菏澤市林木采伐管理現狀調研

撰文·供圖｜楊曦 李建輝 牛潤民

林木采伐管理是森林資源管理的重要一環，科學的林木采伐管理可實現森林保有量的逐年增加，為森林資源高質量發展提供動能。摸清菏澤市林木采伐管理的現狀、成效及不足，對于科學指導全市林木采伐管理下一步工作，保障和促進經濟社會可持續發展具有重大意義。

一、林木采伐管理現狀

（一）采伐限額執行情況

根據《山東省人民政府關于下達“十四五”期間年森林采伐限額的通知》（魯政字〔2021〕76號），菏澤市“十四五”期間年森林采伐限額為9.57萬m3，較“十三五”期間的45.78萬m3下降79.1%，其中國有林地采伐限額為1.20萬m3（商品林1.13萬m3，公益林685 m3），集體和個人采伐限額為8.37萬m3（商品林8.10萬m3，公益林2662 m3），執行情況見圖1、圖2。2021年度全市實際使用限額3.19萬m3，限額使用率33.38%，未發生超限額采伐情況，不占采伐限額的采伐量1.11萬m3。按森林類別劃分，商品林采伐3.19萬m3，其中主伐3.19萬m3、撫育采伐10 m3；公益林采伐35 m3，均為撫育采伐。按權屬劃分，國有采伐5779 m3，均為主伐；集體和個人采伐2.62萬m3，其中主伐2.61萬m3，撫育采伐45 m3。2022年度全市實際使用限額3.55萬m3，限額使用率37.1%，未發生超限額采伐情況，不占采伐限額的采伐量1910 m3。按森林類別劃分，商品林采伐3.45萬m3，其中主伐3.44萬m3、撫育采伐100 m3；公益林采伐958 m3，均為撫育采伐。按權屬劃分，國有采伐4735 m3，均為主伐；集體和個人采伐3.08萬m3，其中主伐2.97萬m3，撫育采伐1058 m3。申請省級不可預見性采伐限額10萬m3，單縣、曹縣各5萬m3，其中單縣實際使用4.61萬m3，曹縣受疫情影響未使用。

（二）林木采伐管理“放管服”改革推進落實情況

一是聚焦辦證繁瑣難題，推行告知承諾審批。近年來，菏澤市將林木采伐“放管服”改革的工作重點放在簡化辦理流程上，著力推廣林木采伐APP，實行小額林木采伐告知承諾審批。各縣區結合自身實際，通過舉辦流動培訓班、發放明白紙等形式，讓群眾真正做到辦證“易、簡、快”。2022年全市共通過告知承諾審批發放采伐證561份，采伐面積139公頃，采伐蓄積4110 m3。二是注重典型經驗引路，切實做到便民服務。根據《菏澤市人民政府關于在全市開展向重點鎮賦權試點工作的通知》（菏政字〔2021〕25號）要求，各縣區先后開展了對重點鎮賦權的試點工作，并依法有序擴大賦權鄉鎮范圍。市、縣級林業和行政審批主管部門組織開展了系列面向基層的林木采伐管理培訓、指導與溝通，協助確認采伐邊界、采集GPS信息、核實采伐數據、進行公示張貼，進一步規范辦理流程，讓“數據多跑路，林農少跑腿”，實現“一次辦好”。同時更好地發揮“民間林長”、村級林長作用，結合日常巡護工作，將限額采伐宣傳、APP安裝使用等作為一項工作內容，以點帶面，打通服務群眾的“最后一公里”。

圖1 菏澤市各縣區2021、2022年采伐限額使用情況

圖2 菏澤市各縣區2021、2022年采伐限額使用率

（三）試用2020年森林資源管理“一張圖”情況

全國林木采伐管理平臺已與森林資源管理“一張圖”對接，實現采伐證信息落地上圖。登錄林木采伐APP，可從“一張圖”獲取加載伐區地形圖、遙感影像圖、二類小班圖等調查基礎數據；完成采伐作業設計后，可在平臺上進行采伐證的申請、審核、審批等業務操作；核發采伐證后，采伐信息將同步到平臺，進一步對“一張圖”數據進行更新。掌握使用好“一張圖”對高效精準的林木采伐管理大有益處。菏澤市接收“一張圖”數據后，組織對“一張圖”涉及的圖斑進行現場查看，為林地占用、林木采伐、森林經營、監督執法及生態建設相關領域全面試用打下基礎。根據“一張圖”數據，各縣區及時將圖斑下發各鄉鎮，分別制作全縣與全鎮森林資源分布圖。

▲ 林木采伐管理培訓

二、林木采伐管理工作成效

（一）宣傳貫徹落實制度情況

一是貫徹落實制度情況。菏澤市以林長制為總抓手，不斷加強林木采伐管理，嚴格執行采伐限額管理和憑證采伐制度。縣級林業和行政審批主管部門均建立了林木采伐審批登記、許可證核發臺賬制度，市林業局不定期對縣區林木采伐限額執行情況進行監督指導，協助把握辦證尺度、厘清辦證流程，查看限額使用情況等；發證機關按規定進行現場核實、采伐公示，廣泛接受社會監督。充分發揮《審管銜接備忘錄》、政務服務云平臺“審管互動”作用，行政審批服務部門及時將采伐信息推送給林業主管部門，結合“雙隨機、一公開”“互聯網+監管”等工作加強事中事后監管，建立了檢查結果通報和采伐管理舉報制度，接受輿論和群眾監督。二是宣傳采伐管理政策情況。組織林業系統干部職工認真學習山東省“十四五”期間年森林采伐限額等文件精神，不斷提高森林培育、利用和保護管理工作水平。突破基層涉林法律法規知曉率低的“薄弱點”，下沉到基層，以《森林法》為重點，通過“行風熱線”平臺、廣播、懸掛標語、發放宣傳手冊、介紹典型案例等方式，引導經營主體知法懂法守法，極大減少了無證采伐、亂砍濫伐等違法行為的發生。

（二）規范采伐管理辦事程序情況

采伐管理通過林木采伐APP，實現林木采伐在線申請、辦理服務。申請人提交林木采伐申請書、權屬證明、身份證復印件等材料，經受理確保采伐林木權屬清楚、在年采伐限額范圍內、證件和有關材料真實有效，并經伐前查驗、公示，發放林木采伐許可證。對林農個人申請采伐人工商品林面積不超過2000 m2或蓄積不超過15 m3的，精簡或取消伐前查驗等程序，實行告知承諾方式審批；林農填寫采伐申請，明確采伐林木地點、樹種、面積、蓄積等內容，并出具采伐承諾書即可辦理。

▲ 采伐管理執法現場

（三）行政執法及監管情況

一是進一步規范了森林資源管理秩序。通過成立機構、厘清林業執法相關機制等，加大組織協調力度，加強執法人員業務培訓，極大改進了縣區因機構改革產生的林業行政執法工作銜接方面的問題。以森林督查、“雙清零”工作為契機，全面清理排查亂占濫用林地、亂砍濫伐林木等破壞森林資源案件，嚴厲打擊無證采伐、超證采伐、超限額采伐等各種破壞森林資源的違法行為。二是建立了監管會商機制。全市各縣區林業主管部門與自然資源、市場監管、森林公安等部門建立了執法會商機制，形成工作合力。

三、存在問題及建議

（一）采伐限額編制使用存在的問題及建議

科學編制并嚴格執行采伐限額，對促進森林資源穩定增長起著重要作用，當前森林采伐限額制度在指標分配與執行上存在局限性。一方面，從近兩年執行情況看，各縣區、不同森林類別的指標消耗均存在較大差異，“不同單位間的采伐限額不得挪用，同一單位各分項限額不得串換使用”等規定制約了限額的充分利用。另一方面，限額編制存在機械化的情況，脫離實際考量，如曹縣國有青堌集林場，年采伐限額僅有1 m3，難以展開工作。建議在堅持森林資源增長量大于消耗量前提下，在一定范圍內開展采伐限額適度機動試點，根據市場情況、經營主體意愿、森林經營方案等因素進行采伐限額的二次調整與分配，促進采伐限額充分合理利用，實現生態效益與經濟效益最大化。

（二）監管體制機制存在的問題及建議

全市不同程度存在執法主體多元化、監管難度大等問題。林木采伐的審批、處罰不屬于林業主管部門，往往接收到行政審批部門信息時采伐作業已完成，監管處于被動狀態；移交給執法機構后，后續處理情況不能及時跟進，林木采伐事中事后監管存在滯后性。另外，林業行政執法隊伍力量薄弱，從業人員數量不能滿足日常工作需要，人員流動性大，業務水平有待提高。建議提高監管效率，從林木采伐審批受理到發證全過程信息共享，從源頭規范采伐及更新行為，使林業主管部門更好地開展業務指導，發揮監管職責，逐步壯大林業執法力量，依法保護和合理利用森林資源。

（三）“放管服”改革存在的問題及建議

林木采伐管理是事關民生的熱點，實際工作中存在較多問題爭議。因林地圖斑與耕地、建設用地圖斑存在縱橫交錯現象，邊界定位難度較大；不少林農對“圍村林”等林地屬性不清楚，難以確定是否需憑證采伐，容易引發權屬爭議。建議加大對林木采伐相關政策宣傳和解讀力度，探索開展多樣化的“依法采伐”宣傳，從群眾立場出發，不斷優化林木采伐“放管服”改革，深化告知承諾審批和林木采伐APP推廣，進一步做好林木采伐管理與服務工作。