草原數據資產管理的內在機理與路徑研究

簡 帥,羅俊強,張會華

(國家林草局信息中心,北京 100101)

數據資源已成為數字中國建設的關鍵生產要素,我國各行業都在積極研究向數字化轉型。自2019年起,我國對數據要素的屬性有了新定位,使得傳統的以“藏”為核心的數據管理或者數據治理的模式,正在向“藏”與“用”平衡的數據資產化管理方式轉變,這不僅需要關注如何解決數據資源本身的收集、儲存和共享等問題,更需要增加對基于數據資產成本和收益的關注。推動數字資產化,就需要與數據交易所等載體有效結合,變數據為資源,才能更好地發揮數據要素的作用。經長期發展,我國林草部門已經形成了較為豐富的行業數據資源,蘊藏著巨大價值。隨著數字化技術在各領域的融合發展,傳統以“藏”為建設和研究重點的大數據應用與理念已無法滿足行業發展需求,探究如何將草原數據資產化,給政府、社會和行業帶來效益和價值,并推進草原數據要素流通與交易來創造貢獻、創造可持續收益,持續助力林草數字化高質量發展[1],是急需加強研究的方向。

1 我國數據資產化的現狀

我國數據資產化在近年來得到了快速發展,技術和應用等方面都取得了一定的成就,國家層面也鼓勵和支持數據資產化的發展,制定了相關的政策和法規,不斷完善數字安全保障制度。目前,由政府主導或批復的數據資產化、備案授權等市場運營體系正在加快建設,數據采集、存儲、應用等專業化公司企業正在加速發展,已有多家數據資產交易市場開始運營,數據要素市場已初步形成體系。

1.1 我國數據資產化的政策制度加快構建

2022年1月,國務院發布了《“十四五”數字經濟發展規劃》,明確提出充分發揮數據要素作用,加快數據要素市場化流通,創新數據要素開發利用機制等要求,再次凸顯了數據因素在數字經濟進步階段的關鍵性,并且制定了2025年前著手創立數據因素市場體制的目標[2];同年9月,國務院印發了《全國一體化政務大數據體系建設指南》,從國家層面對全國一體化政務大數據體系建設做出總體部署,明確提出“1+32+N”框架結構,推動數據源頭治理、系統治理,深化數據共享服務和融合應用,加大開放利用創新力度,要求到2025年,政務數據資源實現有序流通、高效配置,數據安全保障體系進一步完善[3-4];12月國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出,依法依規維護數據資源資產權益,探索數據資產入表新模式。這也是我國第一次針對數據元素發布的基礎性文件,其主題重點是“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”。進一步推動了公共數據、企業數據、個人數據合規的高效流通使用[5]。2023年的2月,中共中央和國務院發布了《數字中國建設整體布局規劃》,明確了數字中國建設“2522”的整體框架,主要包括:夯實數字基礎設施和數據資源體系“兩大基礎”,推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”深度融合,強化數字技術創新體系和數字安全屏障“兩大能力”,優化數字化發展國內和國際“兩個環境”[6];3月根據國務院提請審議國務院機構改革方案的議案,組建了國家數據局,統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設。

1.2 我國數字化基礎設施和數據資源體系基本成熟

近年來我國數字基礎設施規模能級大幅提升,在數據技術和工具方面也取得了重要的進展,數據分析、人工智能、區塊鏈等技術的應用,為數據資產化提供了更多的可能性和機會。2022年,國家互聯網信息辦公室對各地各部門數字中國建設取得顯著成效進行匯總評價,發布了《數字中國發展報告(2022年)》,報告顯示,2022年我國數據產量達8.1ZB,占全球數據總產量10.5%,位居世界第2(圖1),我國數據存儲量達724.5EB,全球占比達14.4%,大數據產業規模達1.57萬億元,全國一體化政務數據共享樞紐發布各類數據資源1.5萬類,累計支撐共享調用超過5 000億次,我國已有208個省級和城市的地方政府上線政府數據開放平臺,累計建成開通5G基站231.2萬個,5G用戶達5.61億戶,全球占比均超過60%,全國有110個城市達到千兆城市建設標準,千兆光網具備覆蓋超過5億戶家庭能力,移動物聯網終端用戶數達到18.45億戶,成為全球主要經濟體中首個實現“物超人”的國家,IPv6規模部署應用深入推進,活躍用戶數超7億,移動網絡IPv6流量占比近50%,我國數據中心機架總規模超過650萬標準機架(圖2),近5年,年均增速超過30%,在用數據中心算力總規模超每秒18 000京次浮點運算,位居世界第2,工業互聯網已覆蓋工業大類的85%[7-8]。

圖1 2019-2022年我國數據產量及全球占比情況Fig.1 China’s data production volume and global market share from 2019 to 2022

圖2 2019-2022年我國在用數據中心機架規模Fig.2 China’s data center rack scale in use from 2019 to 2022

隨著數據的規模和復雜性將進一步增加,政府和企業已經意識到數據的重要性,并開始將數據視為一種重要的資產進行管理和運營。例如,北京市人民政府印發了《關于更好發揮數據要素作用進一步加快發展數字經濟的實施意見》的通知,指出“力爭到2030年,本市數據要素市場規模達到2 000億元,基本完成國家數據基礎制度先行先試工作,形成數據服務產業集聚區”[9]。上海市人民政府公布的《立足數字經濟新賽道推動數據要素產業創新發展行動方案(2023-2025年)》提出,到2025年上海數據交易所作為國家級數據交易所地位上海浦東新區已開始打造上海國際數字之都核心承載區,目標是建立國際數據港和數據交易所[10]。目前,上海數據交易所的數據資產類商品,累計掛牌數超過了1 300個,并推出“繁榮計劃”,面向全國范圍內的數據要素市場相關企業,設立1億元專項激勵資金,支持數據產品登記、鼓勵數據產品交易、培育優質數字資產企業,對推動數據要素參與市場配置起到了積極作用[11]。同時,數據資產化面臨的挑戰和機遇也將更加突出,如數據治理、數據安全和隱私保護等問題,需要進一步健全數據治理框架和流程,確保數據的質量、安全和合規性。

1.3 我國數據資產化的現狀和存在問題

在數字化時代的大背景下,數字資產化發展還面臨著復雜的形勢。在數字化關鍵技術上,全球技術標準體系和規則競爭激烈,新技術與新應用隨時會帶來新的變革形勢。我國各地區在數字化建設發展水平上還存在較大差距,數字資產化體制機制仍有待深化完善,重建設、輕應用,不同部門和行業間建設了不同的體系,無法共享共用和互動互促等現象還普遍存在。在數據資產化推進上,擁有對數據的所有權、控制權和利益權的各部門,很少與其他部門分享這些權益,這種“獨占數據”的行為已經跟不上時代的潮流,無法實現數據流通和高效使用,成為社會價值無法完全開放的難題。部分地區存在照搬復制先進地區數字要素市場發展模式,未從自身條件和特點去研究發展,數據要素不能充分發揮其效應,數據的質量良莠不一,可用數據占比不高,沒有形成良好的發展格局,造成資源浪費。

1.3.1數據交易確權難 因為缺乏明確合適的數據權益體系,一些部門在執行數據共享、公開和運營過程中,面臨著諸多考慮,所需成本也較高,這導致許多有潛力的數據供給者不敢或者不愿參與,只能依賴于私下一對一或者“利益共享”的方式進行合作。特別是,如果數據的所有權不歸某一個部門所有,或者某部門通過基層或其他途徑收集并整理數據,數據的處理層次和步驟越復雜,則數據的所有權體系就越復雜,讓許多部門更傾向于獨享數據,以至于“數據壟斷”“數據孤島”現象十分普遍。

1.3.2數據交換互信難 目前,數據交換的互信機制尚未建立,當一方將數據轉移給另一方時,監控對方如何使用數據將會變得非常困難[12]。除了傳統實物交換的價值之外,數據承載的信息內容或信息權利也一并隨之交換,這在數據交換的前中后各個階段的信任建立上都存在問題。同時,數據承載的信息可能包含個人隱私或社會安全,而數據傳播的便捷性和易復制性使得實時監督數據的使用近乎不可能,這也降低了各部門分享和開放數據的積極性。

1.3.3數據共享入場難 草原數據行業內交換共享平臺或者場所尚未建立,各類數據要素產品交換共享沒有合理的規范性標準。林草生態網絡感知系統建設方案啟動以來,“一張圖”“一套數”的理念逐步明晰并逐步落地,但林草行業數據管理或者治理尚未形成高位推動的機制措施,部分數據頭部部門會將自身生成的數據視為獨有資源,使得其它部門很難加入數據資源的流通,使得行業數據的壟斷和共享停滯的情況愈發嚴重。

1.3.4數據流通入場難 目前,草原數據流通使用至少涉及數據主權安全、個體隱私安全以及產權交易等領域引發的監管、監控問題,這主要源于數據的管理和保存方式具有一定的不確定性,從而增加了數據安全的風險隱患[6]。長期以來,政府的數據安全機制是根據“誰保管、誰負責”這一原則構建的,但現階段各行業、各地域的監管體系難以迎合對數據元素跨區劃、跨層級流通的監管要求,數據監管的漏洞和重復監管的問題也相當突出。

2 國內數據資產化管理模式與案例

我國是全世界首批探索政府數據授權運營的國家之一,目前仍處于政府數據授權運營的探索起步階段。在我國“十四五”規劃中,為了推動公共數據開放使用的深度發展,國家把“開展政府數據授權運營試點”的建議放在了“加強公共數據開放共享”的條目下[13]。鑒于政府部門通常因為行政職能中不具備數據流通的職責,一般通過為某個主體進行數據資產授權,以數據產品或服務的形式向社會提供,授權運營模式明確了數據提供方、運營方、使用方、監管方等不同角色的義務和權利。由于提供的只是數據產品或服務,使用方只能使用數據,拿不走數據,從技術層面保證了數據“可用不可見”[14]。

2017年,北京、上海、浙江、福建和貴州五個省份被《公共信息資源開放試點工作方案》列為公共信息資源開放的試點地區[15]。2020年,《公共數據資源開放利用試點方案》再次確定了上海、江蘇、浙江、福建、山東、海南、貴州和廣東八個省份作為公共數據資源開放利用的試點地區。兩個文件確立的九個省份在授權運營中走在了實踐前列[16-17]。其中,北京、貴州、山東、廣東等地采取了國有資本運營公司方式,海南、浙江等地采取了特許經營方式,而江蘇、福建等地混合了這兩種方式。

2.1 國有資本運營公司方式

公共管理與服務機構將公共數據的所有權完全授予國有資本企業,由其對這些被授權數據運營,統一進行開發利用。目前,除試點地區之外,四川、湖北、廣西、山西等省也陸續實施了成立國有資本經營公司,對其授權進行公共數據運營。2018年,成都市政府直接授權成都市大數據股份有限公司搭建相應的數據服務平臺,并制定了各層次的運行機制,集中運營府政務數據。具體來說,對管理層,設置了監督機制作為保障。對平臺層,設置了運行和安全保障機制[16]。對數據層,涵蓋了數據需求、申請與授權、交付與利用等機制。對權益層,設計了權益補償與專項獎勵機制、數據使用定價等激勵機制[14]。

2.2 特許經營方式

海南、浙江等試點地區實施的特許經營模式,是指公共管理和服務機構與被授權主體達成協議約定,賦予被授權主體在規定的期限和范圍內投資運營公共數據,從中獲取收益同時提供公共產品或服務。特許經營將政務數據與民生密切相關的特性挖掘出來,確定了數據資源利用服務于社會公眾一般需求和基本發展的滿足,與公共資源的利用規則相契合。以海南開發數據產品超市為例,由省級大數據管理局主導搭建的公共數據產品的開發和應用平臺,以及全省統一的數據產品超市,并與各個數據相關的主體建立聯系[16-17]。在這個數據產品超市中,各種企業、社會組織、公益二類,以及可從事生產經營業務的事業單位都可以提交申請來使用公共數據資源,根據具體應用場景和市場需求,開發出相應的數據產品,而購買數據的政務部門、社會組織、法定機構及企事業單位只需要根據自身需求搜索或定制相應的數據產品,即可進行交易。

3 草原數據資產化管理的關鍵點

傳統的草原數據管理主要專注數據流的產生、積聚、組織和儲藏等[19-20],現在草原數據資源的業務需求和技術的交集,卻忽視了發掘數據潛在價值的關鍵性。草原數據資產化是指通過數字化技術將各種草原數據收集、整理后,再次進行科學加工和分析,形成具有經濟價值的數據資產,實現草原數據的價值最大化。這些數據資產可以用于草原資源管理、草原保護修復、研究利用等領域。要實現草原數據資產化管理則需構建一套符合數據驅動的組織管理流程和價值評定體系,這涵蓋了數據資產的目錄管理清單、安全管理系統、質量管理標準、價值評估體系、利益分配辦法等關鍵步驟,通過數據流、業務流、技術流的互相推動,確保數據的有效性和可靠性,進而創造數據價值的增長和轉變的可能[13]。

3.1 盤點數據資產底數,完善數據資產目錄

圍繞草原業務工作,對各種數據開展細致的逐一整理,包括數據的種類、數量、功能、用途,以及每個部門的數據類型、總資產量、可使用量、存儲狀況、存儲位置、使用權限等基礎信息[18]。識別和明確數據生產者、加工者、保管者、潛在需求者等相關利益主體。在數據盤點基礎上,對數據進行區分歸類,既根據數據類別進行區分,也結合具體業務流程進行關鍵數據梳理,確定數據資產開發利用的優先序列。

3.2 制定數據流通機制,盤活草原數據資產

高效有序的數據流動才是草原大數據治理的前提條件,草原數據資產化是以公共效益最大化而不是以經濟收益最大化為價值導向,需要有規范成熟的數據流通規則來約束和平衡不同的數據相關利益主體,逐步打通林草部門與各地各部門以及社會之間的數據流通屏障,主動適應國家數據要素戰略發展。

3.3 強化數據資產安全,確保草原數據可用不可見

確保草原數據資產安全是激活數據資產價值的保障,因安全問題,許多數據無法參與到流通和運營環節,更無法作為資產釋放其潛力。應用和安全應看成草原數據資產管理的一體兩面,安全是對數據使用空間的制約,應用則是對安全與價值釋放之間張力的解決。本質上,強化數據資產安全是為了數據資產化管理提供良好的應用條件,也是撬動數據資源價值的杠桿。

3.4 做好草原數據資產評估,著眼提升社會效益

具有政府公信力的草原數據資產與企業或者社會數據價值最大不同就是,草原數據資產價值判斷的主要準則就是公共效益最大化,不論是數據共享、開放或者授權運營等開放利用方式,其釋放出來的巨大價值,既要從數據經濟角度兼顧多種相關利益主體權益,也要兼顧市場公平和秩序穩定,還要考慮數據資源配置對社會發展方向的引領,要把握好草原數據資產的公共性和市場化的有序分配。

4 草原數據資產管理運營的路徑探索

無論林草政府部門是選擇直接入場數據授權運營,還是選擇國有企業運營或特許經營的方式,都需要盡快建立統領全國林草行業的數據中心或者類似的數據歸口機構,統籌林草行業數據,承擔草原數據監管責任。角色定位就是數據制度設計、授權運營、相關利益主體協調、全面監督、維護安全等多個方面。

4.1 草原數據中心與草原數據提供方關系

草原數據中心行使協調、監督職責,不直接參與草原數據資產的日常管理,協助草原數據提供方在開展規模化的數據授權和開發利用之前完成數據資產化管理,確立“共享是常態、不共享是例外”的原則,最大范圍地梳理、管理數據資產,獲得草原數據提供方對草原數據資產開展共享、運營等工作的歸口管理權。

4.2 草原數據中心與草原數據開發方關系

草原數據中心建立開發利用者分級制度,授權與之相應的草原數據資產的開發利用權限,實行動態考核。從數據分析、開發、服務等方面綜合評估其能力,派發入場資格“通行證”,實行分級管理,資格過硬的開發利用者可以享受更長時間、更寬范圍的數據開發授權。

4.3 草原數據中心與草原數據產品需求方關系

草原數據中心可以開發建立相應數據共享平臺,支持數據提供方、開發方和需求方進行注冊、申請、交易等活動。通過制定平臺使用規則及相應技術手段,為需求方提供數據產品定制、應用等申請窗口,監督數據產品、數據服務的正當流向。

5 結論

目前,隨著政府授權推動主導的數據交易所越來越多,數字資產市場運營體系正在加快建設,數據的采集應用存儲等專業化公司都在積極促進數據流通與交易。隨著中國的數據資產化的加速推動,數據要素流通標準體系將愈加完善,草原數據資產化運營能成為引導挖掘和激活草原數據潛在的經濟、社會及環境價值的重要手段,促進數字技術和在草業務工作上的應用、推動林草相關部門和企業深度融合主要體現在三個方面:一是不斷優化相關政策體系,推進數據要素供給、流通和開發利用;二是拓展草原數據資產發展新空間,將數字技術和業務工作深度融合,推進數據要素價值的釋放;三是維護良好草原數據資產營商環境,加快實現行業數據的整合布局,協同推動運營模式和商業模式的創新。