地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑

張丹 張紅霞 卜瑞瑞 周小婷

由于我國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理起步晚、經(jīng)驗(yàn)少，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作不能從真正意義上發(fā)揮“指揮棒”作用。通過(guò)規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅能優(yōu)化政府采購(gòu)需求管理和交易制度，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能，進(jìn)一步壓實(shí)地方主體責(zé)任，促進(jìn)資金規(guī)范安全高效使用，還可有效提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量，打造陽(yáng)光服務(wù)型政府，也是推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革、規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的必然趨勢(shì)和有效路徑。

存在問(wèn)題

（一）缺乏必要的第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)制度。目前，財(cái)政部雖然下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）文件，從八個(gè)方面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)參與績(jī)效評(píng)價(jià)作出規(guī)定，要求各省市參照?qǐng)?zhí)行，但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，仍然沒(méi)有具體、詳細(xì)的評(píng)價(jià)制度和實(shí)施辦法，基層思想重視程度不夠、實(shí)踐操作能力不強(qiáng)，在具體工作安排上無(wú)法做到統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署。在績(jī)效評(píng)價(jià)人員管理建設(shè)方面也不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)較為薄弱，沒(méi)有真正發(fā)揮其“智囊團(tuán)”作用。再者，由于缺乏必要的人員培訓(xùn)和監(jiān)管，導(dǎo)致個(gè)別第三方機(jī)構(gòu)及人員專(zhuān)業(yè)技能不強(qiáng)、職業(yè)道德水準(zhǔn)不高。另外，在具體操作中沒(méi)有考慮到專(zhuān)業(yè)、行業(yè)等差異，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)效性不高、針對(duì)性不強(qiáng)。

（二）第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)流程職責(zé)不明確。由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于起步階段，相關(guān)制度政策建設(shè)不完善，導(dǎo)致在具體實(shí)施項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，各主體責(zé)任、權(quán)限劃分不清楚、不明確，績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式。購(gòu)買(mǎi)方包括預(yù)算單位在第三方參與過(guò)程中積極性、主動(dòng)性、配合度不高，表現(xiàn)為沒(méi)有制定具體、詳細(xì)的組織方案和流程，檔案資料保存管理不規(guī)范，項(xiàng)目資料數(shù)據(jù)收集較為困難、費(fèi)時(shí)，收集到真正能用的評(píng)價(jià)資料較少。第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過(guò)程中占主導(dǎo)地位，根據(jù)購(gòu)買(mǎi)方預(yù)算單位提供的資料進(jìn)行整理評(píng)價(jià)，多多少少會(huì)受到人為主觀干預(yù)和外部客觀因素干擾，對(duì)一些該納入績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行客觀反映。第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)劃分不明確、不清晰，沒(méi)有法律化、規(guī)范化、制度化的流程措施作為保障，嚴(yán)重影響預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性、客觀性和科學(xué)性。

（三）單一第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)力量薄弱。現(xiàn)階段，從事預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)及人員主要以會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)為主，高校和科研機(jī)構(gòu)參與較少。根據(jù)實(shí)際調(diào)研分析，由于第三方機(jī)構(gòu)及其人員專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)和業(yè)務(wù)綜合能力各不相同，導(dǎo)致各單一第三方機(jī)構(gòu)主體參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，不同程度上都存在局限，具體操作實(shí)施時(shí)側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面、口徑不一致。

（四）第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)信息化應(yīng)用不足。隨著信息化、智能化的逐步推廣應(yīng)用，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)也帶來(lái)了新要求和新挑戰(zhàn)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)預(yù)算單位信息化建設(shè)較為薄弱，智能化、信息化手段應(yīng)用不深入、效果不明顯。項(xiàng)目數(shù)據(jù)的收集、整理、反饋和分析都依靠人工匯總處理，電子化資料儲(chǔ)備較少，大部分工作都靠現(xiàn)場(chǎng)座談、調(diào)研、面對(duì)面訪問(wèn)等形式完成，導(dǎo)致項(xiàng)目數(shù)據(jù)的完整性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性有所降低。另外，基層部門(mén)單位預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)和第三方機(jī)構(gòu)參與信息化建設(shè)較為滯后。全面實(shí)施績(jī)效管理的數(shù)據(jù)信息支撐平臺(tái)和分行業(yè)、分領(lǐng)域的特性指標(biāo)體系構(gòu)建尚不清晰，內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、網(wǎng)頁(yè)訪問(wèn)登陸系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)安全防范系統(tǒng)等有待完善。

措施建議

（一）健全第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)制度。一方面，要健全和完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)制度。績(jī)效評(píng)價(jià)制度要盡可能量化、細(xì)化，制度建設(shè)要重點(diǎn)圍繞購(gòu)買(mǎi)方與承接方的相關(guān)主體責(zé)任、績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍內(nèi)容、確定合格的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、制定科學(xué)的評(píng)價(jià)流程、商定適宜的委托費(fèi)用、規(guī)范設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及加強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)用等方面，這樣才能確保績(jī)效評(píng)價(jià)工作有制度可依、有規(guī)章可循。另一方面，高端、專(zhuān)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)是推進(jìn)第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵和根本。要進(jìn)一步在全省、全市（縣區(qū)）探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)欤膭?lì)業(yè)務(wù)技能好、道德水平高的財(cái)會(huì)、財(cái)政、工商、評(píng)估、法律等行業(yè)領(lǐng)域的人才積極申報(bào)參與，并定期通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)考核等形式加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化管理，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的能動(dòng)機(jī)制，從而最大程度發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)“智囊團(tuán)”作用。

（二）明確第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主要是與第三方形成一種契約管理，對(duì)財(cái)政資金投入進(jìn)行成本效益分析，考核效果是否優(yōu)化的一種行為。實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，并不意味著政府就可以抽身當(dāng)“甩手掌柜”，甚至在一定程度上責(zé)任更為重大。因此，在規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)流程中，要明確雙方責(zé)任，第三方機(jī)構(gòu)在前期現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研中，政府以及行政事業(yè)單位等購(gòu)買(mǎi)方要積極、主動(dòng)配合，提交項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)或可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目財(cái)政資金預(yù)算（批復(fù)）文件、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程管理制度及監(jiān)理情況、項(xiàng)目工程決算及驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、會(huì)計(jì)憑證及財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、項(xiàng)目滿(mǎn)意度調(diào)查表等資料。第三方機(jī)構(gòu)在中后期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)資料分析、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告編制時(shí)，要根據(jù)項(xiàng)目業(yè)務(wù)資料的客觀性如實(shí)反映，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、獨(dú)立性負(fù)責(zé)，著力提高績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。只有明確雙方責(zé)任、規(guī)范評(píng)價(jià)流程，才能始終把握好尺度，確保績(jī)效評(píng)價(jià)管理方向不跑偏、質(zhì)量有保障。

（三）支持第三方機(jī)構(gòu)融合參與發(fā)展。引入第三方，必須擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，確保評(píng)價(jià)工作的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性。由于績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)起步晚、經(jīng)驗(yàn)少，再加上績(jī)效評(píng)價(jià)涉及部門(mén)多、范圍廣、專(zhuān)業(yè)強(qiáng)、時(shí)間緊，因此，支持多主體參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展十分必要。首先，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，相互學(xué)習(xí)、融合參與、揚(yáng)長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，高校、科研機(jī)構(gòu)可以去會(huì)計(jì)師事務(wù)所參觀日常實(shí)務(wù)處理流程，彌補(bǔ)缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的不足，會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以參與高校、科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理課題研究，豐富自身相關(guān)理論儲(chǔ)備。其次，財(cái)政部門(mén)可以建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)欤⑶叶ㄆ谂e辦一系列座談培訓(xùn)會(huì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)交流會(huì)，學(xué)習(xí)先進(jìn)制度規(guī)則、相互交流經(jīng)驗(yàn)，提升專(zhuān)業(yè)技能，提高機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平。最后，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制。定期組織對(duì)第三方機(jī)構(gòu)能力素質(zhì)、工作質(zhì)量、職業(yè)操守等方面進(jìn)行考核，建立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)庫(kù)，對(duì)于屢次出現(xiàn)問(wèn)題拒不改正者予以淘汰、退庫(kù)，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展。

（四）推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)參與信息化建設(shè)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，就必須推動(dòng)第三方參與數(shù)據(jù)信息化、智能化建設(shè)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理最為重要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)信息化建設(shè)能為績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展提供有力保障。促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與信息化建設(shè)，利用財(cái)政云預(yù)算管理一體化系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，將預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程深度嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)當(dāng)中，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息化處理方式，加大數(shù)據(jù)庫(kù)信息化、科技化的投入，能強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源共享和整合，逐步構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域的省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，為政府部門(mén)中后期績(jī)效考評(píng)積累相應(yīng)數(shù)據(jù)信息。同時(shí)，積極構(gòu)建基層單位全面預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)信息支撐平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、部門(mén)決算和政府財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)對(duì)接管理，推進(jìn)構(gòu)建“平臺(tái)監(jiān)管、共享互通”的績(jī)效管理大數(shù)據(jù)監(jiān)督機(jī)制。

（作者單位：陜西祥勝會(huì)計(jì)師事務(wù)所，商洛學(xué)院）