晉中市壽陽縣農(nóng)村零散集體建設(shè)用地入市的研究

□高 靖

（山西鑫盛達土地規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，山西 太原 030000）

土地制度是我國的基本制度，關(guān)系到經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展和社會安定。由于傳統(tǒng)的土地制度帶來了一系列問題，所以根據(jù)最新的法規(guī)修訂，國家支持土地制度進行改革，推進農(nóng)村零散集體建設(shè)用地入市。國家高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市在我國城鄉(xiāng)發(fā)展大局中的重要作用。目前，通過不斷探索，特別是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)用地市場為目標(biāo)的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理體制改革創(chuàng)新，以試點為路徑，以制度建設(shè)為保障，在各地均取得了積極進展。文章主要就壽陽縣推進集體建設(shè)用地入市改革進行調(diào)查研究。

1 研究背景

2020 年，晉中市制定了關(guān)于推進入市改革、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入方面的實施意見。堅持法律法規(guī)、民主管理、分類執(zhí)行、市場引領(lǐng)、鼓勵創(chuàng)新的五項原則，采取規(guī)劃先行、分類實施推廣的方式，審批、確認(rèn)、規(guī)范進入市場的農(nóng)村集體資源資產(chǎn)，最大限度釋放農(nóng)村資源資產(chǎn)活力。

本次農(nóng)村零散集體建設(shè)用地統(tǒng)籌整合使用方式，以探索集體建設(shè)用地入市交易為主，通過實地調(diào)查分析，對壽陽縣規(guī)劃的要進行集體建設(shè)用地入市的地塊統(tǒng)一布局，確定地塊位置、范圍、用途等，更加節(jié)約、集約、高效利用集體建設(shè)用地，盤活“五地一產(chǎn)”入市改革工作，增加集體收益和農(nóng)民收入，推動“五地一產(chǎn)”入市改革工作縱深推進，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。

2 零散集體建設(shè)用地概念界定

零散集體建設(shè)用地整合利用主要是鼓勵市場化運作，引導(dǎo)國有企業(yè)和社會資本參與農(nóng)村閑置土地盤活，對零散的集體建設(shè)用地進行市場交易。允許村集體、農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作社和社會組織參與本村和個人土地的綜合利用。在滿足規(guī)劃使用控制的前提下，鼓勵集體經(jīng)濟組織通過自營、租賃、參股、合資等方式盤活零散的土地，發(fā)展產(chǎn)品初加工、農(nóng)村居住、醫(yī)療衛(wèi)生、民俗展覽、倉儲等產(chǎn)業(yè)整合發(fā)展項目[1]。

3 壽陽縣零散集體建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 零散集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀及利用方式

摸清壽陽縣零散集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀以及存在的主要問題是進一步制定相關(guān)改革政策的基礎(chǔ)，通過實地踏勘調(diào)研，分析壽陽縣零散集體建設(shè)用地的利用情況。目前，壽陽縣可利用的零散集體建設(shè)用地共411.18 hm2，分布在14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)有的零散集體建設(shè)用地（宅基地大多已經(jīng)倒塌、被遺棄）處于閑置狀態(tài)；目前村集體建設(shè)用地（經(jīng)營性建設(shè)用地）的利用方式主要以對外出租為主。

3.2 零散集體建設(shè)用地利用存在的問題

一是農(nóng)村集體建設(shè)用地分布零散、集約利用程度低。根據(jù)壽陽縣土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，目前壽陽縣人均農(nóng)村居民點用地362 m2。根據(jù)國家出臺的規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)以及村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)不大于150 m2，壽陽縣人均集體建設(shè)用地超出國家標(biāo)準(zhǔn)，與全國平均水平相比，農(nóng)村居住用地較為粗放。隨著進城務(wù)工的農(nóng)戶越來越多，農(nóng)村人口舉家流出現(xiàn)象明顯，大量耕地處于無人耕種境地，村落也因此日益破敗、蕭條。當(dāng)前壽陽縣內(nèi)已在日積月累中形成許多凋敝村落，且受地形、水源、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素影響，農(nóng)村集體建設(shè)用地零散、規(guī)模較小、集約利用程度較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，壽陽縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地總體較為集中，南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地較為零散。通過加大力度整合建設(shè)用地和集中居住可以解決農(nóng)村建設(shè)用地短缺和資源浪費問題，進而優(yōu)化壽陽縣農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。二是農(nóng)村村莊布局散亂，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。從調(diào)研情況來看，壽陽縣較多的村莊布局散亂，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施落后，目前大多數(shù)村莊中農(nóng)民集體建設(shè)用地的布局都處于自發(fā)、零散和無規(guī)劃的狀態(tài)，由于缺少村莊規(guī)劃及受地形地貌影響，很多農(nóng)民把房子建在高速路邊、山坡上，增加了政府在基礎(chǔ)設(shè)施配套和完善社會公共服務(wù)設(shè)施方面的負(fù)擔(dān)，也給農(nóng)民集中居住增加了搬遷成本。

根據(jù)最新的《土地管理法》，村集體可以優(yōu)化集體建設(shè)用地統(tǒng)籌使用模式，建立健全存量集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，賦予其與國有土地相一致的用益物權(quán)，在新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場中，農(nóng)民可直接與開發(fā)商進行市場化交易談判，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地交易市場，實現(xiàn)合理、高效和可持續(xù)利用的土地市場管理目標(biāo)[2]。

4 零散集體建設(shè)用地入市路徑、程序及方式

鼓勵零散集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體、毗鄰?fù)恋氐漠a(chǎn)權(quán)主體在土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的約束下，借助目前的市場機制實現(xiàn)零散集體建設(shè)用地與毗鄰?fù)恋氐木C合整治，進而實現(xiàn)零散集體建設(shè)用地的規(guī)模化利用[3]。結(jié)合壽陽縣農(nóng)村用地發(fā)展現(xiàn)狀，集體土地入市將帶來兩大優(yōu)勢。一是為壽陽縣城擴張?zhí)峁┩恋刭Y源，解決縣城土地資源緊張問題和城市擴張與農(nóng)村集體占有土地之間的矛盾，有效緩解征地困難，減少民事糾紛，縮短用地企業(yè)的用地流程，優(yōu)化營商環(huán)境。二是解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入問題。土地是農(nóng)民獲取財富的重要來源，允許集體土地入市可以提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的財產(chǎn)性收入，企業(yè)入市之后，可以帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。結(jié)合本次對壽陽縣的調(diào)查研究情況，對壽陽縣集體土地入市路徑、程序及方式提出如下建議。

4.1 建議入市途徑

壽陽縣初步確定下列集體建設(shè)用地入市途徑。第一類：就地入市。依法取得，符合壽陽縣國土空間總體規(guī)劃，被確定為住宅、工業(yè)、物流倉儲等存量集體建設(shè)用地，可采取出讓、出租和入股等方式進行入市。正在使用的且集體經(jīng)營的建設(shè)用地可以在自愿的基礎(chǔ)上通過協(xié)議等方式有償使用，此種入市方式的優(yōu)勢是開發(fā)成本低、操作簡單、安排相對容易。第二類：調(diào)整入市。根據(jù)壽陽縣國土空間總體規(guī)劃，經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)后，在確保全縣建設(shè)用地數(shù)量不增加、耕地數(shù)量及質(zhì)量總量可控的前提下，對已頒發(fā)土地所有權(quán)證的村莊內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)用地先復(fù)墾后，將指標(biāo)通過異地調(diào)整，調(diào)整到縣域內(nèi)其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊使用，經(jīng)壽陽縣國土空間總體規(guī)劃確定的經(jīng)營性用地區(qū)域，入市方式可采用出讓、出租和入股等。如果調(diào)整建新地塊不符合現(xiàn)行國土空間規(guī)劃，則須編制土地用途調(diào)整方案，通過自然資源主管部門組織專家論證并經(jīng)政府批準(zhǔn)后，按入市實施方案實行異地入市，這種入市方式有利于打破壽陽縣域內(nèi)土地的空間限制，解決建設(shè)用地的碎片化問題，有利于產(chǎn)業(yè)集聚的形成，提高縣內(nèi)偏遠(yuǎn)區(qū)域的用地效率。此種模式在一定程度上有利于保護耕地生產(chǎn)，適用于村里單宗面積小且分布零散、所處位置偏遠(yuǎn)的地塊。

4.2 建議入市程序

一是進行入市意向?qū)徍恕Ｈ胧兄黧w通過村內(nèi)四議兩公開程序確定入市意向后，向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府請示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核同意后向縣自然資源局提出申請，并附土地權(quán)屬證明材料。縣自然資源局審核后，出具項目的規(guī)劃紅線圖以及地塊的規(guī)劃控制條件。根據(jù)項目紅線范圍委托具有資質(zhì)的第三方測繪單位進行勘測定界，確定項目面積、地類、四至、權(quán)屬性質(zhì)等，由縣自然資源局發(fā)文通過意向?qū)徍薣4]。二是對入市實施方案審核。入市主體需要首先編制項目入市實施方案、項目社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估等報告，其中，就地入市的可直接辦理審核手續(xù)；調(diào)整入市的，需要先編制入市實施方案及規(guī)劃調(diào)整方案，經(jīng)過縣自然資源局批準(zhǔn)后實施。通過協(xié)議方式入市的，入市主體需要委托具有土地評估資質(zhì)的機構(gòu)對入市宗地進行地價評估，評估結(jié)果經(jīng)過論證后由縣自然資源局對宗地進行備案。

4.3 建議入市方式

建議通過協(xié)議出讓、出租、作價入股三種方式入市。農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓必須嚴(yán)格按照市場準(zhǔn)入程序辦理。其中，協(xié)議出讓需由村兩委會以最低價簽訂，由市場主體與受讓方簽訂土地出讓合同。公示轉(zhuǎn)讓由村兩委、居民組簽字后確定底價，并委托自然資源部門通過平臺進行公開轉(zhuǎn)讓，通過拍賣掛牌程序交易并簽署交易確認(rèn)書，在約定時間內(nèi)雙方簽訂土地使用權(quán)出讓合同并繳納相關(guān)費用。

農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃要嚴(yán)格按照市場準(zhǔn)入程序進行。出租人與承租人應(yīng)依法簽訂租賃合同，約定該地塊的所在地、面積、規(guī)劃用途、當(dāng)前租賃期限、土地利用條件、土地類型和租金標(biāo)準(zhǔn)。土地租賃期限一般應(yīng)最少5 年起且不超過20 年，對兼容性綜合用地項目的土地使用權(quán)最高出讓年限為50 年。

農(nóng)村集體建設(shè)用地作價入股是通過聘請有資質(zhì)的土地評估機構(gòu)對擬入市地塊的價值進行評估，其作價入股金額、比例及分紅模式須經(jīng)過村兩委班子及村民代表同意后，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣自然資源局。

5 零散集體建設(shè)用地入市地塊調(diào)查結(jié)果

5.1 壽陽縣土地利用現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，壽陽縣土地總面積211 566.18 hm2，農(nóng)用地面積109 550.12 hm2，建設(shè)用地面積9 699.57 hm2；其他用地面積92 316.49 hm2，占全縣土地總面積的43.63%。其中，建設(shè)用地細(xì)分如下：城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積7 392.73 hm2，含建制鎮(zhèn)面積994.73 hm2、農(nóng)村居民點面積5 550.43 hm2以及采礦用地面積847.57 hm2，交通水利用地面積1 789.73 hm2，其他建設(shè)用地面積517.11 hm2。

5.2 就地入市地塊基本情況

經(jīng)過外業(yè)調(diào)查，本次壽陽縣可就地入市地塊共計71 個，地塊分布在壽陽縣8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就地入市地塊指可在村內(nèi)現(xiàn)有存量建設(shè)用地上進行整合使用的地塊。就地入市地塊總面積65.09 hm2，其中旅游服務(wù)業(yè)用地25.88 hm2、工業(yè)用地34.69 hm2、商業(yè)用地4.52 hm2，具體情況見表1。目前，壽陽縣零散集體建設(shè)用地就地入市地塊中，農(nóng)村宅基地面積25.74 hm2；集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積39.35 hm2，其中采礦用地7.46 hm2、工業(yè)用地29.91 hm2、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地1.98 hm2，具體情況見表2。

表1 壽陽縣可利用零散集體建設(shè)用地就地入市地塊面積統(tǒng)計情況單位：hm2

5.3 調(diào)整入市地塊基本情況

壽陽縣調(diào)整入市地塊涉及全縣9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，29 個地塊，面積284.61 hm2，其中規(guī)劃用地性質(zhì)為旅游服務(wù)業(yè)的地塊17 個，面積240.45 hm2，規(guī)劃用地性質(zhì)為商業(yè)用地的地塊12 個，面積44.16 hm2，具體見表3。

6 建設(shè)用地入市效益評價

6.1 維護農(nóng)民土地權(quán)益，增加農(nóng)民收益

通過入市相關(guān)制度約束可以更好地保障農(nóng)民和集體的權(quán)利。與一次性征地、買斷土地所有權(quán)的做法相比，土地入市只轉(zhuǎn)讓一定年限的土地使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織作為土地所有者的收入權(quán)可以永久保留，同時在市場進入過程中具有自主決策權(quán)，保障了所有者的收入和決策權(quán)。本次規(guī)劃的入市宗地，企業(yè)落地后優(yōu)先錄用土地所屬集體經(jīng)濟組織成員，可增加農(nóng)民的就業(yè)機會，提高農(nóng)民收入。

6.2 促進土地的節(jié)約集約利用

零散建設(shè)用地統(tǒng)籌整合使用可以大大提高農(nóng)村建設(shè)用地和廢棄磚瓦窯用地的節(jié)約集約利用水平。對于農(nóng)村建設(shè)用地和廢棄磚瓦窯用地的節(jié)約集約利用一直都是關(guān)注的焦點，本次集體建設(shè)用地復(fù)墾可以補充耕地，提高農(nóng)用地節(jié)約、集約度。因此，此次土地復(fù)墾區(qū)可以促進農(nóng)用地的節(jié)約集約利用[4]。

表3 壽陽縣零散集體建設(shè)用地調(diào)整入市建新區(qū)地塊面積統(tǒng)計情況單位：hm2

7 結(jié)論

文章通過對壽陽縣農(nóng)村零散集體建設(shè)用地入市的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，壽陽縣零散集體建設(shè)用地就地入市及調(diào)整入市地塊潛力較大，本次調(diào)查研究合理高效、節(jié)約集約地配置壽陽縣的土地資源，促進土地制度改革，推動壽陽縣建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場流程。集體建設(shè)用地入市后，壽陽縣農(nóng)村土地市場分配渠道將更加暢通，原有農(nóng)村集體建設(shè)用地私自占用等問題將納入法律軌道解決。完善了集體建設(shè)用地交易規(guī)則，將集體建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地市場公開交易，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地市場準(zhǔn)入平等和公平競爭，提高了土地資源配置效率。