“五治”融合：推進克拉瑪依市域社會治理現代化

周小三

（中共新疆克拉瑪依市委宣傳部 新疆 克拉瑪依 834000）

社會治理是國家治理的重要組成部分，積極推動市域社會治理現代化是創建生機勃勃、和諧有序、共建共治共享社會的基本路徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會治理，提出一系列新理念新思想新戰略，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”理念，黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，黨的十九屆四中全會進一步強調“建設社會治理共同體”，黨的二十大報告進一步明確指出“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。[1]目前，我國按照共建共治共享的社會治理新格局不斷發展，開啟了社會治理現代化新征程。

當前黨和政府大力推進高質量發展，構建“雙循環”新發展格局，新疆作為“一帶一路”最重要的陸上基地和核心區，是國內與中亞國家的聯絡帶，是我國西北安全穩定的防護欄，是防止境外勢力滲透的屏障區。第三次中央新疆工作座談會明確指出，推進治理體系和治理能力現代化是當前和今后一個時期做好新疆工作的保障。近年來，克拉瑪依市按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，積極推動市域社會治理現代化發展，雖成效顯著但也存在不足之處，亟待改進。這就需要堅持問題導向，深入推進“五治”融合，強化政治引領，加強多元共治，完善治理格局和治理方式，創新治理手段，不斷釋放基層動能，打造共建共治共享社會治理現代化新格局。

一、克拉瑪依市推進治理體系和治理能力現代化的實踐

克拉瑪依市是新疆準噶爾盆地荒漠中建起的一座石油城市，是絲綢之路經濟帶上的重要節點城市，也是全疆率先基本實現社會主義現代化目標的先驅城市。近年來，克拉瑪依市按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，積極推動市域社會治理現代化發展。2020年，克拉瑪依市被中央政法委確定為全國市域社會治理現代化第一期試點城市。三年來，克拉瑪依市堅持問題導向，深入推進“五治”融合，堅決防范五類風險，不斷釋放基層動能，打造了共建共治共享社會治理現代化新格局并取得了顯著成效。

一是堅持政治引領，構建“一核多元”的社會治理主體格局。首先，緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，抓住黨組織引領這一社會治理的關鍵要素，著力將健全機制、改革機構、完善體系等基礎性工作由黨組織自上而下“統”起來，提出“區域統籌、條塊結合、上下聯動、融合發展”的總體思路，構建符合克拉瑪依市實際的工作模式。其次，堅持為民服務“主航線”，緊盯群眾生活中的堵點、痛點，由下而上“破”難點，完善街道“大工委”、社區“大黨委”組織體系，促進基層黨組織向抓黨建、抓治理、抓服務的主責主業聚焦聚力。最后，積極引導、培育、規范其他社會治理主體，例如，打造“鄰里守望”等社區示范品牌，通過積極推動基層各個社區打造自身社會治理品牌，促進社會組織發育，不斷發展多個扎根基層、富有活力、服務群眾、管理規范的社區社會組織，有效發揮它們在民生保障、服務優化、社區和諧和社會穩定等方面的作用。

二是夯實法治保障，建立“完備規范”的社會治理制度體系。首先，以依法治疆為目標，堅持法治先行，以區、街、社區三級矛盾糾紛多元化解中心（站、室）為解決群眾難點困點問題的載體平臺，完善融合群眾信訪、人民調解、法律援助、心理咨詢等一站式服務，實行固定常駐、動態輪駐、因需隨駐、定期派駐等多種人員配置模式，積極發揮網格員“親鄰里、知民情”的優勢，實現了小糾紛上門化解、大問題線上調解、疑難事電話講解、鄰里事融情和解。其次，建立矛盾糾紛化解“23456”工作機制。堅持落實分級管理、歸口負責兩項原則，嚴格執行靶向分流、互動調解、多元參與的三項機制，完善人民調解、行政調解、司法調解、行業調解的四調聯動機制，強化訴調、訪調、仲調、檢調、警調的五調對接，形成法律援助、行政復議、行政裁決、網上信訪、爭議仲裁、心理咨詢的“六位一體”工作格局。最后，積極打造矛盾糾紛化解的平臺和載體，發揮各類調解人員的作用和優勢。充分發揮人民調委會、退役軍人調解工作室、派駐人民法院調解組織的職能作用，打造調解力強、群眾認可、影響廣泛的行業性專業性調委會。做大做強“老趙調解室”“娟子工作室”等社會組織，為居民提供便捷的法律宣傳、法律咨詢、司法調解等服務，普及法律常識，預防和化解社會矛盾。

三是強化德治引導，涵養“和美與共”的社會治理文化生態。首先，堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，以社會主義核心價值觀為引領，將其融入道德建設、鄉村振興、民族團結、家風培育等各項社會治理中，廣泛深入開展各類主題教育和宣講，引導廣大黨員干部群眾更加自覺地運用社會主義道德準則要求來指導實踐、推動工作。其次，建章立制不斷引導群眾明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱。通過制定居民公約、村規民約，廣泛宣傳“道德模范”“文明家庭”“最美家庭”“善行義舉”等典型個人的先進事跡，促使大家學習榜樣模范。推廣紅白理事會組建，倡導婚事新辦、喪事簡辦，引領群眾樹新風。深化平安志愿者工作，健全組織管理體系，打造參與廣泛、影響力強的志愿者隊伍。最后，健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。研發個人誠信服務APP“信易玫瑰”，健全公民和組織守法信用記錄，依法追究違法失信責任，使人不敢失信、不能失信，全面推廣城鄉社區誠信建設，營造全社會誠實守信的良好氛圍。

四是做實自治強基，積極構建基層社會治理有效運行機制。首先，克拉瑪依市依托城市基層黨建工作平臺，按照“一網統管、多網合一”要求，加快與網格化服務管理及平安志愿者工作相互銜接、有機結合，打造集黨建、綜治、城管“多網合一”為一體的工作平臺。融合人、地、事、物、組織、網絡為一體的“全要素網格”500 余個，吸納全市3 400 余個黨組織、3.8 萬名黨員到網格報到，使基層組織戰斗力日益增強。其次，按照一站式服務要求，試點打造區（縣）級“楓橋式”社會矛盾糾紛多元調處化解中心，提供豐富多樣的解紛服務“菜單”，推廣“一件事、一次辦”套餐服務，大幅壓縮辦結時間，實現群眾“只進一扇門、最多跑一地”。最后，充分發揮“四社聯動”工作機制作用，積極搭建居民議事會、民情懇談會等形式的議事平臺，目前，全市112個社區（村）全部落實重要事務、重要項目建設、重要資金使用等集體重大事項“四議兩公開”，確保自治組織的基層事務決策和管理的科學化、民主化、制度化水平進一步提升。

五是提升智治賦能，推動科技應用創新驅動社會治理引擎。首先，強化“互聯網+”思維及應用，推動各街道社區開通“智慧社區”服務平臺，通過多媒體技術，整合社區現有各類服務資源，為居民提供包括政務、商務、娛樂、教育、物業及生活互助在內的多項便捷服務。進一步深化政務服務“一網式”辦理，建成全市統一的政務服務事項庫，使95%以上的政務服務事項能夠實現“網上辦、掌上辦、指尖辦”，86項市級政務服務事項、97項區級政務服務事項實現“跨省通辦”。其次，強化科技賦能社會綜合治理，著眼“一屏觀天下、一網管全城”的目標，打造“三級平臺、五級應用”城運體系。梳理社會管理事項，全要素納入“一網統管”。推動跨層級、跨地域、跨系統管理和服務，實現了從單一事項處置到行業聯動閉環處置。各類資源、力量在指揮中心大屏上全息全景呈現，實時反映城市運行態勢的體征指標，實現動態監測、智能預警、協同處置，切實提升綜合保障、應急處突能力。最后，創新實施“互聯網+行業治理”，通過企業實時在線數據等先進傳感技術，對全市安全生產、污染排放、校園秩序、“兩客一危”車輛、危爆物品、電力設施等重點行業領域全天候進行立體式非現場監管預警，確保問題發現在萌芽，化解在前端。

二、克拉瑪依市治理體系和治理能力現代化存在的問題及原因分析

目前，克拉瑪依市雖然在治理體系和治理能力現代化的實踐中取得了顯著成效，但仍存在不足之處。為了準確、客觀地掌握克拉瑪依市域社會治理現代化中存在的問題及其原因，調研組結合克拉瑪依市發展的實際情況，經過充分準備和周密設計，以訪談、發放問卷等方式積極開展了調研，對象涉及各級黨政企事業單位工作人員、企業家、個體戶、學生及無業人群，能夠比較全面客觀地反映克拉瑪依市域社會治理現代化中存在問題及其原因。

一是行政命令管控思維亟需轉變。近年來，受維穩、疫情防控等工作的影響，克拉瑪依市的基層公務員嚴格按照“命令—執行”的科層制管理要求，[2]自上而下完成上級安排的各種指令和任務，將主要精力和資源用來應對上級下派各項考核指標上。考核是政府行為的“指揮棒”，目前政府行政服務還不同程度地存在“重管控、輕服務”的現象，對如何構建共建共治共享的價值意義思考不多，存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的短期行為。

二是多元主體共治格局尚未建立。克拉瑪依市作為工礦業城市，長期以來其經濟發展形態受油田計劃經濟影響較深，在社會治理中推動社會多元主體參與社會公共事務治理的各項制度、機制和平臺尚未建立健全，對于如何發揮社會多元主體作用的思考較少，導致多元主體協同共治共建的格局難以在實際治理中形成有效實踐。

三是社會組織服務能力亟待提升。當前，人民群眾日益多元化、個性化的需求要求社會組織更加專業，為社會提供多種類、高質量、高水平的公共產品和公共服務。據統計，31個省份共有社會組織88.6222萬家，平均數為2.8588萬家，[3]而新疆維吾爾自治區的社會組織總數在1萬家以下。目前，克拉瑪依市實際注冊的社會組織為253家，①數據來源于克拉瑪依市民政局（2022年）相比全國平均水平而言，社會組織數量少、規模小，難以滿足其他社會多元主體的需求，同時，社會組織的工作人員往往是兼職參與，存在年齡普遍偏大、知識結構較低的問題，難以提供差異化和多樣性的服務。

四是現代治理手段運用不足。目前克拉瑪依市習慣于依賴行政部門自上而下推進工作，政府各部門之間、政府與社會組織和公民之間的協同聯動機制不夠，在工作中存在各自為政現象；“數據孤島”依舊存在，大數據等智能化治理措施尚未全面鋪開，信息“一網統管”進行整合與共享的平臺建設不夠成熟；部分黨員干部依法行政的能力不足，不善于運用法治思維和法治方式推動改革發展，選擇性執法、簡單粗暴執法的現象時有發生；距離“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”還存在差距。

三、進一步推進克拉瑪依市域社會治理現代化的路徑

社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。習近平總書記指出，“堅持共建共治共享方向，聚焦影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題，深入推進市域社會治理現代化，深化平安創建活動，加強基層組織、基礎工作、基本能力建設，全面提升平安中國建設科學化、社會化、法治化、智能化水平，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”。[4]習近平總書記的重要指示精神為克拉瑪依市推進治理體系和治理能力現代化指明了方向、提供了根本遵循，必須堅定堅決按照這一指示，深化貫徹落實，并針對目前存在的問題全面提升克拉瑪依市域社會治理現代化水平。

一是強化政治引領，找準社會治理的著力點。習近平總書記指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”[5]“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手。”[6]創新和發展克拉瑪依市域社會治理現代化，必須善于從政治上把大局、看問題，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，準確把握新疆工作的長期性、復雜性，正確處理好發展與穩定的關系。注重從政治高度謀劃、部署、推動工作，深刻領悟以人民為中心的發展思想，緊握民族團結這一生命線，按照社會穩定和長治久安的總目標，在實踐中完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，以新疆工作總目標為引領，堅持標本兼治、破立結合，立足當前、著眼長遠，不斷夯實黨的執政基礎。要加強頂層制度設計，始終把服務群眾、造福群眾作為社會治理的出發點和落腳點，想群眾之所想，急群眾之所急，樹立和踐行正確的政績觀，綜合反映各項事業全面發展，要把與群眾切身利益相關的就業、教育、社保、醫療、住房、養老、食品安全、社會治安、生態保護等抓好落實解決，著力克服和解決當前存在的重物質輕精神、重虛招輕實干、重顯績輕潛績等問題，運用科學方法深入思考謀劃治理體系和治理能力現代化，真正做到全面科學推動克拉瑪依市持續健康發展。

二是加強多元共治，擴大社會力量參與治理。習近平總書記強調：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[7]克拉瑪依市加強黨對政府、市場、社會等各方面力量的統籌協調，積極創造社會組織、公民公平參與社會治理的機會，全力引導社會各主體共同參與治理，打造出“有事共協商、難題共探討、信息共交流、風險共承擔、成果共享受”的基層社會治理共同體。一是通過不斷聚力打造社群共治共建綜合服務平臺，建立多元主體協商議事機制，深入開展以居民會議、議事協商、民主聽證等為主要形式的民主決策實踐，促進協商民主共治貫穿社會治理的全過程，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局；二是積極統籌調度工青婦、紅十字會等社會群團組織力量，加大它們引領公益性、互助性社會組織培養和發育的力度，優先培育符合克拉瑪依市實際社會需求的社會組織，解決當前社會治理主體數量和規模不足問題；三是靈活運用政府購買服務、設立項目資金、補貼活動經費等措施，推動社會組織在專業能力、服務水平和數量規模上的發展，最大限度發揮社會群團組織在承接政府委托事項和社會服務中的作用，進而不斷提升社會組織在服務社會、服務群眾過程中的自身能力。

三是完善治理格局，提升基層網格化治理效果。習近平總書記指出，創新社會治理要“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線，深入拓展區域化黨建，建立一支素質優良的專業化社區工作者隊伍，推動管理重心下移，推動服務和管理力量向基層傾斜，實現從管理向治理轉變，激發基層活力，提升社區能力，形成群眾安居樂業、社會安定有序的良好局面”。[6]一是堅持黨建引領，以黨組織為紐帶，搭建社區（村）區域化黨建聯席會議平臺，探索構建“正向激勵、負向懲戒”的雙向管理機制，對群眾參加事務管理、志愿幫扶等方面進行賦值，對日常工作和生活中居民不應當發生的負向行為扣分，通過積分兌換“禮物”方式，有效引導各族群眾參與社區（村）建設各項事務，壯大區域發展的朋友圈。二是要加強基層人才隊伍建設，深入實施社區（村）黨組織帶頭人整體優化提升行動，健全任職評估機制，加強社區（村）級后備力量培養，全面建立社區工作者職業體系，組織基層干部全員輪訓，著力補齊能力素質短板，有效提升抓治理、促發展的本領。三是完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。堅持“屬地管理、分級負責”的原則，按照“人在網中走，事在格中辦”要求，完善具有新疆特色“楓橋經驗”，加強城鄉社區建設，以“網格+聯戶”為抓手，按照“335730”工作機制，按照包調查、包調處、包辦結、包回訪的“四包”措施進行穩控化解，做到“矛盾不上交、問題不上訪、糾紛不開庭”，維護好社會和諧穩定。

四是完善治理方式，堅持法治與德治相結合。習近平總書記強調：“法安天下，德潤人心。法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。”[8]因而，治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用。一方面，克拉瑪依市必須推進法治新疆、法治政府、法治社會一體建設，堅持把依法治疆、依法治市擺在更加突出位置，把加快推進法治政府建設作為事關長治久安的根本性、基礎性、長遠性工作。要嚴把重大行政決策關，做好法律顧問工作，提高工作透明度，進一步提升科學決策、民主決策、依法決策的水平。要聚焦源頭治理，創新行政執法方式，努力提高行政執法效能，進一步提升規范公正文明執法的能力。要以良法促善治，堅持以法治思維和法治方式協調利益關系，化解矛盾糾紛，完善社會治安防控體系，強化法治宣傳教育，大力培養群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好習慣。另一方面，克拉瑪依市要加強思想道德建設，持續鞏固拓展全國文明城市創建成果，深化精神文明建設，充分發揮德治在社會治理中的基礎性作用，將社會主義核心價值觀深度融入社會治理，著力預防和減少社會矛盾，不斷提升群眾的思想覺悟、道德水準和文明素養，以道德教化豐盈新時代基層治理的精神內核。

五是創新治理手段，推動多種方式發揮實效。深化社會治理創新，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，[9]更加注重在細微處下功夫、見成效，堅持各種治理方式綜合應用，加快推進社會治理方式現代化。克拉瑪依市域治理現代化在依法治疆的引領下，需要更加注重發揮法治在社會治理中的基礎作用。同時，作為新疆數字城市試點地區，必然要在智能化和專業化上下功夫。一方面，發揮法治對社會治理的規范作用，以“法治政府”建設引領“法治社會”建設，最終推動“法治中國”發展。利用好“逢九必講”、中心組學習、集體研討等機制，強化領導干部特別是一把手等“關鍵少數”運用法治思維解決問題能力。堅持強化“八五普法”作用，自上而下樹立法治信仰，嚴格做到依法行政，自覺在法治軌道上平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾，提高社會治理法治化水平。另一方面，強化互聯網思維，將大數據、云計算、物聯網、人工智能等新興技術工具運用到社會治理中。以數字城市建設為契機，充分發揮現代信息技術的優勢，探索構建無重復、無縫隙的社會治理行政資源網絡，通過打造“一網統管”“一網通辦”“一碼通行”等信息采集共享平臺，全面理順政府部門、層級之間的權責關系，加強“扁平化”管理，推動信息化與政務服務、社會管理等深度融合，全力解決“信息孤島”和“數據封閉”等問題。此外，對各部門條線上的信息系統逐個進行整合，將12345熱線、信訪、城市管理等業務在平臺上進行擴展，實現信息數據“一次錄入、各處共享”，使城市治理由過去的粗放、被動、分散向高效、敏捷、系統轉變，提高城市治理智能化水平。