技術(shù)審查機制在土地勘測定界中的成效分析
——以昆明市為例

田海濤,洪濤,董國橋,常勇

(昆明市測繪研究院,云南 昆明 650051)

0 引 言

2021年8月國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局發(fā)布了《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》,明確了加強耕地保護是土地管理工作的重中之重,要求各級部門“以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),按照黨中央、國務(wù)院的決策部署,采取有針對性的措施加以改進”,即:①堅持最嚴格的耕地保護制度;②堅持最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度;③堅持最嚴格的節(jié)約用地制度。

土地勘測定界是根據(jù)土地征收、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等需要,實地界定用地范圍、界址位置,調(diào)繪現(xiàn)狀地類并計算面積,為自然資源行政部門用地審批及管理提供科學(xué)、準確的基礎(chǔ)資料而進行的技術(shù)服務(wù)性工作。可見,勘測定界是建設(shè)用地審批的重要環(huán)節(jié),也是進行土地管理的重要依據(jù)。隨著近年來“多審合一”“多證合一”制度改革,傳統(tǒng)建設(shè)用地報批工序煩瑣、勘測定界驗收進度慢等缺陷得到很大改善,但是由于主管機構(gòu)工作繁雜、技術(shù)力量有限,仍然存在驗收及質(zhì)量管控力度不足的缺陷,加之作業(yè)單位技術(shù)水平和質(zhì)量管理能力參差不齊,導(dǎo)致成果存在一定缺陷或隱患。因此,加強勘測定界的質(zhì)量審驗,就成為做好用地審批首要的任務(wù),也是貫徹公報關(guān)于耕地保護、節(jié)約用地的前置要求。

1 建立技術(shù)審查機制

昆明市市域總面積21 012.156 2 km2,全市2005年、2009年、2012年及2019年(根據(jù)“昆明市第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報”)的土地調(diào)查數(shù)據(jù)對比情況見表1所示:

表1 昆明2005、2009、2012及2019年土地利用現(xiàn)狀分類數(shù)據(jù)對比

從表1中耕地、建設(shè)用地及未利用地的面積變化(如圖1所示)可以看出,昆明市近些年來耕地持續(xù)減少、建設(shè)用地急劇增加的特點非常明顯,因此必須嚴格落實國務(wù)院關(guān)于用地審批的要求,科學(xué)規(guī)劃、合理布局,嚴格審批建設(shè)用地項目,加強耕地保護力度。

圖1 耕地、建設(shè)用地及未利用地面積變化

技術(shù)審查是調(diào)動第三方服務(wù)輔助主管機構(gòu)進行行政審批管理的一項技術(shù)性工作,一些城市將其應(yīng)用于不動產(chǎn)登記、空間規(guī)劃、環(huán)境保護等專項業(yè)務(wù)中,取得了良好效果。昆明市為保障用地審批的工作質(zhì)量,于2021年7月發(fā)布了《昆明市土地勘測定界實施細則(試行)》并明確所有項目在市級驗收(備案)環(huán)節(jié)須進行技術(shù)審查,即設(shè)立專項資金采購第三方技術(shù)服務(wù)對所有市級驗收(備案)項目進行成果審查;同時8月正式推出了“昆明市勘測定界智慧審批系統(tǒng)”(以下簡稱“審批系統(tǒng)”),所有勘測定界項目的申報、審查及驗收意見的下發(fā)均通過系統(tǒng)進行。

技術(shù)審查內(nèi)容包括勘測定界控制測量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素測量、勘測定界圖繪制、面積測算等報件成果的正確性、符合性及規(guī)范性檢查。技術(shù)審查的工作方式分為內(nèi)業(yè)審查、外業(yè)審查和專家評審三種方式,即對所有項目進行100%的內(nèi)業(yè)技術(shù)審查,對其中的縣級驗收項目按日常隨機抽查或年度抽查方式開展外業(yè)審查,對市級驗收項目按日常隨機抽查方式開展外業(yè)審查,對省級驗收項目以及跨縣(包括市、區(qū))項目、大型線性工程建設(shè)及重點項目開展外業(yè)審查及專家評審。

2 制定質(zhì)量評價體系

現(xiàn)行標準規(guī)范中關(guān)于勘測定界成果質(zhì)量檢查的相關(guān)規(guī)定可概括如下:

(1)《測繪成果質(zhì)量檢查與驗收》(GB/T 24356-2009),無勘測定界內(nèi)容,有地籍調(diào)查、界線測繪等相關(guān)業(yè)務(wù)的詳細規(guī)定。

(2)《土地勘測定界規(guī)程》(TD/T 1008-2007),規(guī)定了勘測定界的檢查內(nèi)容、評定等級等內(nèi)容,但缺少質(zhì)量元素、錯漏分類等詳細內(nèi)容。

(3)《地籍調(diào)查規(guī)程》(TD/T 1001-2012),規(guī)定了地籍調(diào)查的檢查內(nèi)容、抽樣比例等內(nèi)容,缺少質(zhì)量元素、質(zhì)量錯漏分類等詳細內(nèi)容。

(4)《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《云南省地籍調(diào)查實施細則》等相關(guān)規(guī)程,規(guī)定了檢查內(nèi)容、質(zhì)量等級等內(nèi)容,缺少質(zhì)量元素、質(zhì)量錯漏分類等詳細規(guī)定。

可見,現(xiàn)行的國家標準、行業(yè)規(guī)范及規(guī)程缺乏針對土地勘測定界專項業(yè)務(wù)的質(zhì)量檢查詳細規(guī)定,而地籍調(diào)查等業(yè)務(wù)雖然與其相關(guān)性較大,但由于成果內(nèi)容不完全相同不能直接套用。

為了科學(xué)評定并描述成果質(zhì)量等級,技術(shù)審查針對勘測定界制定了質(zhì)量評價體系,即將成果劃分為6項內(nèi)容,在此基礎(chǔ)上設(shè)置15個質(zhì)量元素、31個質(zhì)量子元素、88個檢查項,并結(jié)合檢查項規(guī)定了ABCD四個級別的質(zhì)量錯漏分類。質(zhì)量元素及子元素見表2,質(zhì)量錯漏分類(以外業(yè)調(diào)查成果為例)見表3示例。

表2 質(zhì)量元素及質(zhì)量子元素

表3 質(zhì)量錯漏分類(外業(yè)調(diào)查成果)

質(zhì)量評分是在預(yù)置100分基礎(chǔ)上根據(jù)質(zhì)量錯漏進行打分,出現(xiàn)A類錯漏或扣分后低于60分則評定為不合格(按58分計),審查得分超過60分則合格;對于通過修改后復(fù)審才合格的項目將各批次成果得分的平均值作為該項目的綜合得分。

3 技術(shù)審查實施及作用

3.1 審查實施方法

審查整體上遵循先內(nèi)業(yè)后外業(yè)、先概查后詳查的工作原則(工藝流程如圖2所示):概查內(nèi)容包括成果的齊全性、真實性,格式正確性、程序完整性;詳查內(nèi)容包括控制測量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素測量、勘測定界圖繪制、面積測算及其他成果的正確性、完整性、規(guī)范性:外業(yè)審查主要檢查地類正確性、測量精度符合性;專家評審主要評審項目實施方法正確性、成果符合性。

圖2 技術(shù)審查工藝流程

審查充分利用影像數(shù)據(jù)、昆明市衛(wèi)星定位綜合服務(wù)系統(tǒng)(KMCORS)等已有數(shù)據(jù),采取人機交互、外業(yè)實地檢測等方法對成果進行比對及核查,例如:

(1)將用地范圍、勘測定界圖與覆蓋昆明市域范圍的 0.5 m分辨率衛(wèi)星影像(如圖3所示)套合后進行比對分析,判斷地類地物的現(xiàn)勢性、完整性、正確性。

圖3 覆蓋市域的高分辨率衛(wèi)星影像

(2)將控制點、界址點的兩套成果(2000國家大地坐標系及昆明2000坐標系成果)利用2020年建成的“昆明市現(xiàn)代測繪基準建設(shè)(測繪成果坐標轉(zhuǎn)換系統(tǒng))”進行坐標轉(zhuǎn)換,驗證其正確性。

(3)利用ArcGIS對各項目用地范圍、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田范圍線等進行套合檢查,判斷用地位置、占用面積的正確性。

(4)利用AutoCAD、Python腳本工具提取勘測定界圖中用地范圍線、權(quán)屬界線、行政界線以及各圖斑標注的地類代碼和面積信息,與權(quán)屬情況表、土地分類面積匯總表等成果進行比對分析,判斷成果正確性。

(5)外業(yè)審查時在項目現(xiàn)場對權(quán)屬單位的正確性、勘測定界圖現(xiàn)勢性(與現(xiàn)場現(xiàn)狀的符合性)或返回往年地類的合理性及其所附舉證材料進行核驗,并連接KMCORS(站點分布見圖4)對控制點、界址點進行精度符合性檢查。

圖4 KMCORS站點分布示意

3.2 審查作用

自2021年9月26日—2022年7月14日,共審查項目215個,如表4所示:

表4 技術(shù)審查項目數(shù)量

技術(shù)審查的主要作用可概括如下:

(1)避免勘測定界出現(xiàn)重大質(zhì)量問題或關(guān)鍵成果錯漏,有效提高了項目質(zhì)量。

以2022年4月15日前審查的122個項目為例,其質(zhì)量等級如表5所示:

表5 初審及復(fù)審優(yōu)良率對比

經(jīng)過技術(shù)審查勘測定界項目的優(yōu)良率由45.9%提高到63.1%,項目最終成果中不存在A類質(zhì)量錯漏或扣分不合格情況,質(zhì)量得到保障。

(2)建立技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫對項目進行管理,以此為基礎(chǔ)輔助主管機構(gòu)進行質(zhì)量監(jiān)督檢查等管理工作。

利用ArcGIS軟件建立GDB數(shù)據(jù)庫,將各項目用地范圍為基礎(chǔ)按審查年份、流水號編訂審查編號,并將項目名稱、委托單位、施測單位、用地面積、審查日期、審查得分、修改情況等基本信息作為屬性分別錄入數(shù)據(jù)庫(如圖5所示),在此基礎(chǔ)上進行匯總分析,獲得各項統(tǒng)計表格。

圖5 技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫

①輔助昆明市年度測繪地理信息監(jiān)督檢查工作。以2022年4月15日前審查的122個項目為例,其生產(chǎn)單位共44個,各單位完成的項目數(shù)量、修改(復(fù)審)次數(shù)及質(zhì)量得分如表6所示:

表6 各單位完成項目數(shù)量及質(zhì)量得分

各單位的平均分、復(fù)審情況可間接反映出其質(zhì)量控制能力和技術(shù)水平。在年度測繪地理信息質(zhì)量監(jiān)督檢查工作時,可以針對部分得分較低、修改次數(shù)較多的單位進行重點檢查提高監(jiān)督檢查的工作效果。也可將評分較高的單位及項目進行公示,起到示范作用。

②輔助主管機構(gòu)進行技術(shù)培訓(xùn)。以2022年4月15日后審查的93個三調(diào)標準項目為例,初審共發(fā)現(xiàn)錯漏數(shù)量611個,錯漏分布情況如圖6所示:

圖6 錯漏類型數(shù)量分布

控制測量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素及其他錯漏占比最大,其中控制測量的錯漏情況如表7所示:

表7 控制測量錯漏統(tǒng)計

根據(jù)表7結(jié)果,可以在重大項目前期開展集中培訓(xùn),針對“方法不合理或描述不清”等普遍問題重點講解,規(guī)范各作業(yè)單位的測量方法。

③輔助主管機構(gòu)掌握轄區(qū)內(nèi)的供地、地類變化情況。以122個二調(diào)標準項目為例,通過數(shù)據(jù)庫可獲得各縣區(qū)州市本階段的供地面積(如圖7所示):

圖7 市域范圍各轄區(qū)供地情況

此外,還可對占用耕地、林地等具體地類進行匯總,分析全市地類流轉(zhuǎn)變化趨勢。

(3)產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益。

審批系統(tǒng)搭載于主管部門的智慧審批服務(wù)平臺中,所有勘測定界項目的申報、技術(shù)審查意見及問題記錄的批轉(zhuǎn)以及主管部門驗收(備案)意見的下發(fā)均通過系統(tǒng)進行,實現(xiàn)了市、縣兩級全電子化審驗,規(guī)范了勘測定界的審核流程,節(jié)約了報件及審核意見批轉(zhuǎn)的時間,提高了項目審批效率。

4 結(jié) 語

昆明市建立技術(shù)審查機制建立僅一年多時間,仍然存在許多不足之處,例如未制定土地勘測定界成果數(shù)據(jù)庫標準,緊急項目如何快速進行審驗有待進一步探索等。但是,從整體上看成效較為明顯:

(1)技術(shù)審查制定的質(zhì)量評價體系可操作性強,與現(xiàn)行標準規(guī)范銜接自然,為制定土地勘測定界地方標準提供依據(jù),奠定了基礎(chǔ);

(2)技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫既提高了管理效率,豐富了管理方法,也能在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上輔助主管機構(gòu)進行質(zhì)量監(jiān)督檢查或其他管理工作;

(3)技術(shù)審查與審批系統(tǒng)的有效結(jié)合,規(guī)范了勘測定界項目的審核流程,提高了報件及審批環(huán)節(jié)的工作效率,采購專業(yè)技術(shù)服務(wù)以第三方角度對成果進行審查可以充分發(fā)揮先進的測繪技術(shù)手段,有效保證成果質(zhì)量。

昆明市在建設(shè)用地勘測定界工作中建立的技術(shù)審查機制在全國較為前列,可為其他地區(qū)進行用地審批和土地管理提供參考借鑒,在自然資源主管機構(gòu)的主導(dǎo)作用下,技術(shù)審查工作將在實踐中不斷完善、優(yōu)化,發(fā)揮更大作用。