農民訴求的表達困境、阻滯因素與破解路徑

王 冉，陳小鋒

（延安大學政法與公共管理學院）

黨的二十大報告指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興。這意味著要持續不斷地推動農村建設以實現社會主義現代化的發展目標。國家資源的不斷下沉為農村建設持續賦能，但是由于農村情況的復雜性，資源配置或者項目落地在農村需要變通執行，這樣一來，農民圍繞農村建設產生了多元化訴求。農民作為農村的主體，既是推動農村發展的建設者，也是農村發展成果的共享者。因此，有效的農民參與是推動農村建設的基本條件。訴求表達作為農民參與農村建設的途徑之一，能夠使基層政府準確了解農民權益缺口，及時回應民生之所需，在農村建設發展中發揮了重要作用。而囿于主客觀因素，農民在表達訴求過程中存在一定的局限性。基于此，本文分析了當前農民訴求的表達困境，從農民、政府兩個方面研究困境產生的原因，并探索新發展階段農民訴求表達困境的破解路徑。

一、問題的提出

2020 年，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，農村建設步入新的發展階段，農民訴求的差異性逐漸變大，涉及各個方面。綜合來看，農民訴求具有以下特征。一是目標性。訴求的產生具有強烈的問題導向，其出現是因為在滿足主體某方面的需求上存在不足。二是多元性。隨著鄉村振興的全面推進以及農民參與意識的不斷提高，農民訴求日漸廣泛，從單一的經濟訴求轉向精神文明等方面。三是互動性。訴求表達是一個“反映—回應”的過程，其中，基層政府、農村基層自治組織等是對農民訴求進行回應的主體，雙方在解決訴求問題的過程中形成互動。

對相關文獻進行梳理可以發現，當前學界對農民訴求表達的研究主要集中在以下方面。一是注重情境化研究，關注中央各類制度文本在農村這一場域的落實情境，討論不同階段，諸如城鎮化建設、土地制度改革以及鄉村振興背景下的農民訴求表達情況。二是關注制度機制的建設，探討政府的行為對農民訴求表達產生的影響，并從數字技術應用角度構建有效的訴求表達規則。三是研究農民訴求形成的原因，維權和治權成為回答“農民為何表達訴求”的主流解釋。

盡管現有的文獻豐富了農民訴求表達的研究視角，為本研究的展開提供了非常有價值的借鑒，但不難發現，已有文獻傾向于不同情境下的個例研究，缺乏對農民訴求表達困境的共性解釋。同時，從農民訴求的特征來說，靜態的訴求表達困境分析難以解釋訴求表達過程中出現的問題。因此，本文在以主體性視角描述農民訴求表達困境的同時也關注基層政府對訴求表達困境的回應與解決，系統地探析農民訴求表達的阻滯因素，并在此基礎上提出相應的策略以解決農民訴求表達中存在的問題，提升鄉村治理效能。

二、農民訴求的表達困境

隨著基層治理體系不斷完善，農民訴求表達的方式和程序愈加多元、規范。一方面，農民訴求表達方式多元化。基層群眾自治、信訪等體制機制以及政務服務平臺的打造豐富了農民訴求表達的渠道，為農民訴求的表達提供了組織基礎和制度保障。另一方面，農民訴求表達的程序規范化。數字技術與訴求反映受理相結合，簡化訴求表達流程，從時限、程序等方面對訴求反映方和受理方進行規制，確保訴求表達的合法性、合理性。長效的基層訴求表達機制是農民表達訴求的前提，亦是公共部門行政價值的體現。現行機制下農民訴求表達渠道是否完全暢通仍值得商榷，農民訴求表達可能存在以下困境。

（一）利益關系復雜，權益主體模糊

日常生產生活中，農民訴求可能涉及衣食住行方方面面。在利益訴求上，農民訴求既包含了關于農村公共基礎設施、基礎保障、人居環境等與農村發展緊密相關的公共訴求，也包含了關乎農民個體現實利益的個人訴求，尤其在個人訴求表達上，有時會出現“多次上訪”“越級向上反映”等問題。土地是農民賴以生存的基礎，在土地制度改革背景下，多數農民享受到了改革帶來的紅利。但也出現了不少土地糾紛事件。一方面，失地農民要求進行經濟補償；另一方面，在土地確權過程中，由于人口增減、嫁娶、家庭分戶等導致實際情況與登記信息存在偏差，土地的權屬關系復雜，農民與農民、相關部門之間出現利益矛盾糾紛。

（二）農村基層群眾性自治組織的懸浮運行

全過程人民民主不斷發展增強了我國農民的主體意識，作為農村的主人翁，越來越多的農民認識到自身角色的重要性，積極參與農村建設，主動表達訴求、反映農村建設中存在的一些問題就是其參與意愿的體現。村民委員會是對村民進行民主管理的基層群眾性自治組織，應及時向基層政府反映村民訴求。但是，在實際運轉過程中，基層行政事務繁重，村民委員會更多擔任著行政角色，忙于完成上級布置的行政事務，工作重心轉移，對農民訴求缺少回應或者應付其訴求問題，與農民的關系越來越疏遠，脫離農民群體，進而造成農民訴求表達不暢，產生表達困境。

（三）農民權利客體化與訴求主體性之間存在張力

國家持續不斷地將資源下沉至基層，持續推動農村各項事業發展，讓更多農民受益。農民成為受益者的同時，其權利卻存在被動客體化的現象。尤其是與農村有關的公共事務上，一些村干部甚至會略過村民進行決議或過程中出現“走形式”現象，導致村民獲取的信息資源相對匱乏，其自主選擇權受到限制，農民被動客體化。這樣一來，在關乎農民利益的公共事務上容易引發潛在利益訴求，影響政策或者項目落地，同時也會造成農民訴求表達過程中材料支撐不夠、信息有限，加大了農民訴求表達難度。

三、農民訴求表達的阻滯因素

（一）部分農村管理規范性不足

農村作為一個充滿復雜關系的治理場域，受傳統意識和差序格局的社會關系網影響，部分農村管理缺乏一定的規范性。一方面，在農地關系上，由于傳統的信息登記方式、內容規范性和科學性較低，預留了較大的利益空間，導致農民在土地利益問題上出現的糾紛較多，引發了諸多關系復雜的利益訴求。另一方面，村主任等人員選舉上缺乏規范性。部分農村地區村干部的選舉過程公開透明度不高，滋生了權力尋租等行為，導致有些村民對村干部的信任度不高，干群關系疏遠，這成為訴求表達困境產生的原因之一。

（二）缺少代表農民這一群體的訴求表達組織

基層治理體系的不斷完善，意味著多元主體應該加入基層治理過程中，進而推動治理水平和治理能力現代化。相對于城市，社會組織在農村這一治理場域的參與程度不高，尤其是在農民訴求表達上，專門化、專業化社會組織缺失，成為農民訴求表達困境產生的原因之一。從訴求主體來說，農民這一群體組織化程度較低，加之農民處于相對弱勢的一方，其信息、資源的獲取具有局限性，導致訴求表達多以碎片化的方式呈現。這樣一來，訴求的時效性、完整性會受到較大的影響，造成訴求表達困境的產生。從治理主體來說，參與不足的社會組織不能有效分擔治理壓力，而基層政府精力有限，導致對農民訴求的回應具有一定的滯后性。

（三）農民自身因素影響訴求表達

首先，部分農民自身知識水平有限，難以提交訴求表達材料，往往需要他人代筆，這可能會造成訴求表達不夠準確。除此之外，自身能力較低限制了對表達方式的選擇，可能會提高農民的訴求成本。其次，部分農民的法律意識相對淡薄，對于“什么時候用法、如何用法”的認知模糊，導致其很少訴諸法律手段解決問題，基層政府成為農民訴求的主要回應者。表達對象的選擇有誤可能造成訴求處于“拉鋸戰”之中，影響訴求解決時效。最后，部分農民對公共事務的參與度較低以及對政策文件的感知度較低，也沒有形成留存政策文件的習慣和意識，造成訴求表達材料短缺，影響訴求表達的完整性。

四、農民訴求表達困境的破解路徑

（一）堅持黨的全面領導，提高農村管理規范化水平

要堅持黨對農村工作的全面領導，加強基層黨組織建設，在鄉村建設中堅持自治、德治、法治“三治”融合，運用現代化治理手段，推動村級事務管理規范化，提高各類信息掌握的精準度以及政策文件的宣傳度和透明度。強化對村干部的全方位管理和監督，發揮好駐村第一書記和工作隊的作用，對鄉村治理中存在的問題及時整治，形成良好的干群關系，順利推進政策或項目落地，降低基層行政成本。創新基層治理方式，利用數字技術為訴求的受理賦能，強調訴求受理過程中的留痕，以便于明確責任邊界，減少訴求表達困境的出現。

（二）發展社會組織，協助農民表達訴求

正如里格斯所說：社會組織會對行政系統產生影響。合理定位的社會組織主動參與基層治理在一定程度上可以緩解基層政府的壓力，提高基層治理水平。要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的鄉村治理體系，培育不同類型的社會組織參與鄉村治理。在社會組織參與農民訴求事項上，應該根據訴求類型將社會組織分類，培育專業化、長期性的社會組織參與其中，而不是“救火式”參與。在農民訴求表達過程中，可以以自然村或村組為單位，社會組織扮演委托人角色，與農民形成“委托—代理”關系，整合其所屬區域內的共同訴求向上級反映，降低訴求表達的碎片化程度，推動農民訴求有序表達，打破農民與政府之間的信息壁壘。

（三）強化農民主體地位，增強農民主體意識

在鄉村振興背景下，農民應不斷增強主體意識，基層政府等治理主體也應調動農民參與鄉村振興的積極性、主動性、創造性。一方面，要多措并舉轉變農民的意識，使其認識到自己不僅是各類資源的享有者，也是農村的建設者，應承擔起共同推動農村發展的責任。農民要積極參與公共事務決策，積極行使個人權利，并對村干部的工作過程進行監督。另一方面，應充分發揮基層群眾性自治組織的作用，健全村民自治、“四議兩公開”制度，減少對村民自治的行政干預，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制，使農民訴求表達的途徑更加多元化，為農民訴求表達提供制度性保障。

五、結語

農民表達自身訴求是推動鄉村有效治理的重要動力，農民的多元訴求可以反映出當前鄉村建設中存在的不足，是鄉村治理效果的映射。如何解決好農民訴求問題，是基層政府應該思考的重要議題，這不僅關系到農民自身的幸福感和獲得感，還對基層政府的治理水平和治理能力提出了考驗。因此，基層政府應化壓力為動力，主動了解農民所需，及時回應農民所問，尊重農民意愿，有效解決農民訴求，以推動政府與農民之間形成良好的互動關系，提升鄉村治理效能。