鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與法治應對

吳雋雅 王適

摘要受資源稟賦、社會結構等因素限制，我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實然狀況與應然層面之間仍有差距。在綠色發(fā)展背景下，以政府威權與社會資本合作為特征的公私合作（PPP），成為增強鄉(xiāng)村地區(qū)的資源公共產(chǎn)品與環(huán)境公共服務供給的一項創(chuàng)新性的制度安排。面對鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，以政府的行政引導、合作雙方的契約合意、第三方監(jiān)督約束作為環(huán)境公私合作主體“利益互惠、責任分擔與風險共擔”的具體依托和基本保障。確保直接利益相關者（農(nóng)民）、間接利益關聯(lián)者（社會公眾）、項目啟動接應者（基層組織）等主體的充分參與和有效監(jiān)督，防范環(huán)境公私合作的濫用與異化。

關鍵詞鄉(xiāng)村振興；生態(tài)振興；環(huán)境公私合作

中圖分類號F 323文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2023）24-0245-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.24.051

The Practical Challenges and Institutional Response of Rural Ecological Reconstruction

WU Junya1，WANG Shi2

（1.School of Law，Hohai University，Nanjing，Jiangsu 211100；2.Department of Agriculture and Rural Affairs，Ministry of Finance，Beijing 100053）

AbstractGiven to the restriction of natural endowment of ecology and social governance structure， it is an undeniable fact that there is a tremendous contrast between the status of environmental problems and the effectiveness of ecological construction in rural areas. Under the background of green development，PublicPrivate Partnership （PPP）， which is characterized by the cooperation between government authority and social capital， has become an innovative institutional arrangement to enhance the supply of resource public goods and environmental public services in rural areas. In the face of the challenge of rural ecological revitalization， the governments administrative guidance， the contractual agreement between the two parties， and the external supervision and constraints serve as the concrete support and basic guarantee for the environmental PublicPrivate Partnership subjects to “reciprocate the benefits， share the responsibilities and risks”. It ensures the full participation and effective supervision of direct stakeholders （farmers）， indirect stakeholders （the public） and project initiators （grassroots organizations）， and prevents the misuse and alienation of the environmental PublicPrivate Partnership mechanism.

Key wordsRural reconstruction;Ecological reconstruction;EPPP

鄉(xiāng)村生態(tài)振興是落實綠色發(fā)展理念，推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設的題中之義，關乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活以及農(nóng)村環(huán)境的基礎保障與發(fā)展成效。為了有效紓解“三農(nóng)”問題所集中呈現(xiàn)的資源配置低效、成本承擔失衡等局限，2021年，國務院印發(fā)的《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》強調(diào)“將基礎設施和基本公共服務向農(nóng)村延伸覆蓋，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善鄉(xiāng)村面貌、提升農(nóng)民生活品質，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展”，同年頒布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，明確了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念”和“建立政府、村級組織、企業(yè)、農(nóng)民等各方面參與的共建共管共享機制”。公私合作（Public Private Partnership， PPP）作為以公共利益目的為導向的公權主體與私人主體、政府與社會資本合作的一種新型社會治理模式，其所特有的聚集社會資本、優(yōu)化資源配置、移轉風險分擔的功能，成為解決鄉(xiāng)村資源環(huán)境基礎建設滯后、改善鄉(xiāng)村資源公共供給不足、助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要手段和方法。基于此，在綠色發(fā)展的時代背景下，筆者以公私合作為中心，分析和探討我國鄉(xiāng)村生態(tài)振興的困境及其破解進路，以助力宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設的有序推進。

1資源環(huán)境公共供給不足：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

近年來，各級政府不斷地加強對鄉(xiāng)村環(huán)境公共物品供給、公共服務的投入，一定程度上提升了部分鄉(xiāng)村的環(huán)境整治成效和配置覆蓋水平［1］。然而，在資源環(huán)境保護方面，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實然狀況與鄉(xiāng)村生態(tài)建設的應然目標之間仍有較大差距，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)村資源環(huán)境保護不力、資源環(huán)境公共供給不足。總體上看，我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)的資源環(huán)境公共供給仍然沒有滿足相應的環(huán)境公共需求。具體表現(xiàn)為以下幾點：

其一，農(nóng)業(yè)（生產(chǎn)）資源環(huán)境公共供給不足，如溝路渠、灌站等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施（農(nóng)業(yè)環(huán)境措施）落后等［2］。我國大部分農(nóng)地的排灌、耕作、追播等生產(chǎn)活動缺失集約化的環(huán)境公共基礎設施與公共服務保障，不僅嚴重影響農(nóng)地的經(jīng)濟產(chǎn)量，也降低了農(nóng)地的環(huán)境績效，農(nóng)業(yè)環(huán)境基礎設施的綠色化和現(xiàn)代化嚴重不足。

其二，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護（修復）公共供給不足，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源保護建設、濕地保護建設不力等。鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設設施和資源環(huán)境公共供給服務分散落后，諸如黑臭水體整治、農(nóng)膜回收利用、養(yǎng)殖污染防治等鄉(xiāng)村減污降碳和生態(tài)修復力度不足，尚未滿足鄉(xiāng)村地理環(huán)境分布、生物多樣性自然規(guī)律等對生態(tài)建設的客觀需求［3］，亦難以協(xié)調(diào)諸如退耕還林、土壤污染治理、濕地保護等生態(tài)修復（環(huán)境治理）過程中多元利益主體的利益沖突與矛盾，如生態(tài)建設過程中環(huán)境效益的受益主體（包括直接受益者農(nóng)民和間接受益者其他社會公眾）與經(jīng)濟效益的犧牲主體（當?shù)剞r(nóng)民）之間長期存在不對等地位［4］。

其三，農(nóng)民生活環(huán)境公共供給不足，如鄉(xiāng)村生活污水垃圾處理等鄉(xiāng)村生活基礎設施仍未實現(xiàn)可持續(xù)［5］。鄉(xiāng)村供水、改廁、飲水、農(nóng)房道路等環(huán)境基礎設施建設情況較為分散，政府財力的投入不足且市場化運作程度低，無力保障公共供給的穩(wěn)定和持續(xù)性，致使部分鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)失調(diào)甚至停滯狀態(tài)。實踐中，鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給還面臨著需求分散、地域差別大、社會效益與經(jīng)濟效益失衡及反饋機制缺失等問題。

環(huán)境公共產(chǎn)品及公共服務供給的不足，影響著鄉(xiāng)村地區(qū)資源環(huán)境整治成效［6］。正如有學者指出，社會問題內(nèi)生于社會發(fā)展進程之中，社會秩序的結構性特征直接決定著社會問題的表現(xiàn)形式及其形成機理［7］。鄉(xiāng)村分散化的空間布局，與資源環(huán)境公共產(chǎn)品的零散供給，妨礙和限制了鄉(xiāng)村生態(tài)保護以及環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展［8］。實踐證明，單純依賴環(huán)境立法與執(zhí)法的完善，而沒有足夠的公共財政資金和其他資金投入、必要的技術保障，實難在鄉(xiāng)村地區(qū)達到理想的環(huán)境保護效果。為此，鄉(xiāng)村環(huán)境治理失范困境的有效破解及生態(tài)重設的有序開展，需立足于鄉(xiāng)村現(xiàn)實對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構及供給方式予以變革性調(diào)整，通過引入資金、管理、技術等社會資本與土地、勞動等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活要素相結合，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興以及環(huán)境治理模式的重構。

2環(huán)境公私合作：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的新型進路

2.1環(huán)境公私合作的現(xiàn)實需求

雖然國家的公共財政投入與環(huán)境行政管控手段，在一定程度上推進了鄉(xiāng)村公共供給和環(huán)境整治行動，但“以需求為導向”的回應型行政，很難靈活回應農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村異質化的資源環(huán)境公共需求。受到政府“行政有限性”約束，行政力量在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的“上下貫通問題”仍普遍存在，無法通過“權力沉降”實時滿足鄉(xiāng)村地區(qū)資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務供給的需求。同時，鄉(xiāng)村特有的地方傳統(tǒng)與發(fā)展實際，亦對鄉(xiāng)村生態(tài)振興提出了鄉(xiāng)村治理結構變革要求。鄉(xiāng)村基層行政的“治理權能”與鄉(xiāng)村自治體制的“社會信任”日益式微，鄉(xiāng)村內(nèi)生性“約束力量”未得到重視，共同制約了鄉(xiāng)村的生態(tài)建設成效［9］。亟待加強鄉(xiāng)村地區(qū)多元治理資源的有序整合，通過政府與其他多元社會主體間的合作認同，于鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給主體間實現(xiàn)利、權、責的優(yōu)化配置，促進政府權威與社會權威、民間權威的良性互動［10］。

2.2環(huán)境公私合作的功能定位

環(huán)境公私合作，即是基于環(huán)境公共任務的公益性目標與多樣性需求所形成的環(huán)境合作行為關系，強調(diào)政府（公權主體）與社會資本（私人主體）之間的對等合作關系［11］。公私合作以特定的公共利益或公共政策目標為導向，強調(diào)對多元主體的優(yōu)勢資源重新整合及高度利用，利用社會資本增進公共物品的供給，實現(xiàn)公權主體與私人主體在資源環(huán)境公共供給中的“雙向轉換”。選擇于鄉(xiāng)村生態(tài)建設及環(huán)境治理領域試用公私合作，意味著政府應當基于鄉(xiāng)村資源環(huán)境修復目的或者鄉(xiāng)村環(huán)境保護公共政策目標的需要，讓渡部分鄉(xiāng)村環(huán)境公共領域的職權給社會資本主體，如引入市場競爭機制刺激與增強鄉(xiāng)村環(huán)境治理內(nèi)源性動力，加強同社會資本主體的合作、協(xié)調(diào)與互動。

2.3環(huán)境公私合作的嵌入分析

鄉(xiāng)村生態(tài)振興公私合作作為一項創(chuàng)新性的制度安排，其運行需要考量以下幾個因素。其一，不同的鄉(xiāng)村地區(qū)具有其獨特的生產(chǎn)、生活方式和社會習俗，鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作應當針對特定的鄉(xiāng)村地區(qū)資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務需求及其偏好予以合理考慮。尤其應當注意的是，農(nóng)民是鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務供給主要的受益者，故而鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給在滿足宏觀鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境建設的同時，也應當在微觀層面最大限度地滿足廣大農(nóng)民的切身需求（包括生產(chǎn)、生活及生態(tài)環(huán)境的多方面公共產(chǎn)品需求），并通過明晰產(chǎn)權、利益和責任等激發(fā)村民“投資投勞”于資源環(huán)境公共供給的熱情［12］。其二，由于不同類型的鄉(xiāng)村基礎設施的經(jīng)濟特性不同，在引入市場調(diào)節(jié)供求、配置資源的優(yōu)勢功能、改變農(nóng)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設及生態(tài)保護的發(fā)展方式同時，應當具體依據(jù)鄉(xiāng)村公共供給（基建、服務及產(chǎn)品）的可市場化程度，如依據(jù)鄉(xiāng)村基礎設施的外部效應、競爭性、排他性的不同區(qū)分為可經(jīng)營類公共供給、準經(jīng)營類公共供給和非經(jīng)營類公共供給，并據(jù)此采取不同的公私部門利、權、責分配模式。其三，環(huán)境公私合作本身是政府威權與社會資本的有效融合的踐行方式。在鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給層面，亦是鄉(xiāng)村治理資源整合、治理方式革新、治理結構優(yōu)化的治理創(chuàng)新過程，需要充分調(diào)動鄉(xiāng)村現(xiàn)存的鄉(xiāng)土文化資源、村民自治制度和現(xiàn)代法治系統(tǒng)的三方力量，即確保環(huán)境公私合作在具體協(xié)作的政府與社會資本主體所達成的合意框架內(nèi)充分運作，同時引導和強化村民、基層組織、社會公眾及其他社會力量對公私合作行為的監(jiān)督作用（圖1）。

3鄉(xiāng)村生態(tài)振興公私合作踐行的制度因應

雖然政府威權與社會資本的有效結合，對于破解鄉(xiāng)村生態(tài)振興實踐困境具有積極作用，但也增加了“社會資本方過度追逐私利”“政府權力尋租或轉嫁責任”“公私合謀侵害環(huán)境公益”等風險。同時，鄉(xiāng)村特有的環(huán)境管理體制和民主自治模式，所呈現(xiàn)治理結構的“權力過密化”與“權力邊際效用遞減”趨勢，也增大了公私合作模式在鄉(xiāng)村生態(tài)振興及環(huán)境治理實踐中的推行難度［13］。鑒于政府與社會資本主體之間的跨界合作，有必要為“政府投資+金融資本/民間資本”的新型投融資機制及“政府威權+多元治理/社會參與”的新型環(huán)境治理模式提供制度保障。確保鄉(xiāng)村生態(tài)振興領域內(nèi)環(huán)境公私合作能夠在法治化、規(guī)范化的軌道上穩(wěn)步運行。

3.1健全市場行政監(jiān)管，夯實政策規(guī)范保障

公私合作源生并發(fā)展于“民主行政與合作行政”的社會法治國家語境之中，某種程度上可將環(huán)境公私合作認定為“契約式行政”而兼顧適用公法原理與規(guī)則、私法精神與規(guī)范［12］。實踐中，受環(huán)境公共產(chǎn)品與公共服務高投入、低回報、高風險的影響，社會資本很難在自由市場條件下自發(fā)性流入環(huán)境公共供給領域。基于政策規(guī)范引導、扶持和激勵社會資本進入鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共領域，激發(fā)私人資本主體積極投入資金、技術、管理經(jīng)驗、專業(yè)人員等優(yōu)勢資源。政府作為鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作的主導者，需統(tǒng)籌和兼顧鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作的目標公益性和合作主體的個體盈利性。相應的，政府的政策引導應當在確保“穩(wěn)重求進”的基調(diào)下，遵循“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的總體思路。其一，明確社會資本主體的合同平等法律主體與市場經(jīng)營主體地位，為其創(chuàng)造一個健康、有序、持續(xù)的政策環(huán)境和市場經(jīng)營環(huán)境，降低其可能遇到的各種經(jīng)營風險，保障其合法經(jīng)營的正當收益。其二，保障鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作契約的環(huán)境公益性及其相關農(nóng)民群眾的合法環(huán)境權益，防止環(huán)境公益性目的的異化。其三，強化對市場競爭、風險防控、轉讓限制、失信懲治、應急處置等方面的行政監(jiān)管。強化基層政府與基層組織的有效銜接，加強鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作項目的全過程管理，為社會資本進入創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和競爭機會，保障其合法的經(jīng)營權利，也要對其相關的土地使用權、特許經(jīng)營權、企業(yè)股權和設施等資產(chǎn)和權益的處置行為進行限制性約定，防范其出于牟取私利等異化目標而不當處置。

3.2尊重合意性契約，規(guī)范利權責險配置

協(xié)作契約是政府與社會資本主體基于充分合意就協(xié)作過程中的利益、風險予以合理分配的合同規(guī)范。作為環(huán)境公私合作啟動與運行的具體依托，它一般包含雙方主體各自的權利、義務、責任關系，糾紛解決與救濟方式，以及對風險進行公平、合理負擔等具體的法律條款。由于鄉(xiāng)村地區(qū)“廣而散”的居住方式、基層政府“財權與事權不匹配”、基層自治組織及農(nóng)民公共理性的普遍欠缺，加之鄉(xiāng)村環(huán)境信息不對稱性、不完全性的影響，無論是政府還是社會資本主體，對于鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共供給公私合作活動失敗風險的識別能力和防范能力在主觀和客觀均存在局限性，需通過合作契約對契約雙方的利權責險予以事前約定。具體而言，在權益保障方面，尤其需要注意在保證鄉(xiāng)村資源環(huán)境保護目標實現(xiàn)的同時，維護社會資本主體的合理的私益性收益。在利益沖突解決方面，則需注重社會公益性目標與盈利性私益需求的沖突化解，可根據(jù)主觀過錯程度和損失后果情形預設相應的責任條款和救濟方式。在風險分配方面，基于主體的社會地位和利益傾向區(qū)別政府與社會資本主體所承擔的風險類別與風險責任承擔方式，并區(qū)分糾紛涉及具體的受損利益和失衡關系來確定相應適用的損益救濟途徑。

3.3保障利益關聯(lián)者參與，完善監(jiān)督考評機制

鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作具有環(huán)境公益性，其直接目的在于提升鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務供給的數(shù)量、質量和效率，最終目的則是追求以廣大農(nóng)民為最大受益者的鄉(xiāng)村環(huán)境公共利益。通過環(huán)境公私合作的“利益互惠、責任分擔與風險共擔”促進鄉(xiāng)村環(huán)境治理，在提升鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務數(shù)量、質量和效率的同時，也隱含著政府權力主體尋租、社會資本主體非法逐利，乃至政府權力與社會資本合謀等損害環(huán)境公共利益、異化環(huán)境治理目標的潛在風險。因此，有必要構建和完善契約外的直接利益相關者（農(nóng)民）、間接利益關聯(lián)者（社會公眾）、項目啟動接應者（基層組織）的參與、監(jiān)督、救濟以及第三方評估的法治力量，以彌補行政監(jiān)管手段疲軟、防控和救濟環(huán)境公私合作的行動失范與目標異化。

作為利益相關者，以農(nóng)民為主的社會群眾，如何與公私合作項目主體之間達成有效、暢通的溝通，直接影響著鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作項目運行的成效。當下，急需建立健全農(nóng)民利益表達和權益保障的參與監(jiān)督機制。通過利益溝通、信息公開等配套機制，保障利益相關主體對公私合作項目的知情權、參與權和監(jiān)督權，提升農(nóng)民對環(huán)境治理等鄉(xiāng)村公共性、公益性問題的關注和重視程度，激發(fā)相關的權利意識和參與意識。增強鄉(xiāng)村環(huán)境社會治理體系的民主化，增強鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的社會組織化程度，推動項目的科學決策、民主決策，提高鄉(xiāng)村基層政府、基層自治組織權力行使的透明度、公開度，降低合作項目的運行風險［14］。同時，完善鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作的項目考評與問責機制，將環(huán)境公私合作項目建設與運營的績效納入鄉(xiāng)村基層政府的績效評價體系和考核問責機制之中。構建鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作項目的績效評價指標體系和評價標準，明確評價的主體、范圍和內(nèi)容，并對項目的實際環(huán)境效益及利益相關村民的滿意度進行評價。在鄉(xiāng)村環(huán)境公私合作項目管理中，引入第三方評估機制，公開項目的預算和支出，對項目資金的使用和管理進行審計，對項目建設與運行的實際效果、環(huán)境效益及村民滿意度等方面進行客觀的評價。通過落實對相關政府部門及其工作人員的獎勵與監(jiān)督制度，規(guī)范鄉(xiāng)村資源環(huán)境公共產(chǎn)品、公共服務供給行為及其管理責任，監(jiān)督和督促政府相關行政部門及其工作人員依法行政、遵規(guī)守約，確保項目建設與運行符合預期實效。

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