堅持科學綠化 強化系統治理 持續推進山東國土空間生態修復

沂山風光

黨的十八大以來，習近平總書記對生態修復作出了一系列重要指示批示，深刻闡述山水林田湖草是生命共同體理念，強調堅持保護優先、自然恢復為主，實施重要生態系統保護和修復重大工程，科學開展生態修復。山東省各級自然資源和林業主管部門深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實省委、省政府決策部署，緊緊圍繞黃河流域生態保護和高質量發展、碳達峰碳中和、綠色低碳高質量發展先行區建設等重大國家戰略，擔當作為，攻堅克難，守正創新，國土空間生態修復工作取得重要進展。

一、國土空間生態修復取得新成效

（一）生態修復規劃體系加快構建

在科學劃定“三區三線”基礎上，以國土空間規劃為引領，嚴格管控生態空間，組織編制實施全省國土空間生態修復規劃、林業保護發展規劃、濕地保護規劃、海岸帶保護規劃，以及黃河三角洲、東平湖、南四湖等重點區域生態保護修復規劃，初步形成了國土空間生態修復規劃體系。

（二）生態修復制度體系逐步完善

研究出臺《山東省森林生態補償辦法（試行）》《山東省荒山造林與管護辦法（試行）》《山東省礦山生態修復實施管理辦法》，制定《關于規范和支持社會資本參與生態保護修復的若干措施》《關于加強礦山生態修復項目管理的通知》等制度措施，切實規范生態保護修復項目實施和監督管理。

（三）生態修復監管體系逐步建立

對造林綠化、礦山生態修復、案件查處以及重大項目、重點工程全部落地上圖，加強監測監管。依托“林長+檢察長”工作機制、“空天地”一體化自然資源監測監管體系，加大違法行為打擊力度。組織開展歷史遺留礦山生態修復專項整治行動，對全部在建擬建項目逐個審核，有效防范“灰犀牛”“黑天鵝”事件發生。

（四）生態修復標準體系基本形成

編制露天礦山植被修復、荒山綠化、平原綠化等技術導則，制定恢復林業生產條件和森林植被標準，為科學綠化提供技術支撐。制定國土空間生態修復規劃編制技術導則，為修復什么、在哪里修復、如何修復提供指導性文件。

（五）生態修復績效評價體系基本建立

將生態修復績效目標納入項目立項、實施、檢查、驗收等各環節，實現全生命周期、全過程管理。近年來，在泰山、沂蒙山、南四湖、黃河三角洲等重點區域實施生態保護修復項目210個，治理修復面積40多萬公頃，在“三區兩線”可視范圍內、京津冀周邊重點區域、黃河流域等區域整治廢棄露天礦山圖斑6000余個，生態修復面積7萬公頃。

二、生態修復工作面臨新常態新背景

（一）生態修復工作面臨新機遇新要求

1.習近平總書記高度重視生態修復。今年以來，在全國生態環境保護大會上，習近平總書記對全面推進美麗中國建設、加快推進人與自然和諧共生現代化作出系統部署、提出明確要求。總書記在參加首都義務植樹活動時強調，森林是水庫、錢庫、糧庫，也是碳庫。總書記在黑龍江考察時再次強調，“森林是集水庫、糧庫、錢庫、碳庫于一身的大寶庫。要樹立增綠就是增優勢、護林就是護財富的理念”。系列重要講話精神和指示要求，為做好生態修復工作提供了方向指引和根本遵循。

濟南濟西濕地

2.黨中央、國務院對生態修復決策部署更加明確。黨的二十大報告要求“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”“加快實施重要生態系統保護和修復重大工程”“科學開展大規模國土綠化行動”。2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化集體林權制度改革方案》，對低產低效林提升改造、增加森林碳匯作出部署。2021年5月，國務院辦公廳印發《關于科學綠化的指導意見》，推動國土綠化高質量發展。自然資源部構建多元化投入礦山生態修復機制，加強生態修復項目規范實施和監督管理，進一步規范全域土地綜合整治試點建設。國家林草局啟動科學綠化試點示范省建設，實施了3批國土綠化試點示范項目，印發森林可持續經營試點實施方案和試點工作管理辦法。系列決策部署為生態修復工作提供了行動指南。

3.省委、省政府把生態修復工作放到突出位置。今年，省委、省政府相繼召開了全省生態環境保護大會暨美麗山東建設推進會、黃河流域生態保護和高質量發展現場觀摩會，要求抓實抓好生態保護修復，加強山水林田湖草沙系統治理，打造黃河流域生態保護樣板區；制定《山東省建設綠色低碳高質量發展先行區三年行動計劃（2023—2025年）》，提出實施重點區域生態保護和修復工程、建設科學綠化試點示范省等更加具體的工作任務。省政府、國家林草局聯合印發《山東省科學綠化試點示范省建設實施方案》，扎實推進科學綠化。省財政加大投資力度，對各地符合要求的造林上圖成果全部進行補助。這些重要政策措施，為做好生態修復工作創造了良好條件。

（二）生態修復工作面臨新困難新挑戰

1.歷史遺留廢棄礦山修復任務重、問題多。山東省歷史遺留礦山生態修復任務重，存在市場化推進程度不高、治理模式單一、治理資金缺口大等問題，影響了修復進程。近年來，礦山生態修復成了中央生態環境保護督察的重點內容，第一輪督察反饋意見中有4項問題涉及礦山生態修復，第二輪督察公布的5個典型案例中有2個涉及礦山生態修復。專項巡視曾反饋指出，山東省對山水林田湖草沙生命共同體內在機理和發展規律認識不夠，“大保護、大治理”格局尚未形成，與整體保護、系統修復、綜合治理的要求還有差距。個別地方打著生態修復的旗號違法采礦，偏離了礦山生態修復目標；有的工程項目實施方案未根據實際及時調整、邊批邊干等，不符合管理要求。

2.山東省缺林少綠、生態脆弱。根據《2021中國林草資源及生態狀況（白皮書）》，山東省森林覆蓋率14.16%、森林蓄積量7700萬立方米，在全國分別排第23位、第25位。森林結構單一，質量不高，生態功能不強，全國森林生態功能指數平均0.57，山東省為0.4119。根據2022年造林綠化空間適宜性評估情況，山東省適宜造林面積僅近7萬公頃，主要是荒山荒灘、村莊邊角隙地等立地條件差、造林成本高、成活保存難的地塊。在近年來耕地流失問題整改中，有的地方違法違規毀林開墾、破壞公益林。

3.部分地方生態修復不科學、不系統。在造林綠化中存在急功近利、違背自然規律、經濟規律、科學原則和群眾意愿等不科學問題。有的地方大量引進使用外來樹種，造林后抗極端天氣、自然災害能力差；有的地方搞“大樹進城”“一夜成景”，栽植名貴樹種、奇花異草，違背林木生長規律，造成資源浪費；有的礦山修復項目過度采取工程措施，投資大、效果差；有的地方生態修復工程布局“碎片化”、項目“拼盤化”，種樹的管種樹，護田的管護田，各自為戰、顧此失彼。

4.生態修復管理隊伍和力量比較薄弱。作為國土空間生態修復的組織者、推動者、實踐者，應創新工作思路、方法和舉措，積極擔當作為，科學規范開展生態修復。一些地方工作情況摸不透、任務落實不到位，生態修復項目實地踏勘、造林落地上圖、自查驗收等工作過度依賴第三方。

三、用好政策措施提升生態修復質效

（一）資源利用政策

縣級以上政府實施的歷史遺留礦山生態修復工程，允許合理利用新產生和原地遺留的土石料用于本工程；確有剩余的，由縣級政府納入公共資源交易平臺進行交易，收益用于本地區礦山生態修復。

（二）產權激勵政策

集中連片開展生態保護修復，允許由生態保護修復主體依法依規取得自然資源資產使用權，從事旅游、康養、設施農業等產業開發，反哺生態保護修復主體投入和后續產業發展。以林地、草地修復為主的項目，可利用不超過3%的修復面積，從事生態產業開發。

（三）用地指標政策

治理區域內的建設用地修復為農用地后，騰退的建設用地指標優先用于相關產業發展，按照城鄉建設用地增減掛鉤節余指標有償調劑政策，在相關縣（市、區）范圍內流轉使用節余指標。將非耕地修復為耕地、對損毀耕地實施土地整治提質改造，經復核后可納入所在縣（市、區）補充耕地儲備庫，用于耕地占補平衡。

（四）森林生態補償政策

對森林蓄積量增長率高于全省平均增長率的市，每高出0.01%，省級財政向市級補償10萬元。各市年度新造林經復核、上圖后，按實際面積由省級財政給予補償，其中新增造林補助不超過800元/667m2，退化林修復、農田林網和見縫插綠補助不超過400元/667m2。

（五）生態公益崗政策

鼓勵采用“工程造林+鄉村綠化隊+村護林隊+村民公益崗”模式，吸引農村剩余勞動力參與荒山綠化。因森林面積擴大，不滿足護林員配備標準的，可開發使用生態護林員公益性崗位。

蒙山國家森林公園

四、科學謀劃推進當前生態修復工作

（一）深入推進科學綠化試點示范省建設

1.加快落實建設任務。對照科學綠化試點示范省建設實施方案，梳理建設任務和目標，制定時間表、路線圖，因地制宜、分區施策，完善政策措施，推進工程項目建設。按照實施方案提出的在魯中南山地丘陵區、魯東低山丘陵區建設示范林和示范片區，在沿海、沿河、沿路等適宜區域建設生態廊道示范林的部署，制定示范林建設行動計劃或工作方案。積極探索創新管理和政策，認真總結推廣科學綠化中的成功經驗和典型案例。

2.做好防沙治沙工作。認真貫徹落實習近平總書記在加強荒漠化綜合防治和推進“三北”等重點生態工程建設座談會上的重要講話精神，以防沙治沙綜合示范區建設為引領，加強林草植被保護和恢復，培育和發展特色產業，改善沙區生態環境，促進沙區群眾增收致富。

（二）加強礦山生態修復

1.加快歷史遺留礦山治理。圍繞重點區域開展廢棄礦山生態修復，加快“三區兩線”可視范圍內和黃河流域、南四湖流域、東平湖流域、泰沂山區等重點區域的歷史遺留露天開采礦山治理。

2.加強全面監管。加強礦山地質環境保護與土地復墾監督檢查力度，督促落實治理主體責任，實施“邊開采、邊治理”。加強項目立項、實施、檢查、驗收等全過程監管，確保項目如期發揮既定效益。

（三）加快推進工程項目建設

1.沂蒙山區域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程。加強工程全生命周期管理，倒排工期、“掛圖作戰”，全面開展工程建設、落實落細工程監測、健全完善管護機制，高質量完成各項工程建設任務，打造山水治理“沂蒙品牌”。

2.沂山區域國土綠化試點示范項目。加快推進退化林修復、防火基礎設施建設。加強業務指導，做好后期管護，開展自查驗收。

3.黃河下游灘區（山東段）土地綜合整治項目。做好初步設計編制等項目實施準備工作，盡早啟動、推進項目建設。

4.國家特殊和珍稀林木培育項目。加快初步設計編制，著力落實項目實施地塊調整，推進項目實施和自查驗收等。

（四）做好重點區域生態修復工程項目儲備

國家發展改革委、自然資源部印發了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，作出了“三區四帶”總體布局，謀劃了9項重要生態系統保護和修復重大工程（以下稱雙重工程），山東省部分市、縣涉及黃河重點生態區和海岸帶。堅持實施一批、儲備一批、謀劃一批，研究雙重工程申報條件，在沿黃沿海地區、生態敏感區、沙化鹽堿區、黃河三角洲等重點區域，持續提升生態系統質量和功能。深刻把握國家重大工程建設布局、主要解決問題和主攻方向，與國土空間規劃、生態保護修復規劃銜接起來，立足有限資源、堅持有限目標，突出重點、量力而行。

（根據2023年全省國土空間生態修復管理工作會議領導講話整理）