縱橫“經(jīng)緯” 破解所有者職責(zé)落地難題

崔婷婷 李天閣 武成周

全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出，“要始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系”。2021年6月中辦、國辦印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，將開展試點(diǎn)作為統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的一項(xiàng)重大改革舉措。為落實(shí)和維護(hù)國家所有者權(quán)益，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置和保值，河南省用創(chuàng)造性思維解題，以“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”五項(xiàng)所有者職責(zé)為“經(jīng)線”，以土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、濕地等全民所有自然資源資產(chǎn)為“緯線”，從

“經(jīng)緯”交叉中深挖自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，構(gòu)建“五縱八橫”體系，按照這一體系安排，焦作市探索出礦產(chǎn)資源開發(fā)的“北山模式”、自然資源資產(chǎn)損害賠償?shù)摹靶行堂瘛蹦Ｊ胶蛢?chǔ)備土地的“雙全模式”等，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作取得突破。

“北山模式”：礦產(chǎn)資源

全生命周期保護(hù)式開發(fā)利用

焦作市北山有近百年的礦業(yè)開發(fā)歷史，以往開發(fā)利用粗放、私挖亂采非法經(jīng)營屢禁不止，政府保護(hù)乏力，生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多，多年來曾不間斷對北山進(jìn)行治理，但一直陷在“治理—反彈—再治理—再反彈”的怪圈里。

為一座山立一部法。焦作市人大、司法等部門聯(lián)合專門頒布施行《北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《北山條例》），提出“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合管理、保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)利用”整體要求，明確區(qū)域內(nèi)自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門權(quán)責(zé)。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用總體規(guī)劃，廢棄礦山修復(fù)利用、水土保

持、林業(yè)提升、基礎(chǔ)設(shè)施、全域旅游等專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃體系。在執(zhí)行《北山條例》過程中，焦作市建立礦業(yè)權(quán)出讓與相關(guān)規(guī)劃、土地使用權(quán)的銜接機(jī)制，統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。制定生態(tài)帶環(huán)境保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)備制度等9項(xiàng)配套制度，完善礦山開發(fā)“負(fù)效應(yīng)”綜合治理政策鏈條，構(gòu)建自然資源整體性治理與開發(fā)的法制模式。

為一座山成立一個(gè)機(jī)構(gòu)。依據(jù)《北山條例》，焦作市組建由市、縣兩級政府，自然資源、生態(tài)環(huán)境等28家單位組成的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)“北山辦”，制定北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，監(jiān)督《焦作市北山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用總體規(guī)劃》的實(shí)施，對自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等部門職責(zé)范圍內(nèi)存在的監(jiān)管“缺位”問題，可聯(lián)合人大會(huì)同司法、監(jiān)察、公安等部門開展督促執(zhí)法，有效發(fā)揮人大和獨(dú)立機(jī)構(gòu)對自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督作用。

在這樣一個(gè)管理模式下，焦作市對北山區(qū)內(nèi)現(xiàn)存“在建、在產(chǎn)、閉坑、歷史遺留”四類露天礦山建設(shè)開發(fā)與生態(tài)修復(fù)進(jìn)行約束和監(jiān)督，對礦產(chǎn)資源從“凈權(quán)凈礦”出讓、綠色礦山建設(shè)、邊開采邊修復(fù)、閉坑礦山修復(fù)治理、歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)開發(fā)五個(gè)階段進(jìn)行全生命周期管理。2022年，焦作市出讓的中站區(qū)西張莊建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，礦體共（伴）生水泥用灰?guī)r，可能存在權(quán)屬交叉。按照《焦作市政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的自然資源清單》有關(guān)規(guī)定，該礦以4.55億元順利完成出讓，其中，包括土地使用權(quán)費(fèi)1351萬元，實(shí)現(xiàn)凈權(quán)凈礦+土地使用權(quán)整體出讓配置。

據(jù)了解，焦作市現(xiàn)有3家露天在產(chǎn)礦山，已全部實(shí)現(xiàn)邊開采、邊修復(fù)，并納入國家級綠色礦山名錄，5座礦山納入省級綠色礦山名錄，在產(chǎn)礦山生態(tài)

“負(fù)效應(yīng)”實(shí)現(xiàn)“正轉(zhuǎn)化”。針對北山大批歷史遺留礦山、無主礦山，焦作結(jié)合區(qū)域定位、本底條件、資源優(yōu)勢，形成城市公園、生態(tài)文旅、山水同治三大修復(fù)路徑。2023年9月，南太行地區(qū)（焦作市）山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程首家通過整體驗(yàn)收。隨著山、水、林等多自然資源要素納入礦山修復(fù)，焦作生態(tài)本底大幅改善，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

“行刑民模式”：自然資源

資產(chǎn)損害賠償聯(lián)合處置

2023年4月14日，隨著民事賠償協(xié)議的簽署和刑事判決書的最終下達(dá)，全國首例采用“行刑民”聯(lián)合處置機(jī)制、涉案金額逾億元的自然資源資產(chǎn)損害賠償案件在焦作市結(jié)案。

在發(fā)現(xiàn)部分礦山企業(yè)越界采礦、破壞礦權(quán)范圍外山體和林地資源的案件線索后，焦作市政府啟動(dòng)“府院聯(lián)動(dòng)”調(diào)查核實(shí)機(jī)制，認(rèn)定涉案企業(yè)共破壞礦權(quán)范圍外山體面積323畝、私自銷售礦石量700多萬立方米。該案件事關(guān)所有者追償責(zé)任和違法采礦責(zé)任，不僅存在民事侵權(quán)，還涉及刑事犯罪。焦作市政府采用“行政處罰+刑事判決+民事索賠”的“行刑民”聯(lián)合處置機(jī)制，先期下達(dá)行政處罰事先告知書和行政處罰聽證告知書，之后與賠償義務(wù)人簽訂《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》，并最終下達(dá)刑事判決書。

損害發(fā)現(xiàn)長效機(jī)制——“內(nèi)部+外部”相互補(bǔ)充。在自然資源主管部門內(nèi)部，由權(quán)益部門聯(lián)合自然資源執(zhí)法部門，對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害進(jìn)行查處和追償；在外部，打通自然資源資產(chǎn)損害案件信息移交通道，自然資源主管部門與司法機(jī)關(guān)進(jìn)行外部聯(lián)合，市紀(jì)委監(jiān)委、檢察院全程跟蹤監(jiān)督違法違規(guī)案件查處工作。

損害調(diào)查核實(shí)機(jī)制——技術(shù)支撐保障。對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害鑒定采用遙感影像、無人機(jī)航拍、三維建模和地理信息處理的“四步鑒定法”，鑒定結(jié)果得到自然資源主管部門、司法部門及賠償義務(wù)人的三方認(rèn)可。焦作市《全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害鑒定技術(shù)指南》對全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害鑒定評估的一般性原則、程序、內(nèi)容和方法一一作出明確規(guī)定。

部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)。該案件涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然資源資產(chǎn)損害追償、資源環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟及行政執(zhí)法等領(lǐng)域的多個(gè)部門。在焦作市常態(tài)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)作下，權(quán)利主體、多個(gè)業(yè)務(wù)主管部門之間達(dá)成高效溝通協(xié)作。

損害追償機(jī)制——焦作市制定《礦產(chǎn)資源資產(chǎn)損害追償辦法》，全流程打通全民所有自然資源資產(chǎn)損害案件損害資產(chǎn)鑒定與追償?shù)某绦?，通過損害的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確核實(shí)，防止損害擴(kuò)大。同時(shí)，通過磋商和訴訟等方式，將受損資產(chǎn)恢復(fù)原狀或最大化地維護(hù)所有者權(quán)益。

最終，這例自然資源資產(chǎn)損害賠償案件，對本體損害、附加損害、生態(tài)損害進(jìn)行了整體追償，同時(shí)維護(hù)了刑事紅線和民事底線。

以案明責(zé)——隨著所有者職責(zé)的明確，焦作市政府大幅提升代理履職主體的權(quán)利意識(shí)，牽頭多個(gè)部門，在立案、調(diào)查、評估、索賠等全流程環(huán)節(jié)積極主動(dòng)作為。

以案為鑒——該案涉事違法企業(yè)受到了法律制裁，付出經(jīng)濟(jì)和刑事成本，對礦山企業(yè)開發(fā)利用過程中的違法違規(guī)行為起到了懲戒作用，產(chǎn)生了良好的示范和影響作用，當(dāng)?shù)厝罕娂捌髽I(yè)保護(hù)、合法利用自然資源的意識(shí)得以提升。

以案促治——在焦作市自然資源資產(chǎn)損害賠償經(jīng)驗(yàn)的推動(dòng)下，河南省自然資源廳正研究制定《關(guān)于建立全民所有自然資源資產(chǎn)損害賠償工作機(jī)制的實(shí)施辦法》，建立自然資源資產(chǎn)損害賠償“1949”工作機(jī)制——“1”是一個(gè)司法協(xié)作平臺(tái)，“9”是自然資源主管部門及公檢法司等9家單位共同組成司法協(xié)作平臺(tái)，“4”是指發(fā)現(xiàn)、核算、追償和報(bào)告4項(xiàng)所有權(quán)履職責(zé)任，“9”是指行政立案、損害調(diào)查、損害鑒定、價(jià)值核算、賠償磋商、民事賠償、刑事銜接、司法訴訟、資產(chǎn)報(bào)告等9個(gè)工作步驟。

“雙全模式”：儲(chǔ)備土地

履行新時(shí)代的新使命

在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)中，焦作市探索儲(chǔ)備土地的“雙全模式”，落實(shí)“行使儲(chǔ)備、管護(hù)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)保值增值、分享資產(chǎn)收益”的所有者職責(zé)具體要求?！叭珒r(jià)值”即充分兼顧土地資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值?！叭芷凇奔磧?chǔ)備土地的“凈權(quán)凈地”收儲(chǔ)、成本整體核算、雙模式管護(hù)、“雙線”管理、凈地增值供應(yīng)的五個(gè)管理模塊。

“凈權(quán)”處置，“凈地”收儲(chǔ)。焦作市《土地收購儲(chǔ)備管理辦法》要求，確保儲(chǔ)備土地做到權(quán)屬明晰、權(quán)益無糾紛、要素可配置。分級實(shí)施，各區(qū)政府實(shí)施收儲(chǔ)計(jì)劃，收儲(chǔ)地塊統(tǒng)一交付至市級土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)利用、集中供應(yīng)，確保土地資源配置的整體性與協(xié)調(diào)性，有效規(guī)避資源浪費(fèi)與濫用。

界定成本，體現(xiàn)生態(tài)理念。焦作市《土地收儲(chǔ)成本核算辦法》，對不同類型儲(chǔ)備土地的成本構(gòu)成進(jìn)行明確界定，明晰權(quán)益關(guān)系，建立公平合理的補(bǔ)償機(jī)制。在儲(chǔ)備土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算的基礎(chǔ)上，將生態(tài)修復(fù)成本納入成本核算，為儲(chǔ)備土地注入生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，使“資源”變“資產(chǎn)”。

創(chuàng)新管護(hù)，彰顯資產(chǎn)效益。焦作市《儲(chǔ)備土地管護(hù)及臨時(shí)利用管理辦法》提出政府+公司的雙模式管護(hù)理念，明確管護(hù)方式和臨時(shí)利用的不同模式，對儲(chǔ)備土地實(shí)施修建停車場、裸土復(fù)綠、短期租賃等多樣化處置，使儲(chǔ)備土地資源資產(chǎn)得到合理配置，實(shí)現(xiàn)保值增值，彰顯了全民所有土地資源資產(chǎn)所有者權(quán)益。

“雙線”管理，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管。一條土地收儲(chǔ)管理決策線，通過編制儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表，發(fā)揮了該表“盤潛力、劃重點(diǎn)、定計(jì)劃”的三大功能，為制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃提供決策建議。一條智能精準(zhǔn)管控線，打造了“焦作市智慧儲(chǔ)備土地信息管理系統(tǒng)”，通過“進(jìn)計(jì)劃、重監(jiān)管、易掌控”三大功能實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)備土地的日?；?、精準(zhǔn)化管理。（作者單位：河南省自然資源廳）