自然資源規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估信息管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)

王春磊，張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100088）

0 引言

“十三五”期間，自然資源發(fā)展規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估工作主要圍繞《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》和國(guó)家規(guī)劃綱要中自然資源領(lǐng)域內(nèi)容實(shí)施情況，任務(wù)具有范圍廣、數(shù)據(jù)量大、專業(yè)性和綜合性突出的特點(diǎn)，評(píng)估資料包括資源屬性、要素統(tǒng)計(jì)、支撐性文件及地理空間等數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)格式和表達(dá)形式多樣，存在管理交叉、信息化水平低等問題。為規(guī)范評(píng)估過程與規(guī)劃數(shù)據(jù)管理，高效、實(shí)用的規(guī)劃實(shí)施信息管理系統(tǒng)構(gòu)建具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，可提高規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作的效率和質(zhì)量，為科學(xué)化決策提供支撐，也為相關(guān)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估工作的信息化建設(shè)提供參考。

通過完備的指標(biāo)體系建設(shè)、有效的規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況監(jiān)控和評(píng)估，相關(guān)人員可以了解規(guī)劃的執(zhí)行效率和執(zhí)行問題，及時(shí)進(jìn)行內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)整和方向糾偏，提升規(guī)劃的政策效力[1-2]。根據(jù)評(píng)估工作業(yè)務(wù)需求，本文以“數(shù)據(jù)中心+平臺(tái)+多用戶協(xié)同”的應(yīng)用方式，提出構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)規(guī)劃管理部門、執(zhí)行單位與評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估信息管理系統(tǒng)的方法路徑，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展信息填報(bào)、核查任務(wù)抽樣、實(shí)施效果評(píng)估等全流程的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化管理，支持多類格式支撐材料的上傳與下載，可極大提升規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展數(shù)據(jù)的采集質(zhì)量和上報(bào)效率。

1 系統(tǒng)架構(gòu)

自然資源規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估信息管理系統(tǒng)采用SOA 架構(gòu)，從邏輯上分為基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、支撐層和應(yīng)用層，如圖1 所示。基礎(chǔ)層主要為系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境，即系統(tǒng)運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)的軟件和硬件物理資源，營(yíng)造動(dòng)態(tài)適應(yīng)性、高性能計(jì)算的運(yùn)行環(huán)境和存儲(chǔ)環(huán)境，便于高并發(fā)用戶應(yīng)用及各級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入。數(shù)據(jù)層由自然資源普查、調(diào)查監(jiān)測(cè)、基礎(chǔ)地理信息、專項(xiàng)業(yè)務(wù)、相關(guān)支撐、歷年樣本點(diǎn)等數(shù)據(jù)組成，包含系統(tǒng)的核心要素，具有數(shù)據(jù)交換、存儲(chǔ)和管理等基本功能，并對(duì)應(yīng)用層數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)整合、信息挖掘等操作提供支撐。支撐層為應(yīng)用層多個(gè)模塊提供支撐服務(wù)，包括用戶管理、單位名錄管理、報(bào)表服務(wù)引擎、模板編輯管理等應(yīng)用組件。應(yīng)用層實(shí)現(xiàn)自然資源規(guī)劃相關(guān)信息調(diào)入調(diào)出、綜合應(yīng)用等服務(wù)，主要包括規(guī)劃核心指標(biāo)管理、重大任務(wù)實(shí)施信息管理、重大工程項(xiàng)目管理、核查任務(wù)抽樣、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、專題成果展示模塊。

圖1 系統(tǒng)架構(gòu)

2 監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 指標(biāo)設(shè)定原則

合理的指標(biāo)設(shè)置和分析可以提升規(guī)劃評(píng)估效率和評(píng)估質(zhì)量[3]，也為信息管理系統(tǒng)構(gòu)建提供便利。結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)和自然資源管理工作的特殊性，自然資源規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)設(shè)定原則包括以下幾個(gè)方面。

（1）匹配性。自然資源規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)要較好地支撐規(guī)劃文本中的某項(xiàng)或幾項(xiàng)重要目標(biāo)，指標(biāo)體系能全面、綜合地反映規(guī)劃執(zhí)行情況。

（2）可比性。指標(biāo)設(shè)置要簡(jiǎn)單明了，具有明確的含義和穩(wěn)定的統(tǒng)計(jì)來源，可以滿足不同維度的比較[4]。

（3）連續(xù)性。指標(biāo)在規(guī)劃周期內(nèi)具有明顯的年度變化特征且持續(xù)存在，應(yīng)當(dāng)充分反映規(guī)劃內(nèi)容執(zhí)行情況與實(shí)施效果。

（4）獨(dú)立性。各個(gè)指標(biāo)內(nèi)涵清晰、外延明確，同一層次的指標(biāo)相對(duì)獨(dú)立，不存在明顯的因果轉(zhuǎn)換關(guān)系。

（5）前瞻性。指標(biāo)與規(guī)劃周期內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)聯(lián)系緊密，能夠反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)重心變化或適應(yīng)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整需要。

2.2 規(guī)劃核心指標(biāo)

按照規(guī)劃的定位，規(guī)劃核心指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是評(píng)估工作的考核重點(diǎn)，具有明確的分解任務(wù)、管理制度和激勵(lì)機(jī)制；預(yù)期性指標(biāo)為規(guī)劃期末期望完成的進(jìn)度性指標(biāo)，主要在政府部門指導(dǎo)和政策推動(dòng)下通過市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)[5]。例如，“十三五”時(shí)期自然資源規(guī)劃實(shí)施評(píng)估核心指標(biāo)主要包括耕地保有量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積、新增建設(shè)用地總量等。

2.3 重大任務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

重大任務(wù)的監(jiān)測(cè)評(píng)估側(cè)重規(guī)劃實(shí)施過程和社會(huì)效益評(píng)估，從規(guī)劃實(shí)施機(jī)制角度綜合判斷當(dāng)前時(shí)期、發(fā)展階段、約束條件下的發(fā)展導(dǎo)向，探究規(guī)劃實(shí)施過程中的政策作用，關(guān)注規(guī)劃期政策內(nèi)在的行政管理過程及其偏差情況，對(duì)管理者行為策略、利益相關(guān)者接受度及其產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生效應(yīng)進(jìn)行分析。自然資源規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中的重大任務(wù)主要采用“目標(biāo)細(xì)分型”評(píng)估模式和問卷調(diào)研評(píng)估模式。

“目標(biāo)細(xì)分型”評(píng)估模式基于目標(biāo)管理理論[6]，結(jié)合自然資源規(guī)劃的目標(biāo)屬性和內(nèi)容特點(diǎn)，將規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)的文本藍(lán)圖總目標(biāo)細(xì)分量化為國(guó)土開發(fā)格局、資源保護(hù)與集約利用、資源保障與供給能力、國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源管理體系建設(shè)、自然資源基礎(chǔ)支撐和其他任務(wù)7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)。按照規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量、實(shí)施效能、可持續(xù)發(fā)展能力、滿意度評(píng)價(jià)4 個(gè)維度構(gòu)建二級(jí)指標(biāo)，以具體目標(biāo)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和評(píng)價(jià)因素為標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分三級(jí)指標(biāo)。“目標(biāo)細(xì)分型”評(píng)估模式主導(dǎo)的自然資源規(guī)劃重大任務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系包括7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、38 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和156個(gè)三級(jí)指標(biāo)。重大任務(wù)以指標(biāo)形式量化后，明確了規(guī)劃目標(biāo)，形成了規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向、衡量目標(biāo)價(jià)值、實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的循環(huán)，便于規(guī)范規(guī)劃管理行為和提高實(shí)施效率，也有利于提高評(píng)估工作質(zhì)量。問卷調(diào)研評(píng)估通過問卷調(diào)查法獲取公眾對(duì)自然資源規(guī)劃重大任務(wù)實(shí)施的反饋意見，分析規(guī)劃中的公眾重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，客觀反映公眾的規(guī)劃實(shí)施意見與建議，其主要收集規(guī)劃重大任務(wù)實(shí)施的社會(huì)效益指標(biāo)和滿意度評(píng)級(jí)指標(biāo)[7]。

2.4 重大工程評(píng)價(jià)指標(biāo)

重大工程實(shí)施涉及協(xié)調(diào)管理、進(jìn)度監(jiān)測(cè)、效益評(píng)估、資金投入等多個(gè)異質(zhì)性子工程，其要素之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)[8-9]。重大工程按生命周期分為前期籌劃、開發(fā)設(shè)計(jì)、具體實(shí)施和竣工驗(yàn)收4 個(gè)階段。前期籌劃、開發(fā)設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收均有完善的文件、合同或報(bào)告支撐，具體實(shí)施階段為規(guī)劃評(píng)估中的重大工程監(jiān)測(cè)重點(diǎn)。按照影響重大工程的相關(guān)因素，可分為由領(lǐng)域?qū)印⒛繕?biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層構(gòu)成的“金字塔”型測(cè)評(píng)架構(gòu)[10]，從組織、完成、建設(shè)和資金維度構(gòu)建指標(biāo)體系。根據(jù)指標(biāo)層各基準(zhǔn)指標(biāo)的相關(guān)性進(jìn)行優(yōu)化，對(duì)優(yōu)化后的指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值、指標(biāo)分值計(jì)算、資料收集和模型構(gòu)建等操作。為消除評(píng)價(jià)指標(biāo)量綱的不一致影響，綜合評(píng)價(jià)指數(shù)構(gòu)建時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理。

本文以某項(xiàng)重大工程為例，說明重大工程項(xiàng)目實(shí)施成效量化評(píng)估。總體來看，該重大工程項(xiàng)目評(píng)估共設(shè)4 個(gè)層級(jí)、33 個(gè)評(píng)估指標(biāo)，形成單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施成效量化評(píng)估指標(biāo)體系，如圖2 所示。其中，組織指標(biāo)主要描述工程實(shí)施機(jī)制的建設(shè)情況及其支撐能力，為保障工程進(jìn)度和質(zhì)量，完成指標(biāo)描述一系列要素投入和產(chǎn)出效果；建設(shè)指標(biāo)描述重大工程項(xiàng)目的建設(shè)控制情況；資金指標(biāo)描述項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)算投入和分配情況。

圖2 重大工程項(xiàng)目實(shí)施成效量化評(píng)估指標(biāo)體系

3 系統(tǒng)功能與關(guān)鍵模塊設(shè)計(jì)

3.1 規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度信息采集模塊

該模塊實(shí)現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)、重大任務(wù)、重大工程進(jìn)展信息及支撐材料的填報(bào)和管理，主要包括規(guī)劃核心指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)度情況指標(biāo)與季度綜合報(bào)告、重大工程季度監(jiān)測(cè)指標(biāo)及實(shí)施效果情況、其他信息等。

（1）規(guī)劃核心指標(biāo)。該模塊為全國(guó)及各省（自治區(qū)、直轄市）評(píng)估年度約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)設(shè)計(jì)。以耕地保有量和建設(shè)用地規(guī)模為例，耕地填報(bào)信息包括耕地面積及基準(zhǔn)耕地保有量面積、耕地質(zhì)量，新增建設(shè)用地規(guī)模填報(bào)信息包括基期值、新增建設(shè)用地審批及土地征收、建設(shè)用地增存掛鉤情況等內(nèi)容。該模塊實(shí)現(xiàn)評(píng)估年度全國(guó)及省級(jí)耕地面積減少率和耕地質(zhì)量變化率的自動(dòng)計(jì)算、結(jié)果填報(bào)、查詢與導(dǎo)出功能，實(shí)現(xiàn)評(píng)估年度全國(guó)及省級(jí)層面新增建設(shè)用地面積規(guī)模變化率的自動(dòng)計(jì)算和結(jié)果填報(bào)、查詢與導(dǎo)出功能。省級(jí)及以下用戶需要填報(bào)本行政區(qū)年度指標(biāo)進(jìn)度情況；國(guó)家級(jí)用戶可以根據(jù)省級(jí)填報(bào)數(shù)據(jù)自動(dòng)生成該項(xiàng)指標(biāo)的省級(jí)年度進(jìn)度報(bào)表，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)省級(jí)指標(biāo)分解的基期值進(jìn)行修正，按照多種邏輯查詢和審閱相關(guān)數(shù)據(jù)和文件。各級(jí)用戶可對(duì)權(quán)限范圍內(nèi)的填報(bào)信息進(jìn)行查詢、編輯和下載。

（2）重點(diǎn)任務(wù)完成情況。該模塊實(shí)現(xiàn)本級(jí)評(píng)估年度主要戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)完成情況的填報(bào)和管理。國(guó)家級(jí)用戶主要對(duì)省級(jí)及以下用戶進(jìn)行填報(bào)信息指導(dǎo)、信息審核、文件推送等操作。省級(jí)及以下用戶填報(bào)重大任務(wù)名稱、內(nèi)容、牽頭單位、參加單位、分工情況、調(diào)整情況、實(shí)施進(jìn)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，綜合報(bào)告等內(nèi)容。綜合報(bào)告主要圍繞任務(wù)執(zhí)行情況（已完成或如期推進(jìn)或滯后）、具體進(jìn)展、下一步有關(guān)情況等內(nèi)容，還需增加部分任務(wù)的群眾滿意度調(diào)查表、社會(huì)影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

（3）重大工程實(shí)施情況。該模塊實(shí)現(xiàn)本級(jí)評(píng)估年度重大工程完成情況的填報(bào)和管理。實(shí)現(xiàn)省級(jí)用戶對(duì)評(píng)估年度全省新開工、投產(chǎn)使用及竣工驗(yàn)收工程項(xiàng)目信息的填報(bào)或批量導(dǎo)入、項(xiàng)目清單管理，支持本省填報(bào)數(shù)據(jù)和支撐材料的查詢、編輯與下載；國(guó)家級(jí)用戶可對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）填報(bào)的重大工程項(xiàng)目進(jìn)展情況及支撐資料進(jìn)行查詢與下載。省級(jí)用戶填報(bào)工程專欄編號(hào)、工程項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目牽頭單位、工程項(xiàng)目參加部門、具體任務(wù)內(nèi)容、任務(wù)屬性、建設(shè)狀態(tài)、預(yù)期符合情況、未開工項(xiàng)目預(yù)計(jì)開工時(shí)間、成果完成時(shí)間（項(xiàng)目投產(chǎn)、文件出臺(tái)時(shí)間等）、可衡量可考核的具體工作目標(biāo)、年度實(shí)施進(jìn)展、項(xiàng)目總投資（重點(diǎn)任務(wù)類可不填）、已完成投資情況、資金來源（中央預(yù)算、中央財(cái)政性建設(shè)資金、地方財(cái)政資金、社會(huì)資本）、主要困難、下年度工作安排等內(nèi)容。

（4）其他信息。其他信息主要包括規(guī)劃目標(biāo)責(zé)任考核情況和成果應(yīng)用情況。省級(jí)用戶對(duì)本省評(píng)估年度自然資源規(guī)劃的下達(dá)指標(biāo)分解、任務(wù)對(duì)接、責(zé)任落實(shí)、考核指標(biāo)量化、成果應(yīng)用領(lǐng)域與效益評(píng)價(jià)等進(jìn)行填報(bào)，并上傳文字說明、報(bào)表或其他支撐資料；國(guó)家級(jí)用戶對(duì)省級(jí)單位填報(bào)的相關(guān)材料進(jìn)行查詢?yōu)g覽，對(duì)支撐材料進(jìn)行下載。

3.2 核查任務(wù)抽樣模塊

數(shù)據(jù)表單、資料及支撐材料收集完畢后，省級(jí)用戶根據(jù)管理權(quán)限登錄核查任務(wù)抽樣模塊，根據(jù)預(yù)設(shè)的數(shù)據(jù)校驗(yàn)規(guī)則審核填報(bào)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，調(diào)取歷史數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)并與填報(bào)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，將系統(tǒng)審核的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)報(bào)送至自然資源部或被委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)。自動(dòng)化數(shù)據(jù)審核和催報(bào)功能減輕主管部門數(shù)據(jù)審核、催報(bào)工作強(qiáng)度，保證上報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。國(guó)家級(jí)用戶可根據(jù)省級(jí)填報(bào)情況，選取某些指標(biāo)、任務(wù)、政策實(shí)施等情況對(duì)重點(diǎn)市縣填報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核，并將復(fù)核抽取結(jié)果推送至各省（自治區(qū)、直轄市）填報(bào)系統(tǒng)；聯(lián)合省級(jí)規(guī)劃管理部門開展實(shí)地調(diào)研，結(jié)合前期掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行抽樣摸排。

3.3 實(shí)施效果評(píng)估模塊

該模塊可實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)用戶調(diào)取、復(fù)核和綜合性評(píng)估各省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)劃實(shí)施情況的填報(bào)信息及資料；主要通過比較省級(jí)數(shù)據(jù)與規(guī)劃中的國(guó)家分解數(shù)據(jù)年度值實(shí)現(xiàn)核心指標(biāo)復(fù)核；重大任務(wù)復(fù)核以地方自評(píng)估并結(jié)合問卷調(diào)查結(jié)果為原則，以地方提交材料的真實(shí)性為重要考量因素；重大工程復(fù)核則通過對(duì)比地方填報(bào)數(shù)據(jù)與責(zé)任司局及工程管理部門掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)或重要數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。按照規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有關(guān)評(píng)分方法和計(jì)算模型，系統(tǒng)基于國(guó)家級(jí)用戶復(fù)核結(jié)果自動(dòng)計(jì)算生成省（自治區(qū)、直轄市）各個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)得分和總體得分，支持評(píng)估結(jié)果的查詢、統(tǒng)計(jì)與下載。

3.4 運(yùn)行維護(hù)系統(tǒng)

運(yùn)行維護(hù)系統(tǒng)主要對(duì)用戶權(quán)限和角色、系統(tǒng)功能、運(yùn)行維護(hù)及安全等方面進(jìn)行管理，保障系統(tǒng)安全、正常運(yùn)行。該系統(tǒng)主要包括用戶管理、功能管理、審計(jì)管理、數(shù)據(jù)字典管理、備份管理、應(yīng)用性能監(jiān)控和信息安全防護(hù)等模塊。其中，用戶管理模塊主要實(shí)現(xiàn)用戶權(quán)限設(shè)置和角色分配，對(duì)用戶訪問資源的路徑（如圖片、附件、頁面等）顯示和訪問進(jìn)行權(quán)限控制，對(duì)具體的在線操作和產(chǎn)品制作進(jìn)行限定。另外，系統(tǒng)為第三方組件、移動(dòng)App 等預(yù)留集成接口，支持系統(tǒng)功能拓展和提升。

4 總結(jié)

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是保障規(guī)劃實(shí)施、提升績(jī)效強(qiáng)化問責(zé)的重要機(jī)制，也是規(guī)劃生命周期不可或缺的環(huán)節(jié)。本文根據(jù)“十三五”期間自然資源規(guī)劃評(píng)估的實(shí)踐，結(jié)合規(guī)劃數(shù)據(jù)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)需求，提出自然資源規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估信息管理系統(tǒng)架構(gòu)，通過對(duì)規(guī)劃中的核心指標(biāo)進(jìn)行分類，以“目標(biāo)細(xì)分型”評(píng)估模式和問卷調(diào)研形式構(gòu)建重大任務(wù)評(píng)估指標(biāo)，從組織、完成、建設(shè)和資金維度構(gòu)建重大工程評(píng)價(jià)指標(biāo)并形成規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，基于Web技術(shù)及數(shù)據(jù)庫技術(shù)開發(fā)系統(tǒng)，設(shè)計(jì)自然資源規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估信息管理系統(tǒng)的主要功能與關(guān)鍵模塊。該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和指標(biāo)實(shí)施進(jìn)展數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化和信息化管理及數(shù)據(jù)展示、查詢、分析、統(tǒng)計(jì)等功能，通過分析指標(biāo)數(shù)據(jù)在規(guī)劃期內(nèi)的趨勢(shì)性變化特征及影響因素，可實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況的有效監(jiān)測(cè)，為規(guī)范評(píng)估過程與規(guī)劃管理提供重要的技術(shù)支撐。