新型城鎮化過程中農村社區治理研究

基金項目：棗莊市社科聯應用研究重點課題項目（LX2019011）

作者簡介：耿格峰（1977-），女，碩士，講師。研究方向為基層社區治理。

摘? 要：新型農村社區是在城鄉一體化進程中，社區管理在治理主體、治理方式、治理目標、治理理念等方面的全面現代化的過程。不僅體現在基礎設施、基本服務方面的轉變，還體現在人的生產方式和價值觀念的轉變。該文以山東省棗莊市新型農村社區建設模式為例，為社區基層治理研究貢獻實踐智慧。

關鍵詞：城鎮化；新型農村社區；社區治理；優化路徑；模式轉型

中圖分類號：D422? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2096-9902（2024）01-0095-04

Abstract： The new rural community is a process of comprehensive modernization of community management in the aspects of governance subject， governance mode， governance goal， governance concept and so on in the process of urban-rural integration. It is reflected not only in the transformation of infrastructure and basic services， but also in the transformation of people's mode of production and values. This paper takes the model of new rural community construction in Zaozhuang City， Shandong Province as an example to contribute practical wisdom to the research of community governance at the grass-roots level.

Keywords： urbanization; new rural community; community governance; optimization path; mode transformation

在城鎮化過程中進行新型農村社區建設和治理，對于促進基層治理具有重要的作用。新型農村社區不同于一般意義上的社會主義新農村，新型農村社區不是村莊翻新，也不是村莊重新組合。在治理過程中不要僅僅注重外在形式，更要注重治理內容和方式的提升。新型農村社區建設不能以簡單的大拆大建、農民上樓或者非農人口比例的提升等為主要的治理方式，要注重以人民利益為中心，推進農村社區治理現代化。

1? 新型農村社區治理概述

基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。在農村基層治理方面，新型農村社區治理是人們關注的重要主題。在理論方面，新型農村社區研究受到各界學者關注；在實踐方面，全國各地探索建立了新型農村社區的模式。經過改革開放40余年的發展，我國農村經歷了翻天覆地的變化。由于工業化、城鎮化、市場化、現代化的發展進程，打破了農民原有的生產方式和生活方式。新型農村社區是我國經濟社會發展的一個必然結果。通過查閱相關文獻，歸納有如下3個方面的研究主題。

1.1? 新型農村社區治理的基本理論

有學者指出，新型農村社區是指：“在一定地域范圍內，產業和人口結構多元化，基礎設施和公共服務設施完善，以社區共同利益形成的社會共同體。①”徐勇和朱國云②從農村社區治理主體方面進行研究，他們將主體分為3類，第一類是國家政權組織或準政權組織，即鄉鎮黨委和政府、村黨支部和村委會；第二類是各種民間組織；第三類是介于這兩類之間的半官半民組織。俞可平③認為“治理”是指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。

1.2? 關于新型農村社區治理模式的研究

新型農村社區，由若干行政村合并在一起，（或者由一個行政村為中心聚集在一起），統一規劃，統一建設的新型社區。學者甘信奎④在研究了全國各地的新型農村社區建設后，依據經濟發展水平，以城鎮化為背景，概括了3種模式：一是城市化擴張下的建設模式，以珠江三角洲地區為代表；二是“就地城鎮化”下的模式，以江浙地區為代表；三是“村民自治體”模式，以江西、湖北兩省為代表。實踐中，在國家的統一部署下，各地統籌規劃農村社區建制和規模，推進新型農村社區建設。全國各地形成了“多村一社區”“村居改造的農村社區”等模式。

1.3? 關于新型農村社區治理的問題和對策研究

新型農村社區治理的關鍵點在梳理各方治理主體的職責定位，形成多元共同治理，良性互動的局面。李增元等⑤研究了治理現實困境的五大問題：城鄉社會治理的歷史鴻溝、農村組織的體制建構、公共鼓舞、治理資源、精神文化內聚力等方面存在的問題。衡霞⑥基于15個省份150份政策文本的分析，指出在農村社區治理現代化的過程中，農村社區治理能力受到公共性與自主性、傳統性與現代性的影響。冉光仙⑦提出了無邊界價值觀管理，強調新型農村社區治理，是不斷校正和修復，應該回應社區主體的利益。倪咸林、汪家焰⑧指出鄉村治理中應該發揮新鄉賢的重要作用。通過制度設計、拓寬參與渠道等方式、鼓勵這部分群體積極參與農村社區治理，推動基層治理創新。

對于新型農村社區的主體、內涵、治理方式、治理績效等研究，尚未形成統一的概念界定。各地也在嘗試著根據當地自身社會經濟的發展，探索適合當地實際的新型農村社區特色模式，但從全國范圍內來看，尚未形成適用的一般模式。對于新型農村社區研究關系著農村的穩定和長治久安，具有重大的理論意義和現實意義。

2? 棗莊市新型農村社區治理現狀

棗莊市位于山東省南部，東與臨沂市接壤，南與徐州市為鄰，西接菏澤市，北與濟寧市毗鄰。屬于魯西南地區。棗莊市行政區劃包括五區一市。分別是：市中區、薛城區、嶧城區、臺兒莊區、山亭區和滕州市。從棗莊市行政區域來看，目前全市設18個街道、有46個鄉鎮。全市總人口422.56萬人，其中鄉村人口220.7萬人，占總人口的52.22%⑨。鄉村人口所占比例略高于城鎮人口。從棗莊市經濟社會發展的趨勢來看，城鎮化的步伐仍在繼續。所以在新型城鎮化背景下，新型農村社區建設仍然是城鄉融合發展的一種重要方式。

2.1? 已建成農村新型農村社區狀況

2022年，棗莊市政府印發了《棗莊市“十四五”新型城鎮化和城鄉融合發展規劃》推動新型城鎮多點耦合發展，發展優勢產業集聚區、培育鄉村振興示范鎮、特色鎮。棗莊市把農村新型社區與舊村改造、整村遷建與區域布局的整體規劃相結合。從已建成的農村新型社區來看，環境煥然一新。社區的道路、綠化、網絡、通訊，以及垃圾分類等各方面在齊全的基礎上提升了層次標準。有社區建立了農村社區服務中心，使基層政府的部分職能下沉到社區，在社區服務中心進行一站式服務。

2.2? 基層治理的轉變——新型農村社區“村改居”

“村改居”不是簡單的名稱上的改變，而是基層資源和管理體制的重新整合。從社區組織架構來看，社區是在街道辦事處下轄社區居民委員會。從社區治理的方式來看，可利用社區綜治中心的平臺，實行網格化管理，使管理過程更加精細化。利用公共信息平臺，及時公開與居民切身利益相關的信息。從社區居民的參與來看，居民面臨的公共問題（如：停車、綠化、治安、娛樂等），需要社區居民的共同參與。在社區的文化建設方面，社區需要進行法治宣傳、進行新時代美德的宣傳。

2.3? 棗莊市農村新型社區治理模式

2.3.1? 項目建設拉動式模型

根據地方的發展和城市的總體規劃，需要建設一批重點項目。對于重點項目涉及的村莊，通過項目建設實現農村的整體改造。通過整體入住到新型農村社區，農村的整體搬遷不僅意味著農民居住地點的轉移，還意味著農民就業方式的轉變。可以根據所建成重點項目的需要適當安置本地搬遷農民就業。比如：在2008年，按照城市規劃，需要新建棗莊東湖公園和全民體育健身中心，涉及到永安轄區內的黃莊、王林等4個村。在新址上規劃建設幾十棟樓的永安新型農村社區。

2.3.2? 土地增減掛鉤模型

2006年4月，國土資源部頒布“土地增減掛鉤”的相關政策。即用城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。以整理潛力較大的農村居民點為重點，加強農村居民點用地整理，推進遷村并點，提高農村建設用地利用率。此項政策實施以來，在全國開展了一批試點，山東是5個試點省（市）中面積最大的一個。棗莊市在政策執行中把拆遷區、項目安置區、建新區土地增減相掛鉤。

2.3.3? 城鎮建設帶動式模型

為適應城鎮化建設的需要，結合農村土地綜合整治，促進農村農民住宅向集鎮、中心村集中。加速小城鎮發展和新農村建設，形成有序的現代城鎮體系。合理調整產業用地結構，合理設置主體功能區，增強中心城區集聚的輻射功能。以“小范圍聚集，不背井離鄉”為基調，加快農村新興社區改造。山亭區城頭鎮通過土地置換的方式，村莊和企業聯合，經過村莊的連片遷建，積極興建產業園。

2.3.4? 經濟強村整合式模型

以經濟強村或中心村為依托建設新型農村社區，按照農村新型社區的標準，統一組織建設集中居住區。按照“市場融一部分、群眾拿一部分、村集體補一部分”的方式，通過“先建后拆”集中建設樓房化居住區。整體規劃街道、并配套相關公共服務設施。以強村帶動弱村，通過宅基地置換方式，將撤并村莊的農戶吸引進來。改造資金由村集體經濟組織和村民自行解決，政府在基礎建設、貸款方面給予協助。山亭區水泉鎮田坑村利用村集體的資金積累和社會融資方式，投資建設村民公寓樓。

3? 棗莊新型農村社區治理中的不足之處

3.1? 新型農村社區產業規劃不盡合理

產業興旺和生活富裕是新型農村社區建設的基礎。根據農村產業結構的特征進行規劃建設。要考慮到農村新型社區的發展是以農業種植養殖為主、以生產加工為主，還是以旅游服務為主？應選擇適合農村適宜的方式來進行農村新型社區建設。對于新型農村社區，在現實中，可以是以一個村為單位，也可以是幾個村合并組成。新型農村社區建設的基礎不同，產業發展的優勢不同，所以建設模式不能搞“一刀切”。

3.2? 新型農村社區公共服務供給不足

新型農村社區的公共服務可分為“硬性”公共服務和“軟性”公共服務2個方面。“硬性”公共服務主要指建設新型農村社區的基礎設施；“軟性”公共服務主要指教育、衛生、社會保障、文化等方面。在“硬性”公共服務方面，有些農村社區建設模式是遷村并點，農民還需以農業生產為基礎產業。但是在進行田間耕作、日常晾曬、農具存放等基本生產活動無法滿足農民的基本需求。有些新型農村社區只是建成統一規劃的樓房，卻無法提供集中供暖、供天然氣等基礎公共服務。在“軟性”公共服務方面，新型農村社區在社會保障、衛生、文化方面與城市社區還有一定的差距。在社會保障方面，農村剩余勞動力轉移、人口老齡化等公共服務亟需相關政策扶持。在衛生方面，基層醫療服務供給嚴重不足，而且分布不均衡。在文化方面，農村公共文化服務普遍比較匱乏，不能滿足居民的社會需求。

3.3? 基層政府職能界定模糊，農民主動性不強

基層政府角色定位不準確，在政府職能方面沒有確定清晰的邊界。新型農村社區和農村有所區別，但是和城鎮社區又有所不同。在行政管理體制方面，基層組織既承擔某些村委會的職責，又必須有相應的社區管理職能。在村委會的職能方面，還承擔著土地管理、住房產權、民生服務、集體資產管理等具體工作。有些方面存在管理的缺位和錯位。在管理方式上，采取硬性指標方式分派任務，用強制方式執行，方法簡單粗暴。只追求經濟發展，忽視文化、教育等社會公共服務。

3.4? 缺乏有效資金投入渠道

受城鄉二元公共財政投入體制影響，各級投入資金不足。廣大農村由于集體經濟基礎薄弱，區位優勢不明顯，難以吸引足夠的外來社會資本。金融機構由于投資回報率低，對投資農村新型社區建設的積極性不高。新型農村社區主要依靠財政補貼，當財政補貼不足時，會導致新型農村社區建設工作進度較慢。進行新型農村社區建設，需要發揮政府組織、經濟組織和社會組織等各方力量。政府部門不是資金投入的唯一主體，政府可以吸引經濟組織投入新型農村建設，創造良好的市場環境，建立多元化的投入資金渠道。

3.5? 地域特色不明顯，傳統村落保護不夠

農村分布分散，各個村落的地形地貌、自然景觀、歷史文化也存在著差異。在新型農村社區建設過程中，有的地方出現“大拆大建”的情況，破壞了曾經遺留下來的建筑，而不注重對傳統村落格局的保護。農村社區不同于城市社區，有自身獨特的生產和生活方式。新型農村社區建設，應該保留農村的地域特色、保留農村的精神家園。假如不保護農村的非物質文化，農村社區改造千篇一律，就失去了農村社區發展的精神與靈魂。

4? 棗莊新型農村社區治理的優化路徑

4.1? 制定合理新型農村社區戰略規劃，以產業發展為導向

日本學者在20世紀60年代就關注產業融合，并提出了“第六產業”的概念，因為一二三相加或相乘都等于六。日本第六產業的發展，為我國三產融合發展提供了經驗啟示。第六產業的發展是農村走向現代化發展的重要途徑，通過農工商的融合互動，增加農產品的附加值。在建設新型農村社區過程中，深入調研挖掘本地的特色農產品、因地制宜形成農產品加工產業、利用電商或農產品服務平臺建設等，擴大產品銷售。與農業相關的各類組織通過農產品的產業鏈延伸。

在產業發展方面，以農業為主型社區，以優勢產品為主，積極發展農業合作社。大力發展“一鎮（鄉）一業”“一村一品”，培育一批特色示范社區。以工業為主型社區，吸引效益好的大企業落戶工業園。以鄉村旅游為主型社區，主要開發當地特色旅游，讓旅客體驗當地的風土人情。還可通過“地產地銷”的途徑，直接在當地銷售特色產品。總之，產業發展為新型農村社區建設奠定了堅實的物質基礎。

4.2? 完善新型農村社區公共服務供給

新型農村社區建設是一項系統工程，需要根據當地社會經濟的發展和整體規劃逐步推進。在“硬性公共服務”方面，根據居民的實際需求進行規劃設計。供水、供電、供氣、供暖等相關的配套設施要落實到位，在改善居住環境同時提升居民的滿意度。在“軟性公共服務”方面，要發揮社區的公共服務平臺作用。建立新型農村社區綜合服務中心，為居民提供“一站式”服務。在提供公共服務時以群眾需求為導向，明確新型農村社區公共服務的重點工作。在社會保障方面，通過農村勞動力對外專業培訓、居民創業培訓、農民科技培訓等提升居民的就業技能。在衛生方面，建立社區衛生服務中心，培養面向居民的全科醫生，滿足居民的就醫需求。在公共文化服務方面，健全公共文化服務體系。建立文化站、書屋、體育健身等室內和室外活動場所。

4.3? 優化基層政府職能，發揮農民的積極性

全面梳理基層政府職能，通過組織機構調整、管理職能的轉變，充分發揮基層組織的積極作用。在職能轉變方面，把重點工作轉到經濟發展、公共服務和社會管理等方面。培養產業發展的增長點又要改善民生。在管理的方式和方法上，從自上而下的任務性管理向自下而上的參與式管理轉變。比如：可以通過改革溝通渠道和表達機制，讓居民了解管理過程中的相關信息，在重要決策時，先聽取居民的意見，還可采用聽證程序，讓居民參與到管理的過程中，充分表達居民的意見，還可進行民主監督。在新型農村社區建設過程中，通過輿論宣傳導向，發揮政策的引導作用。通過鄉村精英的引領帶頭作用，調動居民的內在驅動力。

4.4? 拓寬資金籌措渠道，加大投入力度

當地政府以地方財政資金為引導，提供財政支持。可引入市場機制，鼓勵社會資金進入農村新型社區建設領域。支持民間資本以BOT（基礎設施特許）的方式參與公共服務設施建設。可探索集體建設用地使用權抵押、集體土地承包經營權抵押等多種貸款方式，來擴大資金籌措渠道。鼓勵各企事業單位、各社會團體以投資方式開展農村服務項目。對于村莊聚集型社區，改革農村土地流轉制度，維護農民土地承包經營權。對已經納入城鎮化管理的新型農村社區在基礎設施維護、土地、就業方面給予優惠政策扶持。

4.5? 保護鄉土特色，打造鄉村記憶工程

在新型農村社區建設時，要尊重客觀事實，切忌以“拆舊建新、棄舊建新”的行為方式。歷史文化是鄉村的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好鄉村文化。要對農村的自然風光、產業發展、歷史文化、風俗民情進行深入細致的調查。被認定為特色村莊的農村，要根據相關法規進行保護。保護農村民居院落、保護農村非物質文化。要把保護老村落和建設新社區結合起來，要在彰顯特色等方面做好示范工作。

5? 結束語

在城鄉發展一體化背景下，建設新型農村社區，是實現城鄉均衡發展的重要途徑。應調動各方力量，積極參與建設新型農村社區。加強農村組織的發展，提高新型農村社區自主治理能力。棗莊新型農村社區治理模式轉型為地區發展提供重要的實踐經驗，為實現基層社區治理的現代化貢獻了一份力量。

注釋：

① 黎昕.新型農村社區建設研究[M].武漢：華中科技大學出版社，2015.

② 徐勇，朱國云.農村社區治理主體及其權力關系分析[J].理論月刊，2013（1）：172-175.

③ 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

④ 甘信奎.城鄉一體化背景下的農村社區自治趨向[J].繼續教育研究，2009（12）：42-45.

⑤ 李增元，李洪強.農村社區化治理：現狀、問題及對策[J].中州學刊，2016（4）：66-72.

⑥ 衡霞.農村社區治理能力現代化的公共選擇邏輯——基于15個省份150份政策文本的分析[J].探索，2021（4）：38-48，2.

⑦ 冉光仙.無邊界價值觀管理：新型農村社區治理的競合與深植[J].寧夏社會科學，2022（1）：145-152.

⑧ 倪咸林，汪家焰，南京財經大學公共管理學院.“新鄉賢治村”：鄉村社區治理創新的路徑選擇與優化策略[J].南京社會科學，2021（5）：82-90.

⑨ 棗莊市統計局.棗莊統計年鑒（2022）[M].北京：中國統計出版社，2022：3-5.

參考文獻：

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