農村耕地撂荒政府規制績效研究

李遠雪

南寧師范大學法學與社會學院，廣西 南寧 530000

0 引言

2021 年中央一號文件提出采取“長牙齒”的硬措施，細化最嚴格的耕地保護制度，以堅決守住耕地紅線，確保國家糧食安全，促進鄉村振興。耕地用途管制主要針對不當的耕地利用方式，如耕地“非農化”“非糧化”等。在這些問題中，最應該引起關注的是耕地“非糧化”中的耕地撂荒。20 世紀90 年代以來，大量的農村青壯勞動力外出務工，使耕地處于事實上的棄耕狀態。當前我國圍繞鄉村振興戰略推進的農村土地改革，核心是釋放土地制度紅利，政策訴求在于優化資源配置，因而規制耕地撂荒、促進耕地有效利用是鄉村振興戰略的題中之義?！?978 年國務院政府工作報告》首提重視開墾荒地，之后國家對于耕地保護、耕地開發利用方面的各種規制陸續出臺，耕地撂荒問題的法規散見于各類工作報告、條例、規定、通知、意見及土地管理法規中，這種分散性主要體現在相關部門通過基于自身職責制定零散的法條或是政策性條文來對耕地撂荒問題進行規制，對耕地撂荒行為進行處罰。1987 年國務院出臺的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》明確提出“對占有耕地撂荒者可適用繳納耕地占用稅”。此后，我國對耕地撂荒管控越來越嚴，但規制效果不佳。為了解各地耕地撂荒情況，筆者組織人員實地調研以獲取數據，為增加數據信度和效度，選擇樣本時剔除了糧食主產區（因糧食主產區有單行規定）和不宜耕地區，之后隨機抽取東部的山東省，中部的湖北省，西部的重慶市、貴州省等為樣本。調研發現，1992 年我國僅有零星耕地撂荒，之后逐年增加；截至2015 年，湖北省樣本點耕地撂荒率達19.5%，甘肅省樣本點更是達到了37.2%，與其他研究發現的耕地撂荒情況大體一致。學者們用各自的視角深入研究了耕地撂荒問題。其中，邵景安等［1］發現，政府局限于出臺農業補貼或扶持政策激發農戶的耕種積極性，但這些政策并沒有發揮預期的作用，甚至進一步助長了耕地撂荒行為。陳奕山等［2］研究認為，由于非勞動力收入不穩定，大多數農戶耕地流轉意愿低，即使流轉也不穩定，導致耕地利用不理想。這些研究未能重視耕地轉出的穩定性，對農戶階段性的非農就業狀況解釋耕地流轉欠缺對農戶持續穩定非農收入的考慮。王亞輝等［3］則通過對重慶市武隆區、巫山縣、酉陽縣耕地稟賦的調研發現，耕地細碎化程度導致農業生產成本上升，加劇了耕地撂荒，其認為應從政府角度加強宏觀調控，以促進耕地資源整合和農機推廣來促進耕地資源的有效利用。楊通等［4］的研究比王亞輝等［3］的研究更進一步，探討耕地撂荒的動力機制，區分導致耕地撂荒的主驅動力、次驅動力、偽驅動力?，F有研究對耕地撂荒傾向于小樣本統計分析和經濟社會影響因素分析，缺少全國層面的耕地撂荒定量評估。基于此，筆者運用博弈理論分析政府和農業經營主體之間的行為，設定農村耕地撂荒政府規制調控投入和產出變量，運用前沿分析法，綜合分析調研區域對耕地相關規制的績效，為進一步促進農村資源的有效整合、資源稟賦的深度挖掘提供理論和實證支撐。

1 耕地撂荒政府規制績效的理論分析

激勵性規制和非激勵性規制既以自身獨立的作用機制影響農村耕地的有效利用，又通過協同效應產生影響，二者的作用在規制與反規制博弈中逐步顯現。耕地撂荒規制基本過程：耕地撂荒現狀→政府采取規制措施→經營主體應對策略→耕地撂荒新的現狀→再規制，如此循環。在耕地“三權”分置背景下，結合政府分層治理結構，政府、集體經濟組織、農業承包經營主體之間對耕地行為方式不可避免存在博弈，博弈雙方主要為政府與農業經營主體，并集中體現在地方政府與農業經營主體之間。研究耕地撂荒政府規制績效必然要深入探討相關主體的行為，行為經濟學相關理論為相應研究提供了可量化的研究視角。張明玖［5］研究發現，基于行為經濟學的博弈過程中存在兩個不容忽視的現實問題：一是政府的規制過程由于存在制度性成本過高而無法有效糾正撂荒耕地行為的問題，需輔以加強政府督查、提高政農配合程度、采取政府督查技術等手段；二是耕地撂荒規制博弈模型屬于動態多重博弈，在雙方的博弈過程中，農業經營主體的耕地撂荒行為相對來說更具有經濟性。

結合耕地撂荒規制中政府行為的響應性（即發生撂荒才可能啟動規制），耕地撂荒的規制績效要通過至少T1和T2兩階段的觀察，并通過管理方與被管理方的互動行為來測量。為此，按照不完全信息博弈理論（尤其是貝葉斯均衡）的觀點，借鑒構建期望效用最大化模型，當農業經營主體在T1時期因技術效率、務農不及務工收益高時，農業經營主體會理性地選擇撂荒；如果政府補貼不能彌補務農和務工之間的收入差距，在政府無法全方位考核補貼的情況下，農業經營主體會選擇虛報耕種面積以多領補貼；但對于政府來說，其收益為零，甚至為負，政府基于“理性”會選擇相應的規制手段，以避免負收益或零收益。但是，制度是有交易成本的，政府的規制會受自身人力、物力、財力、技術等資源的限制，只能將規制行為限定于可行范圍內。該博弈過程中雙方都只能獲取有限的、不完全的信息，對彼此的特征、策略組合及風險偏好并沒有準確認識，雙方都只能根據對方行為相機決策，最終實現動態均衡。

綜合分析，筆者提出一種研究假設：較低的農業技術效率會導致農業經營主體撂荒耕地，但政府的規制可以促進技術效率的提升，并降低交易成本，促使農業經營主體放棄撂荒耕地，另外激勵性制度和非激勵性制度協同作用會使政府規制績效更好。

2 指標構建、數據來源及研究方法

基于博弈過程中各主體的行為傾向構建的行為函數，是實證指標選擇的基礎。農業經營主體的決策受經濟、法律、政策等因素的影響，政府的規制行為從宏觀層面改變前期農戶的決策條件，進而引導農戶重新決策。正如姚柳楊等［6］研究提出農戶對耕地的行為邏輯基于“理性”。因此，構建指標體系要充分考慮政府的投入元素和農戶最可能的決策域。

2.1 指標體系構建

已有文獻中，劉學軍［7］、趙子亮［8］、王翌秋等［9］選取簡單、零星的耕地撂荒法律法規的產出指標評價規制績效，方法簡單、方便，但個別指標不能反映有效衡量制度執行的整體績效。因此，筆者認為要在一定資源投入規模下，基于經濟理念考察其最大化績效實現，那就意味著應該構建科學的指標體系、運用科學的方法對其進行整體量化。為確保評估的信度和效度，通過對我國農村耕地撂荒的調研，結合農村耕地撂荒相關規制文件，筆者有針對性地構建了農村耕地撂荒問題的正向激勵法律規范和負向懲罰性法規的投入指標和產出指標。為了確?？疾熘笜说目茖W性，筆者充分整理了關于耕地撂荒和保護利用方面的研究成果，通過訪談法、德爾菲法選取耕地撂荒的關鍵指標。調查指標的設計主要為達到以下目的：明確耕地撂荒的發展演變、現狀，尋找規制與現實之間的關系。當前我國針對土地管理既修訂了《中華人民共和國土地管理法》，又出臺了《中華人民共和國土地管理法實施條例》，相應條文簡單規定了耕地的用途和主管單位，但可操作性仍然較差，其他規定則散見于《中華人民共和國物權法》、部門規章及一些政策性指令中，重點還是側重于土地怎么轉化應用。為此，筆者針對農村耕地撂荒政府規制績效考核的投入和產出指標設定績效評估，如表1所示。

2.2 數據來源

以重慶市為主調研區域，數據主要為1994 年以來村集體經濟組織耕地撂荒的面板數據，其他9 省主要調研1994—2020 年耕地利用情況，以及600 戶農戶家庭經濟情況、土地資源利用的綜合情況。問卷調查分別針對村集體經濟組織負責人和承包經營戶，集體經濟組織主要對1994—2017 年耕地利用演進過程進行梳理，以此從整體上把握集體經濟組織耕地利用狀況的整體變化。由于時間序列中存在撤并村，檢驗中選用時間段為2010—2020 年。為確保數據的一貫性和合理性，村級組織層面的調研基于撤并村前的村級單位。

2.3 績效評估方法

基于技術效率前沿分析法理論可以為此次研究提供比較科學的思路：在一定的技術條件下，對既定的耕地規制相關投入產出數據進行優化分析，以此為據測算每個決策單元（Decision Making Units，DMU）的綜合績效衡量指標，進而驗證單個DMU 的數據包絡分析（Data Envelopment Analysis，DEA）檢驗是否有效?；跈z驗結論，可以建立起耕地撂荒政府規制績效評估的DEA模型。

假定有n個評估區域，單個區域有q種投入變量，有h種產出變量，以XKL代表第L個地區對第K種變量的總體投入，以YJL代表第L個地區對第J種變量的總產出。如此第L個區域的投入集合則相應可表示為XL=(X1L，X2L，…，XmL)T，產出集合則可相應表示為YL=(Y1L，Y2L，…，YmL)T。令W代表投入向量X的權重系數向量，E代表產出向量Y的權重系數向量，將第L個地區綜合效率評估作為目標函數，得到最優化的C2R模型。

用Charnes-Cooper 變換，將上述非線性函數變換與公式（1）等值的線性規劃模型。

令π*、s+*、s-*、φ*是給定問題的最優解，若φ*=1，且s+*=s-*=0，則L 地區為DEA 檢驗有效；若φ*=1，且s+*、s-*中存在不等于零的情況，則L 區的DEA 檢驗效果非顯著；若φ*＜1，則L 區為DEA 檢驗無效。通過線性規劃公式（2）算出的φ值是DMU 績效總體有效的結果，包含DMU 規模報酬是穩定不變的假設，這個假設必須遵守嚴格規范的要求，因為一些不確定因素可能導致某個DMU 不能按擬定的假設運行。為了避免這樣的不確定性，此次研究借鑒Banker 等［10］提出的以BC2模型替代C2R模型的優化方案。該方案周密考慮可變報酬（Variable Returns to Scale，VRS）存在的可能性，采用在C2R 模型中增加凸性假設的方法=1，便得出可變報酬模式下的BC2模型。

借助該模型就可更客觀地推導出規模報酬基于可變情況的技術效率，與經濟運行的實況和環境更貼近。運用C2R 模型和BC2模型，單獨計算每個地區規模報酬不變的技術效率和可變技術效率，再將二者相除，即可得出農村耕地撂荒政府規制調控投入績效?；谶@些指標，就可對耕地撂荒政府規制的績效進行總體評估。

3 實證檢驗結果與分析

3.1 檢驗結果

基于調研數據運用C2R 模型計算技術效率，可以看出調研省（直轄市）農村耕地撂荒政府在3 個方面的規制績效：耕地可持續利用、農業產業增長、農業綜合水平增長，3 個方面構成評價規制績效的綜合評價指數。若技術效率值等于1，則該?。ㄖ陛犑校〥EA 檢驗有效，表明一定的政治環境下，相應規制有效運行；反之則該省（直轄市）DEA 檢驗無效，表明相應?。ㄖ陛犑校┮幹莆茨馨l揮相應的作用，結果如表2所示。

表2 農村耕地撂荒政府規制績效的技術效率值

3.2 結果分析

3.2.1 規制績效階段性特點突出

由表2可知，2010—2020年，10個省（直轄市）農村耕地撂荒政府規制的技術效率平均值在0.53～0.81，整體上農村耕地撂荒政府規制績效還處于一個較低的水平，與目標值存在較大的差距。如此則說明這些代表省（直轄市）DEA 檢驗是無效的，表明在當前的體制環境約束下，農村耕地撂荒政府規制未能發揮預期的作用；并且這些代表省（直轄市）DEA 檢驗結果的階段性特點特別明顯（大致可分3 個階段），該結果支持了張學珍等［11］研究中總結的耕地撂荒的空間分布和演化進程，并且更突出了規制的因素。

第一階段（2010—2013 年），此時期農村耕地撂荒政府規制績效的技術效率平均值處于3 個階段中的最低水平，技術均值在0.6左右波動。這一階段各項農業補貼政策不斷出臺，但沒有配套相應的考核監督體系，所以各地農業經營主體并沒有因政策刺激而改變其撂荒行為，這說明調研區域內均存在普遍撂荒、投機享受相應補貼和規避政策規制的行為。

第二階段（2014—2017 年），此時期各省（直轄市）農村耕地撂荒政府規制績效呈現明顯向好的趨勢，其中山東省的DEA 檢驗結果為1，檢驗有效，相應政策規定有效運行，安徽省、湖南省、湖北省緊隨其后。該階段頻繁出臺規章制度，如2009 年原國土資源部《土地調查條例實施辦法》、2011 年原國土資源部《閑置土地處置辦法（修訂草案）》、2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于耕地問題的規定，以及相應問責條例出臺，使耕地問題的管理始終處于高壓態勢，地方政府加大了治理撂荒力度，但同樣因監督成本過高，易于被監督的區域治理效果相對顯著。同時，東部和中部?。ㄖ陛犑校┮驗樽匀毁Y源條件相對較好，在政策約束下采取積極回應行為的成本相對較低，所以該時間段耕地撂荒治理效果明顯優于其他區域。

第三階段（2017 年后），此時期各地農村耕地撂荒政府規制績效的技術效率平均值又有所下降，DEA 檢驗結果仍然無效。前一階段的整治中，調研?。ㄖ陛犑校┚扇×恕巴烁€林、封山育林”等措施以應對荒地問題，耕地撂荒的情況有了一定改善。但正如段龍龍等［12］研究所述“對耕地問題我國實施的是功能主義的漸進式變遷思路”。當效果改觀后，政府工作重心發生了轉移，農業經營主體的投機行為又活躍起來。這與趙子亮［8］研究和調研發現的政策短期效應相對明顯、長期效果不顯著的結論相印證，與農業經營主體在面對規制時進行逆向選擇的行為相一致，表明驗證方法有效。

3.2.2 區域規制績效差異明顯

10 個?。ㄖ陛犑校┑男手碉@示這些區域DEA檢驗基本無效，但山東省、湖北省的檢驗值明顯更接近指數值，DEA 檢驗農村耕地撂荒績效值越往西部?。ㄖ陛犑校┰降?，其中貴州、甘肅兩省的績效水平最差，結合國家的糧食安全戰略和糧食主產區的政策規定，結合張明玖［5］、趙子亮［8］的調研結論（自然條件的影響權重明顯，農業生產成本更高，種植積極性更低）可以得知，山東省、湖北省自然條件、基礎設施、政策支持等優勢條件的產出效應明顯，與調研對象較高的認同度具有一致性。而西部地區的甘肅省、貴州省、四川省、重慶市、陜西省政策績效明顯低于山東省和湖北省，除了與自然條件、基礎設施、地理位置和政策支持相關外，還與政策的執行、監督成本更高相關。其中，重慶市在近幾年檢驗效果向好，并不是當地耕地都復耕了，而是與渝東南、渝東北大量的耕地退耕還林、封山育林，建設國家長江生態涵養區密切相關。相較于李升發等［13］的研究，筆者將國家政策的影響因素考慮進來，重新界定重慶市等地的撂荒問題。

3.2.3 政策效應強，但不穩定

從時間順序上看，各?。ㄖ陛犑校┑哪甓菵EA 檢驗值與出臺的政策高度關聯，考慮文件執行效果的滯后性，筆者將調研時間段相關文件整理至前一年。2006—2009 年，關于耕地利用相關政策的出臺主要集中于政府工作報告和城鎮建設用地方面的文件中，對于耕地撂荒、利用等方面的規定相對籠統、抽象，沒有明確具體的要求，甚至一些規定不具備制度必備要素，更像是口號，從執行層面上看，操作性不強，執行效果無法量化，甚至難以觀測，與政策效果檢驗值為0.53～0.81 的效果相對應。2011—2014 年，政策明晰化、可操作性、完備性、系統性明顯增加，出臺了諸如耕地撂荒方面的管理主體問責制和農地經營主體的懲罰機制等，以及具體的實施條例、管理辦法，對撂荒問題的規制開始系統化、明晰化，既明確了責任，又落實了權利，從制度上對相關問題進行了清楚的指引，促進了相關政策的執行，檢驗值介于0.68～0.81，與調研中95%的干部認為制度的執行力度和考核力度加強相關。2014 年之后，耕地改革制度進一步深入，各種主體參與農業生產的方式有了制度保障，耕地撂荒政府規制的績效檢驗逐步穩定下來，趨向有效。正如段龍龍［14］審視我國耕地保護政策中提出：“十七大以來，中央對耕地的干預政策從‘堅守耕地面積紅線、嚴控耕地用途’向‘堅守耕地數量質量雙紅線，數量質量同步管制’的過渡?！睆恼麄€時間序列來看，耕地撂荒制度的科學化、規范化對解決相關問題具有明顯的正相關作用。

4 研究結論及政策建議

筆者立足前期研究成果，梳理、構建耕地撂荒政府規制績效指標，運用實地調研的方法，于最了解該問題實況的群眾和基層干部處，獲取了10 個省（直轄市）關于耕地撂荒問題規制績效的客觀現實數據和主觀測評數據，創造性地將干部、群眾對相關規制的評價轉化為數據指標，構建制度評價與耕地撂荒現實問題之間的數理關系模型，對規制績效進行實證檢驗，分析結果綜合考慮耕地撂荒問題規制行為中所涉主體的動態決策模型。綜合實證檢驗結果和調研結果，規制耕地撂荒問題的制度績效對于農地承包經營主體不僅僅要運用正向激勵的引導，同時還要注重負向的懲戒。對于政府則不僅僅要制定系統、完善、科學的制度，還要加強督查考核和問責。

4.1 研究結論

筆者通過運用行為經濟學理論，構建耕地撂荒政府規制相關主體間的行為模式函數和耕地撂荒政府規制績效指標，通過檢驗得到如下結論。一是在信息不對稱的情況下，農業經營主體的逆向選擇會削弱政府規制的激勵作用，采用正向激勵規制和反向懲罰規制相結合，政府的相機決策和農業經營主體的隨機應對之間才能實現有效均衡。二是政府規制短期內在自然條件較好、經濟相對發達地區對抑制耕地撂荒有一定作用，但作用可持續性不強。政府補貼政策短期內具有抑制耕地撂荒的績效，但從長期來看，反而會加劇耕地撂荒。規制中正向激勵和反向懲戒的配合使用是規制發揮作用的關鍵。三是督查監察制度、耕地權利保護制度、耕地使用制度、基礎設施、人才隊伍建設、社會參與程度、基本公共服務水平也是影響政府規制耕地撂荒績效的重要因素。

4.2 政策建議

一是加強法律頂層設計，將治理手段法治化。耕地撂荒政府規制需要國家頂層制度設計為支撐，結合交易費用科學理論的指導，國家應科學、系統、明晰地制定相應法規，將耕地撂荒問題的治理、耕地的保護利用納入法制層面。通過立法明確“三權”分置中“三權”的權限，規定所有權、承包權、經營權主體的權力邊界，使權利主體權責科學合理對應。

二是引入社會監督，突破政府單方規制信息瓶頸。通過豐富監督的形式、途徑、方法，突破現實信息瓶頸。在中央政府的巡視督查和問責監察的基礎上，引入社會組織參與評估，發動群眾參與監督，公開、暢通治理渠道，才能進一步實現有效監督。

三是優化資源配置，引領農業農村發展。緊扣堅持農業農村優先發展的戰略部署，構建農業產業專業人才培養體系，為農業產、供、銷全環節提供人才援助。強化農業產業技術裝備，提高基礎設施建設水平和基本公共服務水平。引導耕地流轉，使其能有效地與其他資源相結合，進一步釋放其蘊藏的資源稟賦。

筆者實證分析了經濟、技術、制度等因素對耕地撂荒問題的影響，并結合調研數據采用前沿分析法評估了耕地撂荒政府規制的績效，提出了改善耕地撂荒政府規制績效的政策建議。研究結果一定程度上支持了張學珍等［11］、李升發等［13］的研究結論，又與李升發等研究中對長江中上游山區撂荒的看法區別開來，同時從治理的角度深化了段龍龍等［12］提出的“經濟激勵-政策規制-生態治理”三維復合體系重設來加強耕地保護頂層設計思路的認識。除此之外，筆者以實證方法印證了宋世雄等［15］對“農戶耕地撂荒行為的分析”，引入了政府主體的行為分析。盡管如此，由于撂荒耕地分布范圍廣，同時細碎隱蔽，加之鎮村干部、群眾的刻意隱瞞，使調研數據仍可能存在不夠翔實的問題，進而導致實證檢驗結果不夠精確。今后研究中有必要用大數據方法來深入分析。再則，任何一種檢驗方法都無法做到對問題分析盡善盡美，引入遙感技術、大數據分析等對耕地利用情況進行精準把控是未來研究的優先選擇。