古代巡視制度的形成與演變

李憲堂

【關鍵詞】監察制度 巡視制度 形成演變 【中圖分類號】K23 【文獻標識碼】A

巡視制度是我國古代中央政權對地方進行行政監察的主要形式。它發端于原始社會后期的部落聯盟時代，肇興于秦漢大一統專制王權的建立，成熟于傳統政治文化如日中天的隋唐，完備于中央集權盛極而衰的明清，在強化社會治理、維護中央集權方面發揮了重要作用。

古代巡視制度的發端與演變

據《尚書·堯典》記載，堯舜時期就有了“五載一巡守”的制度。《堯典》為戰國儒生根據史傳舊文編纂而成，是有一定的史實基礎的。西周時期，天子巡守地方成為定制，同時還設“方伯”，負責對地方諸侯的監督和管理。春秋戰國時期，國君有“巡縣之制”。

秦朝創建獨立的監察制度：中央設御史大夫，為丞相之副，位列三公，掌監察、糾劾百官；在地方上，派御史駐郡，稱“監御史”，負責監察郡內官員違法犯禁之事。此乃監察制度肇興之始。

漢承秦制而多有變通。漢初，中央設御史大夫為最高監察長官，以御史中丞為副，負責檢舉、彈劾百官，并派御史巡視郡國。漢武帝時，將全國分為13個監察區，稱州部，各設刺史1人，刺史“掌奉詔條察州”（《漢書·卷十九上》），每年秋天出巡，對所屬各郡“六條問事”——“六條”的提出意味著對督察的內容和處置的依據進行了詳細規定。同時各郡設督郵一職，負責督察縣鄉。東漢時期，原來13個州部被重新規劃為1個中央直轄區（司隸）和12個州。司隸的最高長官為司隸校尉，負責糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政績，彈壓不法豪強，受理沉冤大案。東漢末年，由于朝綱廢弛導致刺史權力膨脹，逐漸變為凌駕于郡守之上的一級行政長官。

晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度，并且御史有“風聞彈奏”的權力，即可依據傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時，皇帝往往選派身邊親信擔任“典簽”，定期或不定期巡視地方。

隋朝在御史臺外設謁者、司隸二臺，其中御史臺掌糾察朝廷百官，司隸臺監察京畿和郡縣，謁者臺掌奉詔出使，持節巡察。

唐代以御史臺總掌隋時御史、司隸和謁者三臺事務，形成一臺三院的格局。御史臺是中央專司監察的最高機構，“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”（《新唐書·百官三》）。御史臺下設臺、殿、察三院。侍御史所在稱臺院，掌糾舉百官，必要時可參與三法司審判；殿中侍御史所在稱殿院，主要負責朝儀糾察；監察御史所在稱察院，掌“分察百僚、巡按州縣”（《新唐書·百官三》）。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時，朝廷將全國劃為“十道”，每道設巡按使，代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年（684年），廢御史臺，改置左、右肅政臺，前者負責軍官和朝官的糾察，后者主管監察地方。后來，左臺也有了監察地方的職能。兩臺每年春秋兩季派出觀風俗使和廉察使巡察州縣。神龍元年（公元705年），兩臺改稱左右御史臺。中唐以后，節度使、刺史等可帶御史銜，稱外臺，監察權再一次與行政權合體。

宋初在中央與府、州、軍、監之間設“路”，一開始類似于漢朝的監察區。路屬機構有轉運司（漕司）、提點刑獄司（憲司），兩司都兼有監察本路地方官吏之責，故稱“監司”。監司在下轄州軍巡行，隨時解決發現的問題。神宗熙寧二年（1069年），兩司外又增設提舉常平司（倉司）。三司本來就是因事而設的行政和司法機構，賦予監察權的結果最終會導致監察職能的失效，不過三者分權互制減弱了監察失效的危害。

元初，御史臺設殿中司、察院，其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為；察院設監察御史三十二員，定期出巡地方。后來為便于行政，又在江南和陜西地區分設派出機構——行御史臺。行御史臺對御史臺名義上有隸屬關系，實則都是直接向皇帝負責，兩者職級也基本相同。元初還在山東東西道，河東陜西道，山北東西道，河北河南道設置了提刑按察使一職，掌管糾劾轄區內官吏之不法犯罪行為，分隸于御史臺、行御史臺。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）間，朝廷將全國分為二十二道監察區，同時改提刑按察司為肅政廉訪司，“每道仍設官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省臺遣官考其功效”（《元史·世祖本紀》）。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺和行御史臺，但亦有相當大的自主權，可以越級直接奏報皇帝。

明洪武十五年，改御史臺為都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，屬下御史巡按全國。朝廷先后出臺一系列法規和章程，致力于巡視制度的標準化、規范化。明成祖時，將全國劃分為十三個監察巡視區，各設監察御史一名，按時分道出巡。監察御史直接對皇帝負責，擁有“大事奏裁，小事立斷”（《明史·職官志》）的專斷之權。同時地方各省置提刑按察使司，負責轄區內官員的巡查糾彈。

清代沿用明制設都察院，將明代的十三道監察御史增加到十五道，監察御史既負責巡察地方，也有權糾劾朝中官員。清代的省級長官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺，主管轄區內的司法與巡察，其下屬機構稱“巡道”。另外，各地總督、巡撫往往領有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜，在行政管理外兼有巡察職能。

古代巡視制度的基本原則與經驗教訓

作為專制王權自我持存的內在機制，歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護社會秩序方面發揮了無以取代的作用。然而，專制權力的屬性決定了，再完美的制度安排都敵不過人性的貪婪。可以說，中國傳統巡視制度形成和演變的過程，就是在相關各方勢力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環的過程。政治過程其實是人性和制度博弈的過程。人性是相通的，巡視制度建設的基本原則也具有一定的普適性。根據對歷代經驗的總結分析，這些原則主要有：