全球氣候治理新動向與中國應對

胡彬 董文娟

〔提? ?要〕氣候變化影響的緊迫性和嚴峻性正在加速顯現。與此同時，全球地緣政治局勢持續緊張，疊加經濟下行、能源危機、發展中國家債務危機、大國競爭加劇等挑戰，使全球氣候治理面臨多重困境，《聯合國氣候變化框架公約》下多邊氣候治理主渠道進入低潮期。隨著碳中和在全球形成廣泛的政治共識，各國圍繞綠色科技和產業、發展中國家能源轉型和基礎設施建設等領域展開新一輪的競爭與合作。大國博弈從多年來在《聯合國氣候變化框架公約》主渠道下爭奪碳排放空間和發展權，轉向爭奪經濟、科技、貿易等領域中的氣候規則、綠色標準制定以及綠色產業鏈的主導權。溫室氣體減排范圍進一步擴大到國際航空與航運業，非國家行為體在氣候治理中的角色越來越重要。未來中國應繼續堅持《聯合國氣候變化框架公約》下的全球氣候治理多邊進程，積極參與并主動引領綠色規則制定，堅持“共同但有區別的責任”原則，主動承擔與國情、發展階段和能力相符的國際義務，與各方攜手共同推進全球氣候治理，構建人類命運共同體。

〔關 鍵 詞〕全球氣候治理、氣候變化、人類命運共同體

〔作者簡介〕胡? ? 彬，清華大學氣候變化與可持續發展研究院副研究員

董文娟，清華大學氣候變化與可持續發展研究院副研究員

〔中圖分類號〕P467；D815

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）6期0085-13

經過30多年的談判，全球已經形成以《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）及其框架下《京都議定書》和《巴黎協定》為主渠道的多邊治理機制，推動各方在可持續發展框架下攜手應對氣候變化挑戰，保護人類賴以生存的地球家園。習近平主席2015年在氣候變化巴黎大會開幕式講話中指出，“作為全球治理的一個重要領域，應對氣候變化的全球努力是一面鏡子，給我們思考和探索未來全球治理模式、推動建設人類命運共同體帶來寶貴啟示。”氣候變化既是全球現實危機又是長期挑戰，應對氣候變化成為全球共識和大國競爭的焦點。因此，掌握全球氣候治理的最新進展，分析其現實困境，對中國參與全球氣候治理有著重要的現實意義。

一、全球氣候治理的新困境

當前，全球政治經濟局勢仍持續惡化，安全、發展和氣候治理赤字更加凸顯。各國政治議程短期內趨向于關注能源安全和供應鏈安全，氣候議題優先級被迫降低，國家間合作和區域合作的意識形態色彩濃厚，國際氣候合作面臨很大挑戰。與此同時，氣候變化影響的緊迫性和嚴峻性正在加速凸顯。《公約》下多邊氣候治理主渠道進入低潮期，其理念和構成要素也在逐步演變。氣候議題則更加泛化，不同國家圍繞不同議題進一步分化成多個小集團，加劇了全球氣候治理的復雜性和合作難度。

（一）大國沖突和競爭阻礙全球氣候治理進程

烏克蘭危機的爆發不僅改變了全球能源供應格局，引發了歐洲能源危機，還使各國對能源安全的關注程度大幅提升，發達國家正在將可再生能源和其他非化石能源的生產轉移到本國或盟友國家，進一步影響全球供應鏈、貿易和清潔能源供應格局，并將顯著增加全球能源轉型成本。全球能源轉型路徑進一步分化，歐美對能源低碳轉型的政策支持加強，而發展中國家對煤炭等化石能源的依賴加劇，從而給《巴黎協定》的落實帶來不確定性。此外，烏克蘭危機使得歐盟與美國在全球治理議題上進一步深度綁定，當下基于價值觀和“站隊”思維的大國關系更具脆弱性。

拜登政府在全球氣候治理和中美戰略博弈兩大格局中定位中美氣候合作，氣候合作服務于其對華戰略。一方面實施限制性的氣候合作策略，通過應對氣候變化保持與中國對話窗口的同時，在中國的發展中國家地位、減排和出資等議程上施加更大壓力。另一方面，在新能源制造、綠色供應鏈、綠色科技創新等領域與中國展開全面競爭。美國以國家安全名義對中國實施科技脫鉤，并拉攏盟友組建各種小集團對中國實施技術封鎖。中國強大的制造能力是實現低碳技術成本大幅下降和規模化生產的重要環節，曾經對光伏、風電等技術的全球擴散起到了關鍵作用。對華技術封鎖將嚴重影響低碳技術的國際分工與合作，延緩技術成本下降和全球擴散的速度，進而影響全球低碳轉型進程。在氣候談判中，美國將大國競爭置于全球氣候治理的公共利益之上，務實合作的意愿不強，僅從議題、輿論等各方面對中國施壓，消解中國在全球氣候治理的正向影響力，導致全球氣候治理難以取得實質性的進展。

全球氣候治理體系穩定的基礎在于大國關系，中國、美國、歐盟等主要經濟體的共識與合作在歷次氣候大會上都發揮了關鍵的引領作用。回顧巴黎氣候大會，中美、中歐、中法、中印等攜手發表了氣候變化聯合聲明，為之后的《巴黎協定》奠定了主基調和框架體系。作為最大的發達經濟體，美國退出《京都議定書》和《巴黎協定》的行為對全球氣候治理進程造成了嚴重影響，當前美國發起的對華戰略競爭再一次將全球應對氣候變化合作置于危機之中。

（二）南北政治互信不斷削弱

多年來，發達國家和發展中國家在《公約》各議題下均存在較大分歧，加上《公約》下發達國家對發展中國家的支持機制進展緩慢，導致雙方政治互信不斷被削弱。由于發展中國家缺乏足夠的資金、技術和能力，氣候變化對其國民生產和生存有著重大影響。因此，適應氣候變化和來自發達國家的支持是發展中國家的優先事項和核心關切。而發達國家在工業革命時期經濟飛速發展，早已超越了氣候變化不利影響會威脅到生存的階段，其核心關切是減緩領域，即通過新技術應用等減少溫室氣體排放，并借機在新一輪清潔技術生產革命中打造核心競爭力和產業優勢。此外，發展中國家和發達國家在氣候變化領域前沿認知、科技水平、實踐經驗、治理能力、輿論影響等方面均存在較大差距。發達國家基于其領先優勢，在全球氣候治理的優先事項、重點領域、實施手段等關鍵問題上常提出新的框架和方法，在頂層設計、談判議程設置上長期占有話語權優勢。因此，在《公約》下長期以來都存在著“重減緩而輕適應”的情況，發展中國家關注的重點議題均進展緩慢。

為了支持發展中國家履約，《公約》建立了發達國家對發展中國家的支持機制，也稱為合作機制，包括資金、技術和能力建設三個方面。在資金方面，發達國家曾在2009年哥本哈根聯合國氣候變化大會上承諾，到2020年每年向發展中國家提供1000億美元氣候資金支持。《巴黎協定》提出，2020—2025年發達國家每年向發展中國家提供的氣候資金支持不低于1000億美元，以后在此基礎上有所增加。然而，行動進展并不理想，截至2022年，發達國家每年提供1000億美元的資金承諾均未兌現，也沒有為2025年之后制定一個新的且更具雄心的氣候資金目標。多年來，發達國家與發展中國家的技術合作主要以經驗交流、信息對接的形式開展，缺少技術開發轉讓和擴散的真正落實。技術轉讓的成本如何得到有效的分擔，目前仍是技術合作機制沒有解決的問題。此外，加強發展中國家能力建設是全球應對氣候變化的重要前提條件。《巴黎協定》提出加強能力建設的措施包括執行適應和減緩行動，技術開放、推廣與部署，氣候資金獲得，教育培訓與公共宣傳等。但是《公約》下能力建設長期聚焦于幫助發展中國家提高編制信息通報、兩年更新國別報告的能力，在切實推動發展中國家執行適應和減緩行動、技術推廣和資金獲取等方面仍然進展緩慢。

（三）《公約》下多邊主渠道進入低潮期

隨著《巴黎協定》實施細則談判的完成，全球氣候治理的重點轉向《巴黎協定》的落實和監測，《公約》下多邊氣候治理主渠道進入低潮期，而主渠道外的雙邊和多邊合作機制與倡議層出不窮，“退煤”、甲烷、毀林、公正轉型以及零排放標準與審查等關鍵議題被各國關注，并且有逐漸滲透進入主渠道多邊進程的趨勢，使得氣候變化議題更加泛化和碎片化。同時《公約》主渠道下全球氣候治理也向小國賦權，這改變了2015年以來形成的大國主導的局面，使得決策過程進一步顆粒化、多標量和分散化。例如，在COP27大會上，加勒比海小島國成為氣候資金議題的領導者，巴巴多斯總理提出的“布里奇頓倡議”成為解決方案的核心，氣候脆弱國家的領導力、歐盟的支持共同塑造了氣候資金議題的優先級，并促成建立了標志性的“損失損害基金”。

盡管《公約》下的氣候治理多邊機制在不斷演變，其減排效果和效力卻受到越來越多的質疑。聯合國環境規劃署對2020—2022年提交的共166份國家自主減排貢獻報告進行了評估，結果卻表明現有的減排承諾和措施離將全球變暖控制在顯著低于2攝氏度的目標還很遙遠。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的第六次評估報告指出，氣候變化已經從人類面臨的長期、深層次的挑戰轉變為現實危機，嚴重威脅全人類生存安全，2020—2030年是決定未來變暖趨勢的關鍵十年。全球氣候變化帶來的不利影響持續加劇，各個區域均面臨著前所未有的氣候系統變化。2023年6月的平均溫度比1991—2020年同期的平均溫度高出0.5攝氏度，成為有記錄以來最熱的6月份。進入7月后，全球地表兩米以上的平均溫度又分別于7月4日、7月7日兩次刷新歷史最高極值。同時，氣候移民的問題也日益顯現，由此帶來的沖突和安全問題也開始受到重視。聯合國估計，全球平均每年約有2150萬人因氣候變化帶來的突發性災害而被迫移民。世界銀行的研究表明，到2050年全球受氣候變化嚴重影響的六個地區氣候移民可能多達2.16億人，盡早采取減少溫室氣體排放的全球行動可以將氣候移民的規模減少60% ～80%。

二、全球氣候治理的新特點

截至2023年8月，全球已有150個國家提出到本世紀中葉左右實現碳中和目標，這些國家覆蓋了全球88%的排放，92%的國內生產總值，以及89%的人口。實現碳中和已經在全球層面取得政治共識，并被各國視為新的經濟增長機遇，但同時也加劇了大國圍繞基于綠色規則和標準的產業、科技和貿易競爭。全球溫室氣體減排的范圍進一步擴大，從各國擴展至國際航空與航運行業。越來越多的城市、企業和非政府組織等非國家行為體參與到全球氣候治理中，并扮演越來越重要的角色。

（一）應對氣候變化被視為新的經濟增長機遇，圍繞綠色低碳產業和科技競爭力的博弈加劇

全球正在步入將應對氣候變化視為經濟增長機遇的新時代。碳中和經濟具有資金和技術密集型的特點。根據國際能源署的估算，要實現2050年能源系統碳中和的愿景，2030年前全球僅能源領域投資就需要達到年均5萬億美元的規模，其中清潔能源投資占比80%，約為2020年水平的3倍；到2050年全球近一半的減排量將來自目前還處于示范或原型階段的技術，這要求各國政府迅速增加清潔能源技術研發、示范和部署，并在全球范圍內大力推動和加速創新。

主要經濟體已經敏銳地察覺了全球碳中和背景下蘊藏的經濟機會和巨大商機，歐盟、美國、英國、日本、中國等都推出了長期碳中和戰略并積極部署科技研發和產業政策，試圖在新一輪清潔技術生產革命中打造核心競爭力和產業優勢。當前各國的氣候政策重點正在從控制碳減排的管制手段轉向促進公共投資、技術研發、就業增長、綠色產業培育的經濟手段，對清潔技術研發、供應鏈、產業鏈和配套基礎設施進行布局。例如，美國的《通脹削減法案》著力重塑其光伏、電動汽車等低碳產業的競爭力和全球供應鏈。印度出臺鼓勵制造太陽能光伏和電池的生產掛鉤激勵計劃。英國、日本等外向型經濟體依托低碳技術、產業和金融優勢，積極推動發展中國家低碳轉型，與發展中經濟體簽訂了能源與基礎設施領域的雙邊和區域合作協議。

中國主動擁抱清潔能源轉型的重要機遇，積極布局新能源和可再生能源發展與制造，目前已經成為全球清潔技術制造的主導者、全球清潔能源轉型的引領者，創造了新經濟增長點和大量新增就業。2022年我國生產了全球三分之二以上的太陽能電池板、約一半的風力渦輪機、70%的精煉鈷，貢獻了全球三分之一的新能源汽車出口量。為打破中國在新能源制造方面的領先優勢，歐盟的《凈零工業法案》、《關鍵原材料法案》以及美國的《通脹削減法案》、美國主導的“礦產安全伙伴關系”都強化了對本土新能源制造的支持力度以及新能源產業鏈的韌性。此外，美國和歐盟成立美歐貿易和技術委員會，并宣布成立10個工作組，其中氣候變化、清潔技術以及供應鏈安全是重點合作領域，在此之下可能形成新的綠色貿易和技術壁壘，加劇與我國在綠色低碳產業的博弈和技術競爭。

（二）“氣候俱樂部”崛起，基于國際碳價的貿易規則成為焦點

2009年哥本哈根氣候大會遇挫引發國際學術界，特別是西方學術界對《公約》體制的質疑和對更有效氣候治理體制的探討。美國學者羅伯特·基歐漢和大衛·維克多在2010年發表論文，正式將俱樂部作為一個制度類型引入氣候治理研究。2015年諾貝爾經濟學獎得主威廉·諾德豪斯提議建立以“國際目標碳價”為核心的“氣候俱樂部”，對非會員國出口商品征收統一碳關稅，迫使其提高減排水平。隨著全球部分區域和國家碳交易市場機制的成熟，構建基于國際碳價的貿易機制成為博弈焦點，氣候變化合作集團化趨勢明顯。七國集團領導人2022年6月表示將建立一個“氣候俱樂部”，以便協調并加速各國應對氣候變化的努力。2022年12月，G7發布“氣候俱樂部”的目標及職權文件，計劃建立以“國際目標碳價”為核心的氣候同盟。這些都會對全球貿易體系和規則產生重大影響，改變全球貿易格局。

歐盟在“減排55%”（Fit for 55）一攬子立法提案下力推碳邊境調節機制（CBAM），作為解決本土企業競爭力受損和碳泄漏問題的關鍵措施，也使得綠色化、低碳化成為全球價值鏈分工體系升級的戰略方向。2023年5月，CBAM法案文本正式刊登在歐盟公報上，這標志著CBAM已經成為歐盟的正式法律，并將于2026年正式實施。CBAM本質上是對進口商品征收碳關稅，在初期將覆蓋電力、鋼鐵、鋁、水泥和化肥行業，實施過程中將給貿易伙伴，尤其是減排力度較弱、產品碳排放強度較高的國家帶來沖擊。中國是歐盟的第一大貿易伙伴，受能源結構、生產技術和出口貿易結構等的影響，中國對歐出口產品的碳強度總體較高。因此，歐盟碳邊境調節機制將對中國高耗能行業的出口競爭力造成直接沖擊，進而對上下游產業甚至整個宏觀經濟產生影響。

（三）溫室氣體減排范圍進一步擴大，國際航空與國際航運達成行業減排目標

《公約》框架下的各國溫室氣體排放清單不包括國土之外的國際航空與國際航運，但這兩個行業的排放量不容小覷，合計占2021年全球能源相關碳排放總量的4%，并且都屬于難減排行業。因此，在《公約》框架之外，1997年的《京都議定書》授權國際民航組織和國際海事組織分別負責減少或限制國際航空和國際航運排放。

在國際民航組織和國際海事組織的推動下，國際社會達成行業減排目標并吸引越來越多的行為體自愿加入減排計劃。2016年召開的第39屆國際民航組織大會正式通過“國際航空碳補償和減少計劃”（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，CORSIA），形成了第一個全球性行業的減排市場機制。近些年，自愿參加CORSIA的國家數量不斷增加，從2021的88個增加到2023年的115個。2022年9月，國際民航組織第41屆大會達成歷史性決議，來自193個成員的代表在大會閉幕當天達成了到2050年實現凈零碳排放的長期目標。

2018年，國際海事組織通過了全球航運業首個溫室氣體減排戰略，明確2050年前至少減少50%的國際航運溫室氣體排放。2021年，國際航運公會和國際干散貨船東協會首次聯合提議，制定全球碳排放征稅計劃，對參與全球貿易、總噸位超過5000噸的船舶排放二氧化碳收取費用。所征收的資金將投入“國際海事組織氣候基金”，用于在世界各地的港口部署基礎設施，以供應氫氣和氨氣等清潔燃料。2023年7月，國際海事組織海上環境保護委員會第80屆會議召開，通過最新的船舶溫室氣體減排戰略，指出要盡快使國際航運的溫室氣體排放量達到峰值，并在2050年前后實現溫室氣體凈零排放。

（四）非國家行為體在全球氣候治理中扮演越來越重要的角色

近些年，越來越多的城市、企業和非政府組織等非國家行為體參與到全球氣候治理中。2020年6月5日的世界環境日當天，聯合國正式啟動“奔向零碳”行動倡議。倡議提出后，全球1049個城市、67個地區以及5000多家企業聯合441個投資人和1000多個教育機構，共同成立了凈零碳倡議聯盟，該聯盟覆蓋了全球25%的二氧化碳排放量以及擁有超過50%的GDP。在地方政府層面，地方政府永續發展理事會（International Council for Local Environmental Initiatives， ICLEI）是由 200個地方政府發起、2500多個地方政府組成的全球網絡，通過設立氣候保護城市計劃，在全球專家團隊的支持下，推動全球可持續城市發展。

非國家行為體還在發起多邊倡議、氣候變化評估、監測和政策建議方面發揮著越來越大的作用。例如，格拉斯哥凈零金融聯盟倡議致力于推動全球在2050年實現凈零排放，匯集了來自全球50多個國家的550多家金融行業成員，這些機構管理資產總規模超過130萬億美元。氣候行動追蹤組織曾預測，若目前的政策繼續執行，到2100年全球平均氣溫將升高2.7攝氏度。國際網絡“未來地球”、“地球聯盟”和“世界氣候研究計劃”在歷屆COP會議上發布《氣候科學的10個新見解》，介紹了氣候變化最新研究并給出政策指導。同時，非政府組織與私營企業之間的合作也成為發展趨勢之一。氣候披露標準委員會是由商業、環境和社會非政府組織組成的國際聯盟，致力于將氣候變化信息融入全球主流企業的報告模式，其發布的兩份國際財務報告可持續披露準則已經被歐盟、英國、美國等多個經濟體的監管機構引入。

此外，多樣的非國家團體（尤其是婦女團體和青少年團體）參與氣候討論，有助于推動氣候討論進程自身更加包容。來自亞洲、非洲和拉丁美洲的40多個基層婦女組織結成“全球南方國家婦女保有權和氣候聯盟”，要求各國政府增加對當地婦女運動的氣候融資，督促全球南方國家的婦女成為氣候行動的“領導者”。COP27青年主導的氣候論壇上，高層決策者和青年大會的青年代表發表了《全球青年聲明》，強調了世界青年為參與COP27討論而匯編的政策要求。

三、對中國參與全球氣候治理的思考

中國倡導共商共建共享的全球治理新理念，把應對氣候變化作為踐行人類命運共同體的先行領域，促進各方互惠合作與共同發展。中國在氣候變化治理理念和合作方式上展現出的新型領導力，正越來越被世界各國所認同，中國已經是全球氣候治理領域重要的參與者、貢獻者和引領者。當前世界面臨百年未有之大變局，南北政治互信進一步下降，全球氣候治理陷入多重困境。中國應繼續發揮在發展中國家主心骨作用，堅持多邊主義，堅持合作共贏，加速綠色低碳轉型，為全球氣候治理注入信心。

（一）堅持《公約》下的全球氣候治理多邊進程，積極推動《巴黎協定》落實

盡管《公約》下多邊氣候治理主渠道進入低潮期，考慮到《公約》依然是目前參與國家最多、政治地位最高、合作機制最成熟的氣候治理平臺，《巴黎協定》展現了最大的包容性，中國應繼續支持《公約》主渠道下的多邊進程，堅持以“共同但有區別的責任”原則推動全球氣候治理。繼續團結廣大發展中國家，適當考慮不同發展中國家的特殊情況，協調不同談判集團立場，推動《公約》主渠道下各議題取得平衡、有效進展，推動《巴黎協定》的落實。此外，主渠道外雙邊和多邊機制與合作倡議的重要性與日俱增，其調動的利益攸關方不斷增加，在未來有望產生較大影響力。對于國際社會普遍關注的議題和相關進程，中國應以積極主動的姿態盡早介入，主動發起雙多邊討論機制，為貢獻中國方案創造良好條件。

（二）積極參與并主動引領綠色規則制定，拓展國際合作，持續為發展中國家應對氣候變化作出中國貢獻

中國在可再生能源、綠色金融、低碳交通等領域擁有顯著優勢，應主動發起討論，分享最佳實踐，積極參與和引領相關國際標準制定。對于國際航空和航運業減排目標與倡議，中國應以積極態度呼應，但堅持“共同但有區別的責任”原則，即具有資金、技術優勢的發達經濟體須更早實現碳中和，發展中國家在發達國家支持和幫助下努力減排但較晚實現，共同推動全球公正平穩地逐步實現航空和航運減排目標。

對于美國，應繼續在氣候領域與之進行多層次、多主體對話交流，促進雙方開展一些務實對話。由于政治上對于技術等有爭議問題的擔憂，中美目前直接進行雙邊合作依然存在較大困難，但是雙方可以與第三方國家合作共同實現氣候治理目標。中美可以協調向貧窮國家提供應對氣候變化的財政和技術支持，之前兩國各自已主動提供類似的援助，但是協調起來將使相關援助最大限度地發揮作用。對于歐盟，應基于雙方已經建立的中歐環境與氣候高層對話，加強與歐方在低碳技術發展、綠色標準制定以及綠色產業鏈安全方面的對話與合作，使其成為維系中歐關系的穩定之錨。對于廣大發展中國家，中國應繼續通過共建“一帶一路”綠色發展、南南合作等多邊合作機制，不斷完善與發展中國家的氣候對話與合作機制，為廣大發展中國家應對氣候變化提供急需的解決方案和公共產品。截至2022年6月，中國已在南南合作框架下累計安排資金超過12億元人民幣，與38個國家簽署43份氣候變化合作文件，為120多個國家培訓約2000名氣候變化領域的官員和技術人員。

（三）對內堅定不移地推進低碳轉型，系統評估國外主要經濟體碳中和相關政策對我國低碳轉型的潛在影響

中國是全球少數幾個建立了全面氣候政策體系的國家，未來需要全方位推動“雙碳”政策的落實，切實推動綠色低碳轉型，采取多層級氣候治理行動，展開各項能力建設工作。培育新的產業和就業機會，動員私營部門投資，鼓勵國內企業與海外企業合作和參與國際標準規則制定，將國內氣候政策部署和行動轉化為產業、貿易和出口優勢。以國內堅實而穩步推進的“雙碳”行動，作為提升國際治理中影響力和話語權的基石。系統評估歐盟碳邊境調節機制、“氣候俱樂部”等對我國產業低碳轉型升級的潛在影響，同時繼續完善國內碳市場建設，為中國以更高標準應對綠色貿易壁壘奠定基礎，同時積極開展多雙邊對話磋商，將其對中國貿易和經濟的潛在負面影響降至最低。

（四）積極支持民間力量參與全球氣候治理

中國應積極支持學術專家、企業代表、行業協會、環保組織等民間力量參與全球氣候治理，打通氣候談判與研究、實踐的連接渠道，邀請民間力量參與《公約》主渠道下各類論壇和會議，從不同的視角講述中國在能源轉型、綠色發展、減污降碳等方面的成就，突出發展中國家在綠色低碳轉型上面臨的挑戰，糾正國際社會對“退煤”等議題的片面認知，增加中國在綠色低碳轉型、多邊規則制定過程中的參與度。

【責任編輯：肖瑩瑩】