完備于中央集權(quán)盛極而衰的明清，在強(qiáng)化社會(huì)治理、維護(hù)中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。

古代巡視制度的發(fā)端與演變

據(jù)《尚書·堯典》記載，堯舜時(shí)期就有了“五載一巡守”的制度。《堯典》為戰(zhàn)國(guó)儒生根據(jù)史傳舊文編纂而成，是有一定的史實(shí)基礎(chǔ)的。西周時(shí)期，天子巡守地方成為定制，同時(shí)還設(shè)“方伯”，負(fù)責(zé)對(duì)地方諸侯的監(jiān)督和管理。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，國(guó)君有“巡縣之制”。

秦朝創(chuàng)建獨(dú)立的監(jiān)察制度：中央設(shè)御史大夫，為丞相之副，位列三公，掌監(jiān)察、糾劾百官；在地方上，派御史駐郡，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官員違法犯禁之事。此乃監(jiān)察制度肇興之始。

漢承秦制而多有變通。漢初，中央設(shè)御史大夫?yàn)樽罡弑O(jiān)察長(zhǎng)官，以御史中丞為副，負(fù)責(zé)檢舉、彈劾百官，并派御史巡視郡國(guó)。漢武帝時(shí)，將全國(guó)分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱州部，各設(shè)刺史1人，刺史“掌奉詔條察州”（《漢書·卷十九上》），每年秋天出巡，對(duì)所屬各郡“六條問(wèn)事”——“六條”的提出意味著對(duì)督察的內(nèi)容和處置的依據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)各郡設(shè)督郵一職，負(fù)責(zé)督察縣鄉(xiāng)。東漢時(shí)期，原來(lái)13個(gè)州部被重新規(guī)劃為1個(gè)中央直轄區(qū)（司隸）和12個(gè)州。司隸的最高長(zhǎng)官為司隸校尉，負(fù)責(zé)糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政績(jī)，彈壓不法豪強(qiáng)，受理沉冤大案。東漢末年，由于朝綱廢弛導(dǎo)致刺史權(quán)力膨脹，逐漸變?yōu)榱桉{于郡守之上的一級(jí)行政長(zhǎng)官。

晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度，并且御史有“風(fēng)聞彈奏”的權(quán)力，即可依據(jù)傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時(shí)，皇帝往往選派身邊親信擔(dān)任“典簽”，定期或不定期巡視地方。

隋朝在御史臺(tái)外設(shè)謁者、司隸二臺(tái)，其中御史臺(tái)掌糾察朝廷百官，司隸臺(tái)監(jiān)察京畿和郡縣，謁者臺(tái)掌奉詔出使，持節(jié)巡察。

唐代以御史臺(tái)總掌隋時(shí)御史、司隸和謁者三臺(tái)事務(wù)，形成一臺(tái)三院的格局。御史臺(tái)是中央專司監(jiān)察的最高機(jī)構(gòu)，“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”（《新唐書·百官三》）。御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)、殿、察三院。侍御史所在稱臺(tái)院，掌糾舉百官，必要時(shí)可參與三法司審判；殿中侍御史所在稱殿院，主要負(fù)責(zé)朝儀糾察；監(jiān)察御史所在稱察院，掌“分察百僚、巡按州縣”（《新唐書·百官三》）。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時(shí)，朝廷將全國(guó)劃為“十道”，每道設(shè)巡按使，代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年（684年），廢御史臺(tái)，改置左、右肅政臺(tái)，前者負(fù)責(zé)軍官和朝官的糾察，后者主管監(jiān)察地方。后來(lái)，左臺(tái)也有了監(jiān)察地方的職能。兩臺(tái)每年春秋兩季派出觀風(fēng)俗使和廉察使巡察州縣。神龍?jiān)辏ü?05年），兩臺(tái)改稱左右御史臺(tái)。中唐以后，節(jié)度使、刺史等可帶御史銜，稱外臺(tái)，監(jiān)察權(quán)再一次與行政權(quán)合體。

宋初在中央與府、州、軍、監(jiān)之間設(shè)“路”，一開始類似于漢朝的監(jiān)察區(qū)。路屬機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司（漕司）、提點(diǎn)刑獄司（憲司），兩司都兼有監(jiān)察本路地方官吏之責(zé)，故稱“監(jiān)司”。監(jiān)司在下轄州軍巡行，隨時(shí)解決發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。神宗熙寧二年（1069年），兩司外又增設(shè)提舉常平司（倉(cāng)司）。三司本來(lái)就是因事而設(shè)的行政和司法機(jī)構(gòu)，賦予監(jiān)察權(quán)的結(jié)果最終會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察職能的失效，不過(guò)三者分權(quán)互制減弱了監(jiān)察失效的危害。

元初，御史臺(tái)設(shè)殿中司、察院，其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為；察院設(shè)監(jiān)察御史三十二員，定期出巡地方。后來(lái)為便于行政，又在江南和陜西地區(qū)分設(shè)派出機(jī)構(gòu)——行御史臺(tái)。行御史臺(tái)對(duì)御史臺(tái)名義上有隸屬關(guān)系，實(shí)則都是直接向皇帝負(fù)責(zé)，兩者職級(jí)也基本相同。元初還在山東東西道，河?xùn)|陜西道，山北東西道，河北河南道設(shè)置了提刑按察使一職，掌管糾劾轄區(qū)內(nèi)官吏之不法犯罪行為，分隸于御史臺(tái)、行御史臺(tái)。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）間，朝廷將全國(guó)分為二十二道監(jiān)察區(qū)，同時(shí)改提刑按察司為肅政廉訪司，“每道仍設(shè)官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省臺(tái)遣官考其功效”（《元史·世祖本紀(jì)》）。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺(tái)和行御史臺(tái)，但亦有相當(dāng)大的自主權(quán)，可以越級(jí)直接奏報(bào)皇帝。

明洪武十五年，改御史臺(tái)為都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，屬下御史巡按全國(guó)。朝廷先后出臺(tái)一系列法規(guī)和章程，致力于巡視制度的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。明成祖時(shí)，將全國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察巡視區(qū)，各設(shè)監(jiān)察御史一名，按時(shí)分道出巡。監(jiān)察御史直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，擁有“大事奏裁，小事立斷”（《明史·職官志》）的專斷之權(quán)。同時(shí)地方各省置提刑按察使司，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)官員的巡查糾彈。

清代沿用明制設(shè)都察院，將明代的十三道監(jiān)察御史增加到十五道，監(jiān)察御史既負(fù)責(zé)巡察地方，也有權(quán)糾劾朝中官員。清代的省級(jí)長(zhǎng)官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺(tái)，主管轄區(qū)內(nèi)的司法與巡察，其下屬機(jī)構(gòu)稱“巡道”。另外，各地總督、巡撫往往領(lǐng)有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜，在行政管理外兼有巡察職能。

古代巡視制度的基本原則與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

作為專制王權(quán)自我持存的內(nèi)在機(jī)制，歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護(hù)社會(huì)秩序方面發(fā)揮了無(wú)以取代的作用。然而，專制權(quán)力的屬性決定了，再完美的制度安排都敵不過(guò)人性的貪婪。可以說(shuō)，中國(guó)傳統(tǒng)巡視制度形成和演變的過(guò)程，就是在相關(guān)各方勢(shì)力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環(huán)的過(guò)程。政治過(guò)程其實(shí)是人性和制度博弈的過(guò)程。人性是相通的，巡視制度建設(shè)的基本原則也具有一定的普適性。根據(jù)對(duì)歷代經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)分析，這些原則主要有：