鄉村振興背景下全域土地綜合整治的邏輯內涵及盈利模式

劉正波 孫婧

基金項目：貴州省重大科技專項（黔科合重大專項字[2020]3009-5）

第一作者簡介：劉正波（1978-），男，博士研究生，正高級工程師，董事長。研究方向為農業信息化。

*通信作者：孫婧（1983-），女，博士，副研究員。研究方向為產業經濟及智慧農業。

摘? 要：土地整治為鄉村振興提供承載空間和產業基礎。該研究對全域土地綜合整治與鄉村振興的邏輯關系進行深入論述，分析二者的邏輯關系，并從盈利模式的角度對全域土地綜合整治進行闡述，剖析全域土地綜合整治的盈利模式。指標交易方面，增減掛鉤和占補平衡是較為普遍的途徑，該研究指出，碳匯指標交易也是一項可行的創新途徑。產業收益方面，農業的高效產出，以及三產融合會顯著提升經濟效益。此外，土地經過全域整治，價值得到提高，流轉及出租等收益也會隨之提升。對全域土地綜合整治邏輯內涵及盈利模式的剖析，對推進農業強國建設的理論及實踐研究都具有指導和借鑒價值。

關鍵詞：鄉村振興；全域土地綜合整治；邏輯內涵；指標交易；產業收益

中圖分類號：F301? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2096-9902（2024）01-0052-04

Abstract： Land renovation provides a bearing space and industrial foundation for rural revitalization. This study makes an in-depth discussion on the logical relationship between global comprehensive land renovation and rural revitalization， analyzes the logical relationship between them， expounds the global comprehensive land renovation from the perspective of profit model， and analyzes the profit model of global land comprehensive renovation. In terms of index trading， the link between increase and decrease and occupation-compensation balance is a more common way. This study points out that carbon sequestration trading is also a feasible innovative way. In terms of industrial income， the efficient output of agriculture and the integration of three industries will significantly improve the economic benefits. In addition， after global renovation， the value of land will be increased， and so will the income from circulation and rental. The analysis of the logical connotation and profit model of comprehensive land regulation in the whole region is of guidance and reference value for the theoretical and practical research of promoting the construction of an agricultural power.

Keywords： rural revitalization; global comprehensive land renovation; logical connotation; index transaction; industrial income

2022年10月，黨的二十大報告指出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責……深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。黨的二十大報告再次突出了農業在我國的重要戰略地位，明確了現代化農業的發展方向。俄烏沖突等外部風險尚未緩解，全球范圍內的極端氣候現象顯著增多，糧食安全成為國家安全的基礎。

從把“三農”問題作為全黨和全國的重中之重，到新農村建設作為國家戰略，再到鄉村振興的提出，鄉村的復興和建設一直是我國應對全球化挑戰的戰略選擇。很長一段時間內，土地整治并不具備盈利能力，隨著財政壓力的增加和土地整治范圍的擴展，亟需建立土地整治的盈利模式。土地整治項目不能單單依賴財政投入，需要拓展資金來源，這就要求項目具有盈利能力，才能吸引多元化資金投入。

土地整治具備一定盈利能力對吸引社會資本和商業資本非常重要，但是學界對此方面的研究有待提升，鄒利林等[1]在研究中指出，需要根據土地整治項目性質和區域體制的不同，有針對性地對盈利模式進行創新和優化。田昌蓮[2]運用調查基層資料，分析了農村土地綜合整治助推農村盈利促進經濟發展的模式?？傮w上看，學者和實踐者對此問題的探討還是有所不足，需要對其中的邏輯和模式進行進一步的深入研究。

1? 全域土地綜合整治與鄉村振興的邏輯關系

鄉村衰落的根本原因是什么？資金、人才都流向城市，財富流向城市，鄉村各個要素在低水平循環，最終無法產生價值。鄉村振興就是要將鄉村要素的價值真正反映出來。在工業文明理念下鄉村是缺乏價值的。很多時候，農村的孩子努力學習是要離開鄉村，因為他們往往從小就被告知如果不努力學習將只能留在農村種地。這是因為，如果用工業文明視角解釋鄉村建設，鄉村是“落后”的代名詞，城市才是先進和文明的象征。鄉村振興需要從鄉村要素價值的整合提升入手，通過要素價值的提升，最終提升農民的收入。

鄉村振興內容相互滲透，互相影響。就產業振興而言，“產業”是一個內涵很寬泛的概念，種植業、養殖業、工業和服務業都包含在其中，產業的興旺不是簡單的技術問題，還依賴于生態環境、特色民居和村落形態，需要對鄉村的價值進行重新評價。鄉村的衰敗很大程度上與文化的衰敗密切相關，農業文化同時也是鄉村教育、鄉村休閑等的重要內容。農耕文化便是農業生產與文化的內生結合。產業興旺離不開合理的制度安排和創新，鄉村的有效治理能夠為鄉村產業興旺提供良好的社會環境，同時可以吸引游客分享鄉村生活。產業興旺最終希望達到的目的便是農民生活的富裕。人是鄉村振興的主體，也是財富創造的主體，沒有人才的振興是難以持續的?！爱a業興旺”是村民自治的物質基礎，正所謂“經濟基礎決定上層建筑”。一方面，治理需要可以集中處理的資源。傳統農業歷史把集體資源分而治之，特別在偏遠貧窮的村莊更為徹底，村務治理也就失去了經濟支撐。集體自留地很難支撐其產業的發展，無法對龐大的公共事務進行有效治理。治理需要村民們有共同利益而產生集體行動。另一方面，農業單一化的農村難以形成新生權威力量。改革開放以后，農村尤其是東部沿海地區開始出現了大量的工業、商業，走上非農化道路，為村民自治提供優勢。鄉村振興是一個全面的系統工程，幾大任務相互滲透，互相影響和促進。

全域土地綜合整治強調“全域”2個字，有助于鄉村整體資源的利用，全域性的土地整治是自然資源和空間資源利用開發的載體。鄉村振興需要將鄉村整體生活人文作為一個整體看待，而不是割裂開來。全域土地綜合整治與農業供給側結構性改革的宗旨相輔相成，核心在供給端改善，通過土地流轉，盤活土地要素。

如圖1所示，全域土地綜合整治與鄉村振興的邏輯關系可以這樣理解：發展鄉村經濟，2個瓶頸難以解決，一個是地方政府財力不足，一個是產業發展用地問題。土地，是農業農村發展的基礎資源。產業發展是農村振興的主要動力，其通過土地資源的利用和人口的就業將人口和土地有機地結合起來，影響農民的收入，甚至決定農村社會經濟的可持續發展。

以往的鄉村建設工作，很大一部分是政府財政來承擔，多年來中央在鄉村建設方面投入了很大的資金，一方面，要繼續加大財政對農業農村的傾斜，更重要的一方面，是要拓寬鄉村振興的資金來源。多年來，農村金融的發展一直效果有限，因為農村缺少傳統金融需要的抵押品，鄉村資源的價值無法顯化，很難外部定價，在缺少抵押品的情況下，農村金融的發展一直相對緩慢。這就涉及企業資本等社會資本的引入，社會資本天然地傾向于資金回收期短，回報穩定的項目，農業項目的特點是多數回收期長，風險大。這就使得鄉村振興項目往往對社會資本吸引力不夠。

鄉村振興最核心的任務是什么？這是一個戰略問題，也是邏輯的核心。以往很多項目中，沒有實現鄉村的振興，原因在于基于項目看項目，將資本的收益看成項目的衡量標準，將農民排除在外，或者將農村視為土地和收益的競爭者。鄉村振興最核心的任務應該是提高農民收入。農民增收，鄉村發展，核心是產業的發展，特別是農業與其他產業的融合。產業集群發展往往與農村耕地保護相沖突。既能發展產業，又有利于耕地保護，是鄉村發展必須解決的前提因素。農業供給側改革的核心在于提升農業生產效率，主要途徑有2種：一是提高農業生產的科技含量；二是促進適度規模化生產。全域土地綜合整治能夠從根本上提升土地的質量及利用效率，從供給端改善土地資源的利用模式。

總結起來就是“錢”與“地”的問題。地方政府財力不足，但是農村閑置的建設用地和零散的耕地，是一種沒有盤活的資源，將零散的建設用地和耕地，以及未利用的地整合起來，產業就有了承載其發展的空間。通過指標交易的方式，既能夠滿足城市建設的需要，又能激活農村土地的價值。成片土地的整理及利用，往往會觸碰永久性基本農田的紅線，全域土地綜合整治試點可以合理調整永久性基本農田，這為土地的規模利用提供了前提。此外，如果指標交易范圍局限于市的范圍，那么經濟水平低的城市，由于消化指標的能力弱，即便有可交易的指標，也無法轉化為實際的收益。全域土地綜合整治試點設置之前，增減掛鉤指標交易的范圍僅僅限于縣域，全域土地綜合整治試點節余的建設用地指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內流轉。允許節余的建設用地指標在省域內流轉，一方面使土地指標能夠自由流動向城市地區集中，另一方面使資金流向需求迫切的農村地區，為鄉村產業發展、土地整治注入動力。

2? 全域土地綜合整治盈利模式

全域土地綜合整治的關鍵是盈利模式設計的問題，并非完全是政府公益性項目，應該從盈利模式的角度入手分析。盈利模式設計的關鍵是參與其中的利益相關者均能夠獲利。農民、政府、社會資本都能夠有所收益，是全域土地綜合整治成功的關鍵。這里討論的主要是經濟效益，已有學者指出，土地整治能夠帶來直接和間接的經濟效益[3-5]。

2.1? 指標交易收益

2.1.1? 占補平衡指標交易

占補平衡補充耕地指標，主要指運用宜耕未利用地開發、損毀土地復墾、田塊合并整理等手段以實現新增耕地，新增耕地是作為“補充耕地指標”的，而補充耕地指標是具有經濟利益的[6]。

2.1.2? 增減掛鉤指標交易

建設用地方面最重要的收益途徑是城鄉建設用地增減掛鉤，一般指將農村宅基地、工礦用地等農村建設用地復墾為耕地，而農村建設用地減少可增加相同面積的城鎮建設用地[7]。宅基地整治在農村建設用地整治中占據主導，農戶在自愿退出現有宅基地換取城市商品房、安置房或者現金后，村集體收回宅基地，并對退出后的宅基地進行重新規劃。

占補平衡和增減掛鉤的最終目的都是要保證我國耕地總量不減少、質量不降低。二者之間的區別在于，占補平衡是以補定占、占補2條線，增減掛鉤則不同，強調項目內占補一體化。

我國地方已經有很多成功的實踐經驗，以山東省鄒平市為例，2019年，鄒平市共啟動增減掛鉤項目39個，拆除舊院落5 633戶，建筑面積90.13萬m2，騰空舊村盤4 107畝（1畝約等于667 m2，下同） ，12處安置區均已動工建設，安置房總面積達140萬m2。同步實現了村集體收入年增400萬元，村集體年均增收超10萬元。

2.1.3? 碳匯交易

碳匯主要是指利用包括森林、草原、濕地等在內的自然系統從大氣中吸收CO2的過程、活動或機制。經濟的綠色轉型，需要減少碳排放。想要實現碳中和，要么實現零碳排放，要么充分發揮碳匯功能。很顯然，人類社會不可能終止既有的生產生活方式，挖掘碳匯功能對碳達峰碳中和意義重大。碳匯有望成為新產業崛起的一個重要領域，架起連接“綠水青山就是金山銀山”的寬闊橋梁。

全域土地綜合整治中循環農業、智慧農業等土地整治等技術，能夠促進農業空間減碳增匯。開展綠地建設，能夠顯著提升整治區域的碳匯能力。生態公益林營造也能提升生態系統固碳能力。在鄉村改造中太陽能、節能燈的使用，能夠減少碳排放。

土地整治碳匯交易是一個發展的方向，目前還在探索中。土地整治指標交易主要還是占補平衡和增減掛鉤指標交易，也是土地整治項目吸引社會資本進入的一大動力，因為產業收益往往比較滯后，社會資本通過占補平衡和增減掛鉤實現資金回籠，能夠切實緩解資金緊張的問題。碳匯交易是不容忽視的發展方向，目前林業碳匯指標交易制度發展相對較快，但也在探索中。

2022年7月19日，全國首單農田碳匯項目順利在海峽股權交易中心完成交易。該試點項目共涉及南靖縣龍山鎮9 000畝農田，根據相關文件方法學計算，年可固碳0.23萬t。龍山鎮將“憑空”獲得的收益用于鄉村振興事業，購匯企業福建環融環保股份有限公司承諾將購買的農田碳匯用于捐贈碳中和相關的公益事業。

2.2? 產業收益

2.2.1? 高效農業收益

產業興旺是一個大尺度的概念，具有全局性，國家提倡發展鄉村三產融合，不在于要求各個鄉村都發展二三產業，一切都應該從當地的實際條件出發。我國適合開展三產融合的鄉村，在整個鄉村中，比例還是比較低的，大部分的鄉村產業，還是以農業為主，如何開展智慧農業、綠色農業，是鄉村農業產業升級的一個重要思路。鄉村產業興旺絕不等于鄉村旅游等產業開發。

整理后的耕地進行高效農業生產，能夠提高單位面積農地產出能力。我國一些省份已經有了很好的實踐。2012年，浙江省遂昌縣新路灣鎮蕉川村通過土地綜合整治，建成高標準農田2 808畝。2018年該鎮雜交稻制種種植面積達3 000多畝，產值達1 300萬元?？梢?，通過全域土地綜合整治，農業得以轉型升級，產生更加高端、高效的農產品，農民得以從中受益。

全域土地綜合整治能夠實現“耕地小塊變大塊”，最大限度形成連片種植，提高了耕地質量和產量，進而保障了國家的糧食安全。糧食安全是國家安全的重要基礎，是歷次中央農村工作會議的核心話題，也是各項政策的重中之重。

2.2.2? 三產融合收益

全域土地綜合整治是后續產業發展的重要前提。我國早期的土地整治主要目的是通過指標交易緩解城市發展用地緊張問題，而不是為了鄉村的建設。實際上農業與二產及三產的融合能夠提升整個價值鏈的盈利能力，種養殖戶能夠通過二產和三產提升收入。三產融合能夠更好地激發對山水田林湖草沙等生態資源的開發，更好地將鄉村文化的底蘊利用起來。

單靠種植養殖，農民很難獲得高收益，農業向加工業的延伸，向教科文旅業的延伸，農業與科技的結合，能夠提升農業的附加值，農業產業縱向及橫向的鏈延伸，能夠帶動農村基礎設施作用的發揮。全域土地綜合整治應與發展有機農業、生態農業、能源農業、旅游農業和文化農業等新型農業生產經營形式相結合，以增加附加值，解決傳統農作物產量低的缺點，有效吸納農村剩余勞動力[8]。

2.3? 其他

通過全域土地綜合整治，土地自身價值得到提高，流轉及出租的價格也會隨之提升，全域土地綜合整治促進了農業觀光旅游產業興起、發展觀光農業等產業融合項目，店面租金較此前大大提升。

3? 結束語

我國糧食雖儲備充足，但供求仍存在明顯的結構性問題。我國的糧食分為三大類，即食用糧、飼料用糧和工業用糧。食用糧以大米和小麥為主， 自給率均在90%以上，受國際市場影響較小。但我國對大豆、玉米等飼料用糧和工業用糧進口需求較大，其中大豆進口依賴度高（超過80%），成為影響國家糧食安全的潛在威脅。加之國際局勢錯綜復雜，糧食安全是我國經濟發展的基石。對此，需要推動農業發展方式轉變，提高糧食生產效率和產量。推進高標準農田建設，提升耕地質量與保護。完善糧食流通、加工體系，加強農業供應鏈和價值鏈建設。推動糧食產業做大做強，以鄉村產業振興和國家糧食安全產業帶建設為契機，加快延伸糧食生產的上下游產業鏈條，大力開展精深加工，加強糧食品牌和產品銷售體系建設。落實種糧農民補貼政策，提高政策的精準性和有效性，把握好收儲制度退坡的進程，確保目標價格補貼及時到位，合理激發農民生產積極性。

綜上，本文對鄉村振興背景下全域土地綜合整治的邏輯路徑進行了剖析，闡釋了二者的內在聯系和作用機理。此外，對全域土地綜合整治的盈利模式進行了闡述。其中，指標交易能夠為政府及參與者帶來直接的收益，三產融合及其他經營性項目能夠為運營企業帶來收益，耕地質量的提升帶來農作物產量、質量的提升，能夠為農民帶來實際收益。碳匯交易更是一個充滿前景的土地整治收益模式。

參考文獻：

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