環(huán)境約束、動(dòng)態(tài)調(diào)適與公共部門(mén)的演化邏輯

倪星 李佳樾

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策研究”，項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA105;深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心 2022 年重大課題“中國(guó)式現(xiàn)代化與深圳先行示范區(qū)建設(shè)研究”。

作者簡(jiǎn)介：倪? ?星（1969—），男，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

李佳樾（通訊作者）（1998—），女，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究助理。

摘要：在制度規(guī)定的剛性約束下，公共部門(mén)與環(huán)境之間仍然存在互動(dòng)與匹配的動(dòng)態(tài)關(guān)系?；谘莼碚撘暯菍?duì)公共部門(mén)內(nèi)部管理變遷展開(kāi)研究，通過(guò)“變異——選擇——傳承”的分析框架剖析其具體的演化機(jī)制。具體而言，組織的變異包括制度安排和定位轉(zhuǎn)變，選擇表現(xiàn)為集權(quán)與分權(quán)的管理模式抉擇，在適應(yīng)環(huán)境過(guò)程中形成的制度安排、人力資源和組織文化則作為傳承因素，伴隨著組織進(jìn)入下一輪演化。通過(guò)對(duì)G單位的典型個(gè)案檢視，公共部門(mén)內(nèi)部管理應(yīng)在符合國(guó)家政策法規(guī)、堅(jiān)持中央和上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，敏銳回應(yīng)環(huán)境變化，遵循動(dòng)態(tài)優(yōu)化原則，保持適當(dāng)?shù)膹椥院挽`活性，推動(dòng)持續(xù)演化;注重人力資本積累和組織文化建設(shè)，激發(fā)公職人員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，發(fā)揮其政治效能感。

關(guān)鍵詞：公共部門(mén);內(nèi)部管理;演化機(jī)制;社會(huì)演化理論

中圖分類(lèi)號(hào)：C936? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-1502（2023）06-0040-13

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

公共部門(mén)的內(nèi)部管理是影響行政效率和績(jī)效改善的重要因素。我國(guó)公共部門(mén)的內(nèi)部管理主要受“三定”方案的影響，后者確定了公共部門(mén)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)范圍和編制數(shù)量。可以說(shuō)，“三定”方案是中國(guó)式行政管理的創(chuàng)舉，不僅奠定了行政秩序和效率的基礎(chǔ)，更確立了公共部門(mén)內(nèi)部資源管理和分配的基本格局[1]。這種自上而下的科層管理制度構(gòu)建了穩(wěn)定的組織形態(tài)和行為模式。從表面上看，在制度規(guī)定和組織慣性的作用下，公共部門(mén)沒(méi)有權(quán)力和動(dòng)力進(jìn)行內(nèi)部管理演化，公共部門(mén)的內(nèi)部管理處于一種“理想科層”的靜止?fàn)顟B(tài)。但實(shí)際上，公共部門(mén)的內(nèi)部管理一直處于動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，在“三定”方案的規(guī)定下，同一公共部門(mén)在不同時(shí)期會(huì)呈現(xiàn)出不同的內(nèi)部管理格局，其組織目標(biāo)、人員素質(zhì)、管理模式和制度建設(shè)等方面都會(huì)出現(xiàn)不盡相同的演變。那么，公共部門(mén)內(nèi)部管理的演化蘊(yùn)含著什么邏輯？圍繞這個(gè)問(wèn)題，大量的研究突破了韋伯的科層制、泰勒的科學(xué)管理和法約爾的行政管理等經(jīng)典理論，以組織與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系為切入點(diǎn)進(jìn)行了討論。

組織生命周期理論認(rèn)為組織與生物體類(lèi)似，有著自身的生命波動(dòng)發(fā)展周期，遵循著一定的演變發(fā)展規(guī)律，組織會(huì)隨著時(shí)間的推進(jìn)不斷演化[2]。學(xué)者們依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)組織的演化周期進(jìn)行劃分。例如，唐斯認(rèn)為，官僚組織大致會(huì)經(jīng)歷“形成——擴(kuò)張——消亡”三個(gè)階段，但由于政府部門(mén)并不容易消亡，其內(nèi)部管理會(huì)在發(fā)展中走向漸進(jìn)保守主義[3]。愛(ài)迪斯和格林納分別提出了“九階段”周期論[4]和“五階段”周期論[5]。整體而言，組織的內(nèi)部管理會(huì)從成立初期的單一化逐步經(jīng)歷集體化、規(guī)范化，最終走向精細(xì)化，遵循階梯進(jìn)步、縱深強(qiáng)化的演化邏輯。

新制度主義理論認(rèn)為，組織面臨著技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重制約，強(qiáng)調(diào)在強(qiáng)迫性機(jī)制、模仿機(jī)制和社會(huì)規(guī)范機(jī)制下，某一組織會(huì)逐漸與同類(lèi)型組織趨同[6]。對(duì)公共部門(mén)而言，地方政府的行為在多元邏輯的作用下呈現(xiàn)整體趨同的演化特征，盡管在部分領(lǐng)域出現(xiàn)了差異化的創(chuàng)新實(shí)踐，但政府管理改革的目的不是突破已有的行動(dòng)邏輯，反而是使其行為更加符合現(xiàn)存邏輯的要求[7]。可見(jiàn)，在新制度主義理論看來(lái)，公共部門(mén)的內(nèi)部管理演化盡管有著差異化的苗頭，但最終都會(huì)構(gòu)建出與其他同類(lèi)型組織相似的管理格局。

權(quán)變理論則認(rèn)為，組織的內(nèi)在系統(tǒng)受制于外在環(huán)境的影響，不斷對(duì)內(nèi)在系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)試以匹配外部環(huán)境，由此才能保證組織的生存與發(fā)展[8]。影響組織權(quán)變的變量包括環(huán)境的不確定性、組織規(guī)模、任務(wù)程序化程度和組織基礎(chǔ)差異等，組織的計(jì)劃職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能和控制職能也隨著上述四大變量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整[9]。萊克斯·唐納森對(duì)美國(guó)等5個(gè)西方國(guó)家行政部門(mén)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)變因素的失配降低了組織績(jī)效，過(guò)低的組織績(jī)效反過(guò)來(lái)要求調(diào)整組織內(nèi)在系統(tǒng)以適應(yīng)權(quán)變因素[10]。在權(quán)變理論的視角中，公共部門(mén)依據(jù)外部環(huán)境的變化進(jìn)行內(nèi)部管理演化，進(jìn)而提高行政績(jī)效，使得公共部門(mén)內(nèi)部管理演化遵循“匹配——績(jī)效”的邏輯。

整體而言，主流的組織理論對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部管理的演化邏輯進(jìn)行了深入闡述。但隨著實(shí)踐發(fā)展，上述理論的解釋力逐漸顯露出局限性，各理論流派之間也存在著不少邏輯沖突。首先，組織內(nèi)部演化倘若如組織生命周期理論所設(shè)想的符合生物演變規(guī)律，那么其趨向復(fù)雜和精細(xì)就不是必然的規(guī)律。原因在于生物演化遵循“適者生存”的基本原則，表現(xiàn)為“盲眼鐘表匠”[11]的特征，組織演化的當(dāng)下并不存在提前可預(yù)料的方向性，階段式線性前進(jìn)的演化邏輯可能只是人類(lèi)構(gòu)建出的理想模式。其次，組織在制度環(huán)境的影響下逐步趨同的規(guī)律似乎與我國(guó)公共部門(mén)的實(shí)踐不符。在“三定”方案的規(guī)定下，同類(lèi)型組織在建立之初是同質(zhì)的，但在后續(xù)發(fā)展中，隨著任務(wù)量、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格等因素的作用而產(chǎn)生差異化，組織演化方向正好與新制度主義所描述的相反。正如凱瑟琳指出的，集團(tuán)和個(gè)人并不是政治力量中隨著條件變化而接受贊揚(yáng)或處罰的看客，更是策略行動(dòng)者[12]。可見(jiàn)，組織演化不完全符合新制度主義所描述的走向“不時(shí)被打斷的均衡”的規(guī)律。最后，權(quán)變理論所提出的組織隨環(huán)境變化而出現(xiàn)“匹配——績(jī)效”規(guī)律忽視了內(nèi)部演化的難度，組織內(nèi)部系統(tǒng)并不是隨意形變的“橡皮泥”。在自上而下的管理體制下，正式制度、傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和利益格局等都成為公共組織演化的內(nèi)在阻力。我國(guó)公共部門(mén)在人員編制、組織目標(biāo)、組織任務(wù)量和組織職責(zé)等方面均沒(méi)有完全的自主權(quán)，在自主權(quán)受限制的情況下公共部門(mén)如何進(jìn)行權(quán)變，這一點(diǎn)尚未得到有效的解釋。

事實(shí)上，組織為了生存或獲得更好的績(jī)效，勢(shì)必會(huì)在有限的空間內(nèi)進(jìn)行最大的調(diào)適性演化，上述理論均發(fā)現(xiàn)了組織所具有的這一基本特征，并對(duì)其內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行了闡述，但適切度均有所欠缺。由于人類(lèi)社會(huì)是生物演化的產(chǎn)物，組織作為人類(lèi)構(gòu)建的合作有機(jī)體，必然符合生物演變的基本規(guī)律[13]。為此，本研究通過(guò)借鑒社會(huì)演化理論中“變異——選擇——傳承”的分析框架，闡述公共部門(mén)內(nèi)部管理的演化邏輯。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

迄今為止，我們沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何違背新達(dá)爾文主義核心機(jī)制的生物演化現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，在眾多主體與環(huán)境互動(dòng)的理論解釋中，生物演化理論是目前公認(rèn)最為自洽的理論。真正的演化性理論的標(biāo)志是必須用變異——選擇——遺傳的核心機(jī)制來(lái)解釋這些階段的轉(zhuǎn)換[13]。社會(huì)演化理論作為生物演化理論在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一般化運(yùn)用，嚴(yán)格遵循變異——選擇——傳承的核心演化機(jī)制，可以作為理解組織演化的基礎(chǔ)。社會(huì)演化理論指出，變異——選擇——傳承是社會(huì)演化的核心機(jī)制，即社會(huì)特定的基因或要素在環(huán)境劇變的過(guò)程中發(fā)生自然選擇，特定表現(xiàn)型遭到淘汰或保留，經(jīng)過(guò)篩選的要素則得到了傳播與傳承[14]。該理論強(qiáng)調(diào)，演化必須是在時(shí)間維度上展開(kāi)的;其次，對(duì)環(huán)境的適應(yīng)是相對(duì)的，并不存在最合適的生存狀態(tài);最后，社會(huì)演化無(wú)論在哪個(gè)層面都是沒(méi)有方向的，并不一定朝著更高的層級(jí)進(jìn)行演變。

人類(lèi)社會(huì)盡管有自身特殊性，但歸根到底是從生物系統(tǒng)演化而來(lái)，不會(huì)超脫于生物規(guī)律，組織作為人的集合亦如此[15]。盡管“變異——選擇——遺傳”的生物演化機(jī)制是一種元理論范式，但這并不意味著在研究領(lǐng)域遷移時(shí)不需要進(jìn)行輔助性解釋[16]，在公共部門(mén)的研究中需重視其自身特殊性。例如，公共部門(mén)的突變環(huán)境一般來(lái)說(shuō)不是隨機(jī)的，反而是經(jīng)過(guò)人為設(shè)計(jì)的;公共部門(mén)的自我選擇具備一定的能動(dòng)性，并不是任由環(huán)境來(lái)篩選的。因此，對(duì)社會(huì)演化機(jī)制進(jìn)行修正和拓展是必要的。在公共組織演化的場(chǎng)景中，“變異”指的是上級(jí)對(duì)公共部門(mén)的特定制度安排或組織定位的轉(zhuǎn)換，這種自上而下的政策命令迫使下級(jí)公共部門(mén)面臨環(huán)境的劇變，進(jìn)而導(dǎo)致組織演化的開(kāi)始，改變了組織目標(biāo)、組織定位等基本認(rèn)知因素?！斑x擇”在組織演化中指的是內(nèi)部管理方式在分權(quán)——集權(quán)兩端中的自我選擇，通過(guò)權(quán)力的集中和下放，調(diào)動(dòng)資源分配，適應(yīng)制度安排?！斑z傳”在組織演化的過(guò)程中表現(xiàn)為組織因素的傳承，指的是在組織適應(yīng)制度安排過(guò)程中所形成的制度設(shè)計(jì)、組織成員和組織文化等，并伴隨組織進(jìn)入下一輪演化。這些傳承要素對(duì)組織演化的作用是搖擺的，是否有利于下一輪演化須視新的變異情況而定。綜上所述，借用社會(huì)演化理論來(lái)分析組織的演化，才能突破只關(guān)注部分演化的局限，展示完整的演化過(guò)程。

三、案例分析：G單位組織演變的內(nèi)在邏輯

從研究范式來(lái)看，案例研究雖然在外推性上面臨一些挑戰(zhàn)，但對(duì)于分析新現(xiàn)象和新問(wèn)題，尤其是在探究現(xiàn)象背后更深入的因果機(jī)制方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。因此，作為一種探索性研究，本文按照質(zhì)性研究的范式，選取G單位作為典型案例進(jìn)行分析。G單位為A市人民政府直屬事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)A市非營(yíng)利建設(shè)工程項(xiàng)目的管理工作。2003年，G單位正式成立，此后歷經(jīng)兩次重大變革。選取G單位為研究對(duì)象的主要原因如下：（1）案例典型性。G單位作為A市人民政府直屬事業(yè)單位，是我國(guó)典型的公共組織。其內(nèi)部管理受到“三定”方案的制約，也處于我國(guó)行政科層的“條條塊塊”之中。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需求以及上級(jí)政府部門(mén)的行政命令均會(huì)對(duì)內(nèi)部管理產(chǎn)生深刻影響，這也是我國(guó)諸多公共部門(mén)內(nèi)部管理面臨的共同挑戰(zhàn)。（2）案例完整性。G單位自成立至今共歷經(jīng)多次重要變革，內(nèi)部管理經(jīng)歷多次調(diào)整，具有完整的演化過(guò)程，對(duì)于研究我國(guó)公共部門(mén)內(nèi)部管理演化邏輯具有較強(qiáng)的借鑒意義。（3）數(shù)據(jù)可得性。G單位信息公開(kāi)程度較高，相關(guān)媒體對(duì)G單位也進(jìn)行了多維度的報(bào)道，G單位各發(fā)展階段的資料透明度較高。此外，2021年5月至2022年11月，作者負(fù)責(zé)的課題組為G單位提供內(nèi)部流程優(yōu)化咨詢服務(wù)，本案例資料及訪談材料均來(lái)自此次課題調(diào)研。

自正式成立以來(lái)，G單位經(jīng)歷了多次重大變革，在變革中通過(guò)集權(quán)和分權(quán)管理方式的自我選擇，適應(yīng)上級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行的制度安排與組織定位。與此同時(shí)，在演化的過(guò)程中，G單位的制度設(shè)計(jì)、組織成員和組織文化等得到了傳承和發(fā)展。下面以G單位為典型案例，具體闡述其中蘊(yùn)含的“變異——選擇——傳承”演化機(jī)制。

（一）第一次演化：G單位的成立

1.變異：市政府的制度探索

2003年1月，A市提出要打造全國(guó)一流大學(xué)城的目標(biāo)。A市大學(xué)城建設(shè)指揮辦（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指揮辦”），即G單位的前身正式成立，具體負(fù)責(zé)大學(xué)城建設(shè)的組織和籌劃工作。指揮辦內(nèi)設(shè)4個(gè)部門(mén)，并向市土地開(kāi)發(fā)中心等部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)業(yè)人員，配事業(yè)編制20名。2005年5月，A市成立國(guó)際會(huì)議中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)國(guó)際會(huì)議中心項(xiàng)目建設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)國(guó)際會(huì)議中心項(xiàng)目建設(shè)管理工作，與指揮辦的關(guān)系為“兩塊牌子，一套人馬”。由于指揮辦承接了兩個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，在人員不增加的前提下，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)增至5個(gè)，包括綜合部、計(jì)劃財(cái)務(wù)合同部、技術(shù)部、工程部和總工辦。此時(shí)G單位仍是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其主要目標(biāo)是快速推進(jìn)兩大重點(diǎn)項(xiàng)目的完成。

2.選擇：分權(quán)管理快速推進(jìn)任務(wù)

當(dāng)時(shí)我們還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，大部分工作人員還是從市土地開(kāi)發(fā)中心調(diào)人來(lái)協(xié)助，主要就是以最快的速度，保質(zhì)保量完成大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議中心建設(shè)……上面給的定位很明確，要“又快又好”地推進(jìn)工作，“快”是首要任務(wù)。（A-1-20210518）①

因此，針對(duì)大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議中心建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，指揮辦采取直線式組織架構(gòu)，初步依據(jù)項(xiàng)目不同領(lǐng)域和板塊劃分管理部門(mén)，形成對(duì)項(xiàng)目各階段進(jìn)度的控制。各職能部門(mén)員工按照指揮開(kāi)展工作，每個(gè)崗位只向一個(gè)上級(jí)負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)清晰，具有“快速響應(yīng)，集中突破”的鮮明特征。直線與扁平化管理使得內(nèi)部決策傳遞與執(zhí)行效率較高、外圍協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的特質(zhì)與集中片區(qū)、功能單一的工程任務(wù)情況相吻合，契合該時(shí)期的項(xiàng)目工作需求。

在管理模式方面，由于組織人員較少，指揮辦充分利用自身的資源整合和行政動(dòng)員的優(yōu)勢(shì)，將技術(shù)咨詢、設(shè)計(jì)審查、招標(biāo)代理、造價(jià)審核、財(cái)務(wù)管理、法律咨詢、檔案資料、后勤服務(wù)等事務(wù)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托市場(chǎng)主體執(zhí)行，建立了一套“小業(yè)主、專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化”的管理模式。具體而言，指揮辦通過(guò)招投標(biāo)的方式與近300家服務(wù)單位進(jìn)行合作，對(duì)各服務(wù)單位涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工和咨詢的2000余個(gè)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行集中管理，打造了一支高水平的工程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)。在制度建設(shè)方面，這一時(shí)期指揮部堅(jiān)持高效實(shí)用的原則，依靠30項(xiàng)基本制度，保證項(xiàng)目推進(jìn)的有序高效。

3.傳承：組織自信、制度短板與能力結(jié)構(gòu)不齊

一方面，在時(shí)間緊任務(wù)重的情況下，A市大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議中心的工程均在19個(gè)月內(nèi)順利竣工，創(chuàng)造了工程速度奇跡。同時(shí)大學(xué)城工程項(xiàng)目獲得了中國(guó)土木工程詹天佑大獎(jiǎng)、魯班獎(jiǎng)、全國(guó)十大科技成就獎(jiǎng)、中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)、中國(guó)建筑節(jié)能年度十大代表工程以及4項(xiàng)國(guó)家優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng);國(guó)際會(huì)議中心工程獲得了智能建筑優(yōu)質(zhì)工程的殊榮，在西班牙建筑節(jié)上榮獲公共建筑類(lèi)的最高獎(jiǎng)項(xiàng)，更是在國(guó)內(nèi)首創(chuàng)干掛敞開(kāi)式紅砂巖雙層幕墻，涉及多個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，引起強(qiáng)烈反響。在速度奇跡和榮譽(yù)滿身的雙重成就下，指揮辦的組織自信初步建立。時(shí)至今日，G單位將此段崢嶸歲月放在組織歷史的顯眼位置進(jìn)行展示，并在不同場(chǎng)合以此為典型優(yōu)秀案例進(jìn)行外部宣傳和內(nèi)部激勵(lì)。

大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議的項(xiàng)目做得很成功，特別是大學(xué)城項(xiàng)目，很多地方的大學(xué)城是市場(chǎng)化來(lái)做的，在征拆、投資、進(jìn)度上面都有很多問(wèn)題……我們不僅建成了，而且是又快又好地建成了，當(dāng)時(shí)主流媒體都把我們作為中國(guó)速度、基建狂魔的優(yōu)秀代表來(lái)宣傳，獲得了很多榮譽(yù)和掌聲……這都是我們單位的光榮歷史和文化精神。（B-1-20210518）

另一方面，雖然這一時(shí)期指揮辦基本形成了各部門(mén)管理制度的雛形，但是指揮辦作為一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，組織注意力更多集中在工程項(xiàng)目的快速推進(jìn)上，而制度建設(shè)并不是其工作重點(diǎn)，諸如各部門(mén)交叉管理、流程和職責(zé)不清晰、部門(mén)內(nèi)部及外部的溝通協(xié)調(diào)不順暢等問(wèn)題無(wú)法避免。

我們有一些基礎(chǔ)的制度，保證了日常的運(yùn)行順利……當(dāng)時(shí)沒(méi)有時(shí)間，也沒(méi)有精力，可能也沒(méi)有很大的必要去把制度做得多完善……制度是把雙刃劍，做得越完善就會(huì)越影響進(jìn)度，這不是當(dāng)時(shí)的追求。（B-1-20210518）

此外，由于工作緊迫、配套人員不足，指揮辦的人力資源管理與實(shí)際需求仍有較大差距。一是人員遴選、招募、考核、提拔、獎(jiǎng)懲、休假等日常管理缺乏成熟的規(guī)章制度、操作方法及良好應(yīng)對(duì)措施;二是缺乏穩(wěn)定、有序、安排科學(xué)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，缺少人員知識(shí)提升和素質(zhì)改善的組織保障;三是人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)結(jié)構(gòu)配備尚待完善，其中土建人才較豐富，但機(jī)電、弱電人才相對(duì)缺乏，人事、組織管理人才則相對(duì)不足。

大學(xué)城指揮部的優(yōu)點(diǎn)就是短平快，信息共享和決策方面還是很快。但是短板也很明顯，比如程序不太公平，制度不是很完善，現(xiàn)場(chǎng)人員素質(zhì)不夠高，專(zhuān)業(yè)也不夠強(qiáng)。（B-2-20210520）

（二）第二次演化

1.變異：組織定位的轉(zhuǎn)換

大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議中心的成功經(jīng)驗(yàn)證明，G單位的政府代建制可以避免傳統(tǒng)基建辦管理模式和一般社會(huì)代建管理模式的弊端，也證明了該模式值得延續(xù)與深化探索。

以前是每個(gè)單位都有一個(gè)基建科、基建處，要不然就是每個(gè)單位自己組織招標(biāo)，這里面存在很大的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，既然抓廉潔的成本大，要抓就嚴(yán)抓一個(gè)……事實(shí)證明代建制干得不比內(nèi)設(shè)基建科做得差，一樣可以有社會(huì)代建的效率，甚至還更好把控，這就要固定下來(lái)。（A-1-20210518）

為了進(jìn)一步完善代建制的管理模式，提高政府代建單位的權(quán)威性，增強(qiáng)政府代建單位的協(xié)調(diào)能力，2007年1月，A市政府決定在指揮辦的基礎(chǔ)上組建市重點(diǎn)公共建設(shè)項(xiàng)目管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重點(diǎn)辦”），并將其定位為副局級(jí)事業(yè)單位，主要職責(zé)為組織重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)展，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與管理。內(nèi)設(shè)職能部門(mén)增加至11個(gè)，配事業(yè)編制85名。

一個(gè)工程指揮辦做完一項(xiàng)工程就散伙，這樣沒(méi)辦法傳承。其實(shí)A市發(fā)展以來(lái)，我們有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都沒(méi)有積累下來(lái)，很多人項(xiàng)目結(jié)束了就回原單位……你看B市做完一個(gè)橋，出了多少論文？他們會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，所以才走在全國(guó)前列。A市在這方面做得不夠……重點(diǎn)辦的成立說(shuō)明要把有經(jīng)驗(yàn)的管理團(tuán)隊(duì)統(tǒng)籌起來(lái)，集中起來(lái)干這個(gè)行當(dāng)。（A-1-20210518）

重點(diǎn)辦的正式成立，標(biāo)志著項(xiàng)目管理的組織形態(tài)由臨時(shí)性、負(fù)責(zé)單一工程項(xiàng)目組織實(shí)施的單位，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)業(yè)型、常態(tài)化、負(fù)責(zé)多項(xiàng)目組織實(shí)施的政府投資工程項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)。

2.選擇：集中管理推進(jìn)規(guī)范發(fā)展

作為常設(shè)組織，重點(diǎn)辦搭建出“總部——項(xiàng)目組”的工程項(xiàng)目矩陣式管理格局。該模式有利于拉大組織的戰(zhàn)略縱深、加快工程管理經(jīng)驗(yàn)沉淀、推進(jìn)人員培養(yǎng)制度化。同時(shí)，重點(diǎn)辦組織定位的轉(zhuǎn)變促使重點(diǎn)辦進(jìn)一步完善組織管理制度，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托于對(duì)部門(mén)權(quán)力的收縮，通過(guò)集中管理的方式推進(jìn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度的固化和優(yōu)化。

從一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)變成一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)工作就不僅僅是管工程了，還要抓制度建設(shè)……要把分散在下面的權(quán)力收起來(lái)，建立好規(guī)章制度，把框框搭好，把軌道建好，才能放膽讓火車(chē)加速跑，不然就是脫韁的野馬了。（A-1-20210518）

在工程管理體制方面，重點(diǎn)辦通過(guò)深入總結(jié)大學(xué)城和國(guó)際會(huì)議中心的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在計(jì)劃管理、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)采購(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)管理、資金支付和工程結(jié)算等方面形成了一批工作成果，建立了一整套覆蓋大型工程項(xiàng)目建設(shè)全生命周期的制度體系。在政府投資項(xiàng)目保廉體系建設(shè)方面，圍繞工程建設(shè)的中心任務(wù)，本著“強(qiáng)化制度，完善機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，重在預(yù)防”的思路，重點(diǎn)辦通過(guò)優(yōu)化研究決策機(jī)制和工程項(xiàng)目實(shí)施的管控機(jī)制，努力打造“陽(yáng)光工程、廉潔工程”，形成了完整的政府投資項(xiàng)目保廉體系，建立起一整套規(guī)范規(guī)劃設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)、材料定板、計(jì)量支付、現(xiàn)場(chǎng)管理、設(shè)計(jì)變更、工程簽證、綜合考評(píng)等管理環(huán)節(jié)的制度和機(jī)制體系，加強(qiáng)了對(duì)容易引發(fā)職務(wù)犯罪的主要管理環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)控，保證了相關(guān)工作的規(guī)范實(shí)施和有序展開(kāi)。在人員素質(zhì)方面，重點(diǎn)辦新引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和管理人員118名，在專(zhuān)業(yè)、年齡等方面進(jìn)一步優(yōu)化了單位的人員結(jié)構(gòu)。

3. 傳承：管理成本、人才聚集與理性的組織文化

在這一時(shí)期，重點(diǎn)辦先后制定147項(xiàng)規(guī)章制度，有效規(guī)范了單位人事、行政、后勤、黨務(wù)等工作，特別規(guī)范了前期設(shè)計(jì)、工程采購(gòu)、施工管理、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算等工程項(xiàng)目管理各個(gè)環(huán)節(jié)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)分工和管理辦法，實(shí)現(xiàn)了工程項(xiàng)目管理權(quán)限的有效分解和合理監(jiān)督，確保各項(xiàng)工作的高效、平穩(wěn)推進(jìn)。值得指出的是，重點(diǎn)辦盡管規(guī)范了運(yùn)行機(jī)制，但也同步增加了管理層級(jí)，部門(mén)與部門(mén)間的溝通成本隨之增加，繁文縟節(jié)和文山會(huì)海也同步分散了組織注意力。

重點(diǎn)辦時(shí)期機(jī)構(gòu)多，分工分得比較細(xì)，確實(shí)很規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)也很低。但是決策鏈條太長(zhǎng)了，效率低。（B-2-20210520）

此外，經(jīng)過(guò)兩年的轉(zhuǎn)型蛻變，重點(diǎn)辦有專(zhuān)業(yè)技術(shù)及管理人員共208名，本科以上學(xué)歷人員達(dá)87.02%，研究生以上學(xué)歷占10.09%，中級(jí)職稱(chēng)人員占61.05%，高級(jí)職稱(chēng)人員占34.13%，多方面專(zhuān)業(yè)人才的到位基本滿足了各項(xiàng)重點(diǎn)工程分階段、分散式同步展開(kāi)的工作需要。但是過(guò)度依賴人才引進(jìn)的結(jié)果也導(dǎo)致了重點(diǎn)辦疏忽了內(nèi)部人才的培養(yǎng)，使得內(nèi)部人才結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷層，在各司其職的科層分工制下，組織成員的能力進(jìn)步緩慢。

那個(gè)時(shí)候我們引進(jìn)了很多人才，一下子隊(duì)伍就壯大了起來(lái)，也專(zhuān)業(yè)了很多……后期發(fā)現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，就是每個(gè)部門(mén)離不開(kāi)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，干部骨干太少，領(lǐng)導(dǎo)抽不開(kāi)或者臨退休想找個(gè)人頂上，感覺(jué)沒(méi)有人可以接上。（B-3-20210524）

由分權(quán)到集權(quán)的組織管理模式的轉(zhuǎn)變重構(gòu)了組織內(nèi)部權(quán)力格局，規(guī)范了內(nèi)部要素的發(fā)展，其中最為典型的是組織文化，由自下而上的自發(fā)形成轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌南到y(tǒng)設(shè)計(jì)。重點(diǎn)辦與地方高校合作開(kāi)展組織文化建設(shè)工作，倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推出了一系列組織文化手冊(cè)、經(jīng)典故事集以凝聚共識(shí)，推動(dòng)工程建設(shè)。然而，自上而下的組織文化建設(shè)難以植根于每一位組織成員，更多的是依靠主要領(lǐng)導(dǎo)及優(yōu)秀干部的精神體現(xiàn)，使得組織文化從激昂逐步趨于科層理性，個(gè)人榮譽(yù)與組織榮譽(yù)逐漸分離。

每個(gè)組織肯定都有官方文化和亞文化，這個(gè)是中性的，沒(méi)有好壞之分，兩種文化的差異肯定是存在的……對(duì)于很多基層員工來(lái)說(shuō)，這就是一份工作，組織榮譽(yù)感確實(shí)沒(méi)有那么強(qiáng)烈，按部就班做好工作就可以了，我自己認(rèn)為這個(gè)也無(wú)可厚非，也沒(méi)做錯(cuò)什么。（C-1-20210524）

也因此，重點(diǎn)辦針對(duì)人員激勵(lì)問(wèn)題初步建立了獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的工資激勵(lì)和績(jī)效考核機(jī)制，更推出了職稱(chēng)申報(bào)指引和辦理的服務(wù)工作，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)和組織目標(biāo)的統(tǒng)一和融合。

我現(xiàn)在最頭疼的就是績(jī)效的考核，這個(gè)核心是人的問(wèn)題，是文化的問(wèn)題，不是組織方式的問(wèn)題。（A-1-20210518）

（三）第三次演化

1.變異：省政府的制度修訂

2016年4月，省人民政府重新修訂了《政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）》，對(duì)代建制定義與具體實(shí)施細(xì)則等進(jìn)行了明確界定與劃分。為更好順應(yīng)政策變遷與代建制規(guī)范化發(fā)展需求，依據(jù)市政府的統(tǒng)一部署，2016年12月，在重點(diǎn)辦的基礎(chǔ)上組建市建設(shè)工程項(xiàng)目代建局，為市直屬副局級(jí)事業(yè)單位，歸屬公益一類(lèi)。2019年5月，市建設(shè)工程項(xiàng)目代建局更名為市重點(diǎn)公共建設(shè)項(xiàng)目管理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中心”），其他機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)不變，核定事業(yè)編制111名，內(nèi)設(shè)13個(gè)副處級(jí)機(jī)構(gòu)。

2.選擇：分權(quán)管理適應(yīng)過(guò)載任務(wù)量

自G單位演化為中心以來(lái)，其不再如指揮辦或重點(diǎn)辦階段只承擔(dān)幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目或10余個(gè)市屬項(xiàng)目，G單位的項(xiàng)目承接量從2008年的27個(gè)指數(shù)型增長(zhǎng)至2021年的141個(gè)。若按照人均項(xiàng)目數(shù)（任務(wù)量/人數(shù)），2008年的人均項(xiàng)目數(shù)為0.13，而2021年的人均項(xiàng)目數(shù)為0.62，增長(zhǎng)達(dá)5倍。鑒于中心工程項(xiàng)目任務(wù)和人力資源不足的實(shí)際情況，中心自2020年3月起將職能式的管理模式轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目部包干管理的模式，按照教育、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生、政法類(lèi)等類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，每個(gè)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)一類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目并組織實(shí)施項(xiàng)目管理。在項(xiàng)目部包干制的基礎(chǔ)上構(gòu)建“部門(mén)+項(xiàng)目部”的管理模式（見(jiàn)圖2右圖），其中“項(xiàng)目部”定位為項(xiàng)目全生命周期管理者，“部門(mén)”定位為項(xiàng)目支持部門(mén)，紀(jì)檢監(jiān)察室延續(xù)監(jiān)督功能，形成“決策——執(zhí)行——服務(wù)——監(jiān)督”的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。其管理結(jié)果是工程項(xiàng)目全生命周期不僅得到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、部門(mén)分管人、部門(mén)負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，而且決策權(quán)歸屬到每一層級(jí)，有針對(duì)性地解決了中心決策流程過(guò)長(zhǎng)的管理痛點(diǎn)，減少了部門(mén)間的工作摩擦，進(jìn)一步激發(fā)了人力資源潛能，打造一專(zhuān)多才的人力資源培養(yǎng)層次，在一定程度上緩解了人員不足的壓力。

這種設(shè)計(jì)的好處是快慢都是項(xiàng)目部的事情，不能賴其他部門(mén)……以前每?jī)商鞎?huì)有工作推進(jìn)會(huì)，信息都?xì)w到我這里。項(xiàng)目部成立后，推進(jìn)會(huì)少了很多，他們可以自己決策，效率一下子提高了。（A-1-20210518）

在制度建設(shè)方面，中心除了根據(jù)國(guó)家要求不斷完善內(nèi)部規(guī)章制度，更為重要的是在部分領(lǐng)域采取市場(chǎng)化的方式提高專(zhuān)業(yè)性，釋放內(nèi)部壓力。例如，推行全過(guò)程造價(jià)咨詢市場(chǎng)化運(yùn)作及招標(biāo)控制價(jià)背靠背的“組合拳”形式，依托全過(guò)程造價(jià)咨詢單位全面把控投資。同時(shí)，為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，中心決心推行清單計(jì)量、市場(chǎng)詢價(jià)、自主報(bào)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)的工程計(jì)價(jià)方式，將工程計(jì)量和計(jì)價(jià)規(guī)則進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，將市場(chǎng)的力量再次納入到項(xiàng)目管理中。

現(xiàn)在的管理模式和制度設(shè)計(jì)有點(diǎn)像指揮辦時(shí)期，就是要提高效率，把市場(chǎng)重新放在一個(gè)重要的位置，謹(jǐn)慎大膽地用市場(chǎng)的力量，我們才能騰挪精力和空間做好項(xiàng)目管理工作。（B-3-20210524）

3. 傳承：結(jié)構(gòu)性管理風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部人才培養(yǎng)緩慢和攻堅(jiān)內(nèi)耗型組織文化

中心經(jīng)過(guò)管理模式的調(diào)整，縮短了流程鏈條，提升了組織工作效率，滿足了外部環(huán)境對(duì)組織的要求，但也為配套制約機(jī)制的完善提出了更高要求?！安块T(mén)+項(xiàng)目部”的管理模式雖然突破了傳統(tǒng)的流水線式作業(yè)，但是中心制約體系主要依賴紀(jì)檢監(jiān)察室，該部門(mén)主要作用在宣傳、談心談話、提醒談話、廉政風(fēng)險(xiǎn)排查等事后監(jiān)督上，從項(xiàng)目全生命周期來(lái)看，對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的制約力量相對(duì)不足。

常在河邊走哪有不濕鞋，紀(jì)檢部門(mén)對(duì)中心的監(jiān)督是一個(gè)難題。但是紀(jì)檢的工作主要還是集中在后端，前端的宣傳也好，教育也好，也盡力做，但是一個(gè)人出現(xiàn)問(wèn)題，誰(shuí)也攔不住……在這個(gè)行當(dāng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的難度有門(mén)檻，不說(shuō)專(zhuān)業(yè)技術(shù)的門(mén)檻，就是投資的基數(shù)就決定了難度，比如貪腐100萬(wàn)很多了吧，但是整個(gè)項(xiàng)目好幾個(gè)億，100萬(wàn)的貪腐基本很難發(fā)現(xiàn)。（B-3-20210524）

重點(diǎn)辦時(shí)期的管理制度已不適應(yīng)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制，在重新制定制度的過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)制度性風(fēng)險(xiǎn)。例如，項(xiàng)目管理權(quán)力下放至部門(mén)，各項(xiàng)目部主要憑借過(guò)往經(jīng)驗(yàn)在各自的領(lǐng)域把控質(zhì)量、安全和成本標(biāo)準(zhǔn)，在制度設(shè)計(jì)上增加了項(xiàng)目監(jiān)管的難度，缺失了對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督。

我自己認(rèn)為現(xiàn)在項(xiàng)目部部長(zhǎng)的權(quán)力是比較大的，完全自己決策，基本上可以先斬后奏，中心現(xiàn)在的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有很精細(xì)，每個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都存在一定的彈性，這樣監(jiān)督也很難深入，我自己還蠻擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。（C-2-20210602）

在干部隊(duì)伍建設(shè)方面，由于新制度下不能再依靠人才引進(jìn)或增加編外人員的方式補(bǔ)充人力資源，中心開(kāi)始重視內(nèi)部培訓(xùn)的建設(shè)。通過(guò)在壓力下錘煉干部、在實(shí)踐中提升隊(duì)伍和在群眾中塑造典范三大抓手創(chuàng)新建立高效人才培養(yǎng)體系。但是由于專(zhuān)用資金有限和時(shí)間資本有限的原因，譬如，建立大師工作室、打造網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程、開(kāi)展競(jìng)賽式培訓(xùn)等先進(jìn)內(nèi)部培訓(xùn)模式難以在中心開(kāi)展，在工程管理項(xiàng)目持續(xù)增加的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，各項(xiàng)目部人員忙于趕赴管理現(xiàn)場(chǎng)，使得內(nèi)部培訓(xùn)效果見(jiàn)效緩慢。

改革之后，每個(gè)部門(mén)的人員少了，但是工作量大了，挑戰(zhàn)很大，短時(shí)間內(nèi)提升是很難的……很多專(zhuān)家都提出了很好的內(nèi)部成員培訓(xùn)的建議，但是我們真沒(méi)時(shí)間做扎實(shí)，每一天醒來(lái)就是去工地，感覺(jué)有幾百件事情等著……我們還要花時(shí)間總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，慢慢就會(huì)變成寫(xiě)材料交差。（C-2-20210602）

此外，在“部門(mén)+項(xiàng)目部”的管理模式下，項(xiàng)目部承擔(dān)了招標(biāo)管理、設(shè)計(jì)管理、施工管理、造價(jià)管理、結(jié)算管理、質(zhì)保維修等工作職責(zé)，涵蓋了工程項(xiàng)目的全過(guò)程，項(xiàng)目部人員處于“多任務(wù)處理”的工作狀態(tài)。

有很多工作我都覺(jué)得很吃力，每個(gè)項(xiàng)目部、每個(gè)項(xiàng)目小組面臨的工作重心完全不一樣，有的在招標(biāo)，有的在建設(shè)，有的在搞收尾，真的是分身乏術(shù)……比如A項(xiàng)目非財(cái)政招標(biāo)有4—5個(gè)億，按照現(xiàn)在的管理模式，根本不可能完成;B項(xiàng)目20多億，必須要有造價(jià)的專(zhuān)業(yè)人士，我自己項(xiàng)目部的造價(jià)根本沒(méi)法做，不是不努力，是精力和專(zhuān)業(yè)都不夠……還有招標(biāo)的很多事情必須依靠一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)，一個(gè)項(xiàng)目小組或者幾個(gè)人根本搞不定。 （C-4-20210524）

在這種工作常態(tài)下，組織文化要求成員不斷攻堅(jiān)克難，應(yīng)對(duì)接踵而來(lái)的任務(wù)。但是長(zhǎng)期來(lái)看，多任務(wù)處理的工作常態(tài)會(huì)挫敗公職人員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)[17]， 持續(xù)攻堅(jiān)的組織文化會(huì)增加員工的壓力，消耗其心理資源，進(jìn)而抑制其創(chuàng)造力[18]。

項(xiàng)目部的模式雖然分工明細(xì)，每個(gè)項(xiàng)目都有小團(tuán)隊(duì)，那輔助人員就要很多，但是內(nèi)部人員不夠啊，現(xiàn)在大家只能“白加黑”“五加二”……其實(shí)不適應(yīng)長(zhǎng)期這樣，不僅耗精力，也損耗干事熱情。（C-2-20210602）

四、結(jié)論與討論

組織與環(huán)境之間存在選擇與適應(yīng)的關(guān)系，即使是在組織間競(jìng)爭(zhēng)較弱的公共部門(mén)中亦是如此。本文對(duì)公共部門(mén)如何動(dòng)態(tài)調(diào)適內(nèi)部管理模式以適應(yīng)外部環(huán)境約束進(jìn)行了全鏈條的展示和闡述，可以發(fā)現(xiàn)公共部門(mén)以符合國(guó)家政策法規(guī)、接受中央和上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，在“三定”方案的剛性規(guī)定下，根據(jù)環(huán)境變化和具體任務(wù)的需要，表現(xiàn)出有限的能動(dòng)性。在“變異——選擇——傳承”的演化視角中，公共部門(mén)的演化因上級(jí)制度安排或組織定位轉(zhuǎn)變等變異因素而開(kāi)啟，組織目標(biāo)也隨之改變（見(jiàn)表1）。為了適應(yīng)變異的環(huán)境，公共部門(mén)進(jìn)行集權(quán)或分權(quán)的管理模式選擇，對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行調(diào)整和適配，由此產(chǎn)生的制度設(shè)計(jì)、人力資本和組織文化作為傳承因素將伴隨組織進(jìn)入下一輪演化循環(huán)，但是傳承因素在新的演化進(jìn)程中往往增加組織運(yùn)作的摩擦力。

整體而言，在無(wú)方向的有序演化過(guò)程中，通過(guò)管理模式的改變以應(yīng)對(duì)環(huán)境約束，最終呈現(xiàn)“局部?jī)?yōu)解”的管理成效是公共部門(mén)的一般性演化邏輯。作為一種機(jī)制性的組織行動(dòng)規(guī)律，此類(lèi)組織演化邏輯的重復(fù)發(fā)生是難以避免的：一方面，公共需求的變遷是微妙的，有限理性和政績(jī)索取導(dǎo)致的集體行動(dòng)限度使得公共部門(mén)更難以有效預(yù)判公共環(huán)境的變化，因此組織的動(dòng)態(tài)調(diào)適往往是稍顯滯后的。另一方面，面對(duì)處于波動(dòng)變化的公共需求，公共管理面臨著組織內(nèi)部能力與組織任務(wù)之間的失衡，通過(guò)內(nèi)部管理模式調(diào)整以適應(yīng)“近在眼前”的環(huán)境要求是公共部門(mén)的有限理性選擇。值得強(qiáng)調(diào)的是，這種機(jī)制性的演化邏輯，很有可能以不同程度體現(xiàn)在各級(jí)公共部門(mén)的日常工作中，特別是某項(xiàng)政策或項(xiàng)目從運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)渡至常態(tài)化治理的過(guò)程中。

此外，本文的研究同時(shí)引發(fā)了兩點(diǎn)思考。第一，無(wú)方向性是公共部門(mén)演化的基本特征之一。在G單位的案例中可以發(fā)現(xiàn)，重點(diǎn)辦時(shí)期的規(guī)范制度設(shè)計(jì)在中心時(shí)期反而成為一種約束和短板。G單位面臨的情況極有可能發(fā)生在其他公共部門(mén)中。當(dāng)下，我國(guó)公共部門(mén)管理依舊以線性理性為主，認(rèn)為組織應(yīng)該朝著更規(guī)范和更精細(xì)的方向改革，這種思維對(duì)于正式化的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置是必要的，對(duì)于職能部門(mén)規(guī)范化建設(shè)具有重要意義。但對(duì)于基層為完成臨時(shí)性任務(wù)而組建的一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)、某些公共項(xiàng)目的推進(jìn)而言，過(guò)度規(guī)劃、過(guò)度規(guī)范現(xiàn)象的存在，使公共部門(mén)管理在外部環(huán)境突變的情況下面臨挑戰(zhàn)，出現(xiàn)不適應(yīng)，從而導(dǎo)致一系列非預(yù)期后果的發(fā)生。正如韋伯所言，現(xiàn)代官僚制一個(gè)最基本和最明顯的現(xiàn)實(shí)是形式的合理性和實(shí)質(zhì)的非理性[19]， 每一個(gè)過(guò)分理性化的設(shè)計(jì)都會(huì)朝非理性的結(jié)果前進(jìn)。因此，公共部門(mén)的規(guī)劃或管理改革應(yīng)在堅(jiān)持集中統(tǒng)一原則的前提下，擯棄簡(jiǎn)單的線性思維，尤其是那些完成具體任務(wù)的基層單位和承擔(dān)臨時(shí)性任務(wù)的項(xiàng)目制機(jī)構(gòu)，更要在適應(yīng)環(huán)境的過(guò)程中留有余地，保持適當(dāng)?shù)膹椥院挽`活性，以迎接下一輪演化。

第二，在公共部門(mén)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適以適應(yīng)環(huán)境約束過(guò)程的實(shí)踐中，往往“見(jiàn)事不見(jiàn)人”，將組織成員視為服從組織變革的“應(yīng)然存在”。但是，我國(guó)公共部門(mén)與其成員之間是一種長(zhǎng)期的契約關(guān)系，內(nèi)部人員流動(dòng)率低是人事行政體制的重要特征，故需不斷推動(dòng)內(nèi)部成員接受和適應(yīng)組織管理方式變化，為變革成功奠定基礎(chǔ)。組織文化、組織成員效能感等非實(shí)體因素的演化并不受理性選擇的控制，反而在混沌走向穩(wěn)定的過(guò)程中隨機(jī)形成不同的形態(tài)，進(jìn)而形塑組織的行為模式。因此，公共部門(mén)在演化過(guò)程中應(yīng)重視組織成員情緒和組織文化的轉(zhuǎn)變，注重人力資本積累，將“適者生存、動(dòng)態(tài)優(yōu)化”的原則從組織管理層面擴(kuò)散到制度設(shè)計(jì)層面，從而彌合正式文化和非正式文化之間、組織各層級(jí)人員之間因演化帶來(lái)的分離與隔閡，保障公職人員公共服務(wù)動(dòng)機(jī)和政治效能感的發(fā)揮。

注釋?zhuān)?/p>

①編碼規(guī)則：崗位層級(jí)—編碼員代碼—訪談資料采集時(shí)間。

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Environmental Constraints， Dynamic Adaptation， and the Evolutionary Logic of the Public Sector：

A Case Study Based on Unit G

NI Xing，? LI Jiayue

Abstract： There is still an interactive and matching relationship between the public sector and the environment under the hard constraints of systems. In this paper， the internal management evolution of the public sector is explained from the perspective of biological evolution， and the specific mechanism of the evolution is explored under the basic analytical framework of "variation-selection-heredity". Specifically， the variation factors of the organization include institutional arrangement and orientation change; the selection is expressed in the choice between centralized and decentralized management modes; the institutional arrangement， human resources and organizational culture generated in the process of environmental adaptation become the genetic factors of the whole evolutionary process and accompany the organization to the next round of evolution. The typical case study of Unit G suggests that in the internal management， the public sector should adhere to the national policies and regulations， as well as the unified leadership of central and higher authorities， promptly responding to environmental changes and following the principle of dynamic optimization， maitaining proper flexibility and elasticity so as to promote continuous evolution. Human capital accumulation and organizational culture constuction should be emphasized to stimulate the motivation of public officials and improve their political efficacy.

Key words： public sector; internal management; evolution mechanism; theory of social evolution

責(zé)任編輯：劉? ?暉