軌道交通TOD 推進(jìn)城市更新的機(jī)制保障與實(shí)現(xiàn)路徑
——以東京二子玉川站再開(kāi)發(fā)為例

朱 丹，劉李紅，榮朝和，王大鵬

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京 100044；3.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院博士后科研工作站，北京 100044）

1 研究背景

當(dāng)前，全球許多特大城市進(jìn)入城市更新階段，城市更新正逐漸從物理更新轉(zhuǎn)向關(guān)注城市多樣性、可持續(xù)性、平等性和宜居性的經(jīng)濟(jì)文化更新[1]。城市更新背景下，軌道交通不僅僅是解決特大城市交通出行的工具，更是帶動(dòng)城市土地再開(kāi)發(fā)、重塑城市活力的重要引擎[2]。目前，我國(guó)特大城市管理者也已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到軌道交通對(duì)城市更新的重要作用，如2020 年印發(fā)的《北京市軌道微中心名錄(第一批)》[3]，劃定71 個(gè)基于軌道交通站點(diǎn)的更新改造項(xiàng)目；2021 年出臺(tái)的《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025 年)》，強(qiáng)調(diào)“以軌道交通站城融合方式推進(jìn)城市更新”[4]；2022 年出臺(tái)的《北京市城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》明確“以軌道站城融合為抓手，帶動(dòng)存量資源提質(zhì)增效”[5]。由此可見(jiàn)，我國(guó)已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到軌道交通為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(transitoriented development，TOD)在城市更新的重要作用。

TOD 作為一種公共交通導(dǎo)向的高密度混合功能的土地開(kāi)發(fā)模式[6]，通過(guò)以下幾方面影響城市更新：①TOD 通過(guò)提高可達(dá)性，吸引勞動(dòng)力市場(chǎng)聚集[7]，促進(jìn)生產(chǎn)、土地利用重新組合。②TOD 作為一種有效的城市更新工具，能夠通過(guò)建設(shè)城市交通走廊，吸引經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沿著交通走廊展開(kāi)，進(jìn)而優(yōu)化調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)[8]。③TOD 通過(guò)投資新的快速交通系統(tǒng)和行人友好型公共空間，可以改善城市形象和居住質(zhì)量[9]。④TOD能夠提升城市更新過(guò)程中的土地價(jià)值，而且距離地鐵站點(diǎn)越近，土地價(jià)值及房屋價(jià)值溢價(jià)越高[10]。

基于軌道交通TOD 的城市更新項(xiàng)目常常因?yàn)閺?fù)雜的利益博弈過(guò)程而受到諸多掣肘，但其中的利益再分配機(jī)制問(wèn)題鮮有學(xué)者進(jìn)行研究。本文以日本東京二子玉川站再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為案例，深入剖析軌道交通TOD 項(xiàng)目再開(kāi)發(fā)過(guò)程中的利益沖突與利益平衡過(guò)程，為我國(guó)特大城市推進(jìn)軌道交通TOD 模式下的城市更新提供參考。

2 東京軌道交通TOD推動(dòng)城市更新發(fā)展特征

2.1 制度特征：以激勵(lì)機(jī)制為核心的城市更新政策體系

東京軌道交通TOD 推動(dòng)城市更新發(fā)展的進(jìn)程離不開(kāi)城市更新激勵(lì)制度的不斷完善。1954 年，日本政府頒布沿用至今的《土地區(qū)劃整理法》[11]。1961 年、1963 年出臺(tái)的“特定街區(qū)制度”及“容積地區(qū)制度”，1970 年修改的《建筑基準(zhǔn)法》中的“綜合設(shè)計(jì)制度”[12]，對(duì)提供公共空間等改善城市公共環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。20 世紀(jì)80 年代后期，日本國(guó)有鐵道民營(yíng)化改革，政府制定“再開(kāi)發(fā)地區(qū)規(guī)劃制度”，采用容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施推進(jìn)原日本國(guó)鐵持有附屬土地進(jìn)行大規(guī)模再開(kāi)發(fā)。2000 年后，鐵路站點(diǎn)再開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為日本一項(xiàng)重要的城市再生計(jì)劃。2002 年頒布的《都市再生特別措施法》確立了“特定街區(qū)制度”和“特殊容積率適用地區(qū)制度”[13]，2013 年日本政府修訂的《都市計(jì)劃法》[14]，確定了以軌道交通樞紐站點(diǎn)為核心的“都市再生特別地區(qū)”。這些政策通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)及轉(zhuǎn)移等激勵(lì)機(jī)制大大提高軌道站域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)了站點(diǎn)周邊的城市更新。

2.2 核心主體：以民營(yíng)鐵路公司為主體的城市更新模式

日本軌道交通TOD 的開(kāi)發(fā)主體主要是民營(yíng)鐵路公司，他們通常在修建線路前以低價(jià)購(gòu)入大量土地，從而成為站點(diǎn)周邊城市更新區(qū)域內(nèi)最大的土地產(chǎn)權(quán)所有者，在建設(shè)運(yùn)營(yíng)鐵路的同時(shí)對(duì)站點(diǎn)及其沿線物業(yè)進(jìn)行一體化綜合開(kāi)發(fā)。其中，日本東急集團(tuán)是將鐵路建設(shè)與站點(diǎn)周邊土地一體化開(kāi)發(fā)相結(jié)合的典范。根據(jù)東急公司2022 年年報(bào)數(shù)據(jù)可知，東急公司鐵路運(yùn)營(yíng)總里程為104.9 km，沿線擁有492 km2土地[15]，總體事業(yè)規(guī)模在日本所有民營(yíng)鐵路中位居第一。2022 年?yáng)|急公司非交通運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營(yíng)收入占80%以上，由此可知，東急集團(tuán)除了核心的交通事業(yè)外，更重要的是站點(diǎn)周邊的不動(dòng)產(chǎn)事業(yè)和負(fù)責(zé)實(shí)際運(yùn)營(yíng)的生活服務(wù)業(yè)。

2.3 更新規(guī)律：軌道站點(diǎn)由市中心至郊區(qū)密度梯度遞減

根據(jù)軌道沿線各站點(diǎn)地區(qū)與東京核心區(qū)的不同距離，開(kāi)發(fā)主體有針對(duì)性地按照高中低不同密度進(jìn)行TOD 綜合開(kāi)發(fā)。如位于市中心的澀谷站、新宿站是高密度開(kāi)發(fā)區(qū)，容積率均超過(guò)10，主要功能為辦公、商業(yè)、酒店等，吸引客流工作日由郊區(qū)向市中心通勤、周末進(jìn)城采購(gòu)；位于郊區(qū)的日吉站、大岡山站是低密度開(kāi)發(fā)區(qū)，容積率約為2～3，主要功能為住宅、大學(xué)、醫(yī)院等，吸引客流工作日由市中心向郊區(qū)通學(xué)或就醫(yī)、周末出城休閑娛樂(lè)。軌道站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)模式如圖1所示。由圖1 可知，軌道站點(diǎn)周邊是城市更新的重要區(qū)域[2]。在市中心與郊區(qū)之間，位于近郊的二子玉川站(Futako-tamagawa Station)是典型的中密度開(kāi)發(fā)區(qū)，容積率為5～8，主要功能為辦公、商業(yè)、住宅，吸引新興產(chǎn)業(yè)從業(yè)者來(lái)此定居。經(jīng)過(guò)30 余年的再開(kāi)發(fā)，二子玉川站從單一運(yùn)輸功能的車(chē)站轉(zhuǎn)變?yōu)閰R聚多種功能、富有活力的綜合區(qū)域中心，成為具有代表性的綜合開(kāi)發(fā)案例。

圖1 軌道站點(diǎn)周邊土地開(kāi)發(fā)模式Figure 1 Land development model around rail station

3 東京二子玉川站再開(kāi)發(fā)案例分析

3.1 車(chē)站介紹

二子玉川站位于東京都世田谷區(qū)玉川二丁目，區(qū)位如圖2 所示，是東京急行電鐵田園都市線和大井町線的換乘車(chē)站，乘坐軌道交通約30 min 直達(dá)東京市中心。1907 年，玉川電氣鐵道玉川站開(kāi)通(后更名為“二子玉川站”)，吸引了許多前往多摩川的游客。1922 年，玉川站附近東玉川第二游園開(kāi)業(yè)，進(jìn)一步增加車(chē)站的客流量。隨后，1929 年，大井町線開(kāi)通，二子玉川站隨之成為兩線換乘站。二子玉川站得天獨(dú)厚的自然環(huán)境和便利的交通條件吸引了投資者的目光。1969 年，日本大型百貨公司在二子玉川站西口設(shè)立了日本第一家郊外型百貨商店玉川高島屋S.C 分店，有效帶動(dòng)了車(chē)站西側(cè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而站點(diǎn)東側(cè)的二子玉川園吸引力不斷下降，最終于1985 年閉園，車(chē)站東側(cè)漸漸失去活力，此時(shí)，站點(diǎn)東側(cè)的再開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)悄然成熟。

圖2 二子玉川站區(qū)位Figure 2 Map of Futako-Tamagawa Station

3.2 發(fā)展歷程

3.2.1 項(xiàng)目啟動(dòng)：主體確立引領(lǐng)再開(kāi)發(fā)

東急電鐵公司是田園都市線和大井町線的建設(shè)和產(chǎn)權(quán)主體單位，在二子玉川站被世田谷區(qū)劃入再開(kāi)發(fā)區(qū)域之前，東急電鐵公司早已于1964 年收儲(chǔ)了站點(diǎn)周邊近16.5 萬(wàn)m2的土地。為了重振二子玉川站東部地區(qū)的活力，1979 年，世田谷區(qū)開(kāi)始制定二子玉川再開(kāi)發(fā)的基本構(gòu)想，1981 年，為了籌備成立再開(kāi)發(fā)組合而開(kāi)設(shè)了當(dāng)?shù)厥聞?wù)所，1982 年，“二子玉川東部地區(qū)市街地再開(kāi)發(fā)事業(yè)”城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，成為東京都內(nèi)最大規(guī)模的私營(yíng)鐵路再開(kāi)發(fā)案例。1982 年，以推進(jìn)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而成立“再開(kāi)發(fā)思考會(huì)”，1983 年變更為“二子玉川東區(qū)再開(kāi)準(zhǔn)備會(huì)”，1987 年正式成立“二子玉川東區(qū)再開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備組合”。該再開(kāi)發(fā)組織由擁有85%土地產(chǎn)權(quán)的東急電鐵公司和15%土地產(chǎn)權(quán)的散戶(hù)組成，是東京政府承認(rèn)的具有法定意義的組織，由東急電鐵公司主導(dǎo)。

3.2.2 規(guī)劃調(diào)整：土地結(jié)構(gòu)變更助推提質(zhì)增益

1986 年，二子玉川站點(diǎn)東側(cè)再開(kāi)發(fā)區(qū)被指定為東京都都市再開(kāi)發(fā)方針的“再開(kāi)發(fā)促進(jìn)地區(qū)”，其最高指定容積率限制被放寬。由于世田谷區(qū)本就是住宅區(qū)，因此在最初的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃中住宅比例僅占9%。然而，經(jīng)濟(jì)泡沫導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及土地價(jià)值急劇惡化，如圖3 所示，再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主導(dǎo)者東急電鐵公司受到重創(chuàng)，不得不調(diào)整設(shè)施規(guī)劃方案。1994 年，在修改的方案中，住宅建筑面積由原方案的9%增至26%。同時(shí)，將項(xiàng)目分為兩期，一期開(kāi)發(fā)包括住宅、商業(yè)和辦公，通過(guò)出售一期物業(yè)收回部分建設(shè)資金，進(jìn)行二期商業(yè)和酒店的建設(shè)。這樣的調(diào)整幫助再開(kāi)發(fā)主體更快速地回收資金，再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也因此得以繼續(xù)。

圖3 二子玉川站所在玉川二丁目土地價(jià)格變化及對(duì)應(yīng)事件Figure 3 Land price changes and corresponding events in Tamagawa Dibutyl

3.2.3 規(guī)劃實(shí)施：多元主體的沖突與協(xié)調(diào)

設(shè)施規(guī)劃方案的調(diào)整影響了原土地所有者對(duì)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的信心，1991 年底，土地權(quán)利人同意率僅為65%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到90%的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目辦理立項(xiàng)要求[16]。雖然再開(kāi)發(fā)工會(huì)一直在為提高同意率而努力，但收效甚微。直到1998 年，住建部門(mén)放寬了再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)條件，將90%權(quán)利人同意率的門(mén)檻下降為2/3。這一改變使二子玉川項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。1999 年，由再開(kāi)發(fā)工會(huì)撰寫(xiě)的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)”被東京都政府審核通過(guò)，2000 年，“再開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)方案”由再開(kāi)發(fā)工會(huì)向日本都市規(guī)劃局報(bào)批，并于2005 年3 月最終獲得批準(zhǔn)[17]。很快，再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目正式動(dòng)工，項(xiàng)目一期于2007年開(kāi)工，2011 年竣工，項(xiàng)目二期于2012 年開(kāi)工，2015年竣工。

該再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的另一阻力是周邊居民的反對(duì)運(yùn)動(dòng)。由于擔(dān)心再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目帶來(lái)的環(huán)境惡化，當(dāng)?shù)鼐用裼?998 年成立了“二子玉川東地區(qū)再開(kāi)發(fā)思考會(huì)”，向世田谷區(qū)、東京都提交了要求修改再開(kāi)發(fā)計(jì)劃的陳情書(shū)。但是，這種阻止城市規(guī)劃決定的運(yùn)動(dòng)理由并不充分，反對(duì)運(yùn)動(dòng)以失敗告終。2005 年，再開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)方案的通過(guò)再次激發(fā)了居民的反對(duì)情緒，周邊居民向再開(kāi)發(fā)工會(huì)、世田谷區(qū)區(qū)長(zhǎng)、東京都政府分別提起訴訟，但仍宣告失敗。連續(xù)的失敗讓居民開(kāi)始轉(zhuǎn)變思路，試圖自行擬定“理想”方案以替代政府規(guī)劃，雖然該方案最終沒(méi)有被采納，但這一次運(yùn)動(dòng)體現(xiàn)了居民由反對(duì)者到城市建設(shè)參與者意識(shí)的轉(zhuǎn)變。2011 年，世田谷區(qū)區(qū)長(zhǎng)為調(diào)解再開(kāi)發(fā)組合與居民之間糾紛，要求東急無(wú)償提供再開(kāi)發(fā)大樓約50 m2的空間用于圖書(shū)館給居民使用，居民的運(yùn)動(dòng)風(fēng)波才得以平息。

3.3 更新成效

1982 年，“二子玉川東部地區(qū)市街地再開(kāi)發(fā)事業(yè)”城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目正式啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)30 余年，二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共建成總占地面積11.2 ha，平均容積率達(dá)5.79，集超過(guò)40 萬(wàn)m2的住宅、商店、辦公樓和休閑設(shè)施為一體的綜合開(kāi)發(fā)區(qū)。項(xiàng)目一期工程實(shí)施面積為8.1 ha，工程包括二子玉川站周邊的2 個(gè)百貨商店、1 個(gè)零售畫(huà)廊、1 間寫(xiě)字樓、3 個(gè)高層住宅樓以及2 棟低層住宅樓；二期實(shí)施面積為3.1 ha，主要包括商業(yè)空間和屋頂花園。

二子玉川站東側(cè)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通過(guò)改善交通基礎(chǔ)設(shè)施物理布局提高了地區(qū)可達(dá)性，增加了人口規(guī)模，提升了土地價(jià)值。2016 年，二子玉川站所在的田園都市線和大井町線每日乘客總數(shù)超16 萬(wàn)人次，是再開(kāi)發(fā)前的兩倍，如圖4 所示。可達(dá)性的提高吸引人口聚集并提高土地價(jià)值，而且人口的增長(zhǎng)優(yōu)先于土地價(jià)值的提升，距離站點(diǎn)越近增長(zhǎng)越顯著。2010 年項(xiàng)目一期竣工前至2016 年二期竣工后，二子玉川站點(diǎn)1 km 區(qū)域人口數(shù)量增長(zhǎng)15.9%，土地價(jià)值上升4.3%。而在二期竣工后的最新數(shù)據(jù)中，土地價(jià)值上升44.9%，遠(yuǎn)大于一期階段增長(zhǎng)幅度[18]。

圖4 2003—2021 年二子玉川站每日乘客數(shù)變化Figure 4 Daily passenger numbers at Futako-Tamagawa Station from 2003 to 2021

項(xiàng)目通過(guò)高密度土地綜合開(kāi)發(fā)豐富了商業(yè)業(yè)態(tài)，提升了地區(qū)活力并重塑城市形象。從物業(yè)銷(xiāo)售情況來(lái)看，一期公寓于2008 年開(kāi)始出售，盡管其間遭受了經(jīng)濟(jì)衰退且工程工期被拉長(zhǎng)，但是截至2012 年，幾乎所有高端公寓均已被售出。2015 年4 月，二期商業(yè)酒店、辦公開(kāi)業(yè)，日本最大電商樂(lè)酷天總部入駐。截至2020年3 月，二子玉川RISE 寫(xiě)字樓銷(xiāo)售面積約80 000 m2，銷(xiāo)售額突破400 億日元，如圖5 所示。

圖5 二子玉川RISE 寫(xiě)字樓銷(xiāo)售面積及銷(xiāo)售額Figure 5 Office sales area and sales amount of Futako-Tamagawa RISE

4 基于激勵(lì)相容機(jī)制的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

按照激勵(lì)相容理論，可以將再開(kāi)發(fā)機(jī)制分為增益機(jī)制和利益平衡機(jī)制[19-20]，通過(guò)制度化的機(jī)制設(shè)計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)利益重塑及平衡，再開(kāi)發(fā)中激勵(lì)相容機(jī)制的激勵(lì)措施和目標(biāo)約束能夠降低委托人政府與代理人再開(kāi)發(fā)工會(huì)之間信息不對(duì)稱(chēng)的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)效用最大化，如圖6 所示。

圖6 再開(kāi)發(fā)中的激勵(lì)相容機(jī)制Figure 6 Incentive compatibility mechanism in redevelopment

4.1 增益機(jī)制：可持續(xù)發(fā)展的城市更新策略

4.1.1 規(guī)劃激勵(lì)：土地用途轉(zhuǎn)變及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提升

1986 年，二子玉川再開(kāi)發(fā)區(qū)域被指定為“再開(kāi)發(fā)促進(jìn)地區(qū)”，其最高指定容積率限制被放寬，二子玉川站再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目通過(guò)規(guī)劃調(diào)整，改變了原有土地用途，增加了公共空間并提高了容積率。同時(shí)，再開(kāi)發(fā)工會(huì)也參與了二子玉川公園的公共空間建設(shè)，基于此，都市規(guī)劃局根據(jù)開(kāi)發(fā)商建設(shè)的公共空間面積，獎(jiǎng)勵(lì)且提高指定開(kāi)發(fā)區(qū)的最高容積率，具體的容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制如圖7 所示。此外，還對(duì)再開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)5 個(gè)地塊進(jìn)行了土地用途調(diào)整，再開(kāi)發(fā)規(guī)劃指標(biāo)變更匯總?cè)绫? 所示。

表1 二子玉川站再開(kāi)發(fā)規(guī)劃指標(biāo)變更匯總Table 1 Change of redevelopment planning index of Futako-Tamagawa station

圖7 二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制Figure 7 Floor area ratio incentive mechanism in the Futako-Tamagawa station project

4.1.2 功能轉(zhuǎn)變：由單一交通樞紐轉(zhuǎn)向多功能城市空間

成熟的TOD 開(kāi)發(fā)模式通過(guò)站點(diǎn)上蓋綜合開(kāi)發(fā)，匯集商務(wù)、餐飲、觀光等功能，成為居民日常活動(dòng)的目的地，提供移動(dòng)性和可達(dá)性?xún)煞N產(chǎn)品[21]。二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將原有單一的商業(yè)空間轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦騽?chuàng)新行業(yè)和創(chuàng)意工作者的辦公空間，在站點(diǎn)500 m 范圍內(nèi)大幅增加了辦公空間的面積，如圖8 所示；同時(shí)，在二子玉川站周邊提供針對(duì)年輕人的新型購(gòu)物設(shè)施。二子玉川站經(jīng)過(guò)更新改造后成為多功能的城市空間，增強(qiáng)了區(qū)域整體活力。

圖8 二子玉川站開(kāi)發(fā)前后站點(diǎn)500 m 內(nèi)功能比例變化對(duì)比Figure 8 Comparison of functional ratio changes within 500 m before and after the development of Futako-Tamagawa station

4.1.3 互聯(lián)互通：運(yùn)輸能力提升的復(fù)線化改造

二子玉川站所在的田園都市線早晚高峰大量人口流動(dòng)，車(chē)廂擁擠已成為嚴(yán)重問(wèn)題，最繁忙時(shí)列車(chē)混雜度達(dá)到近300%。為提高軌道交通運(yùn)輸能力，二子玉川站復(fù)線化改造于1993 年開(kāi)始，2011 年完工。主要改造內(nèi)容包括大井町線大井町站—二子玉川站之間的改良工程及田園都市線二子玉川站—溝口站之間的復(fù)線化工程，如圖9 所示。具體改造內(nèi)容包括重建單軌高架軌道、設(shè)置聯(lián)絡(luò)線并擴(kuò)大站臺(tái)寬度、設(shè)置X 型折返點(diǎn)等措施，車(chē)站改造示意如圖10 所示。此外，為滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的出行需求，東急還使用更寬敞的車(chē)廂，并利用更先進(jìn)的信號(hào)系統(tǒng)減小列車(chē)運(yùn)行間隔。改造之后的二子玉川站運(yùn)輸能力大大增加，并且將田園都市線到澀谷站的乘客分散至大井町線，緩解了高峰期的擁堵情況。

圖9 二子玉川站所在線路改良工程及復(fù)線化改造Figure 9 Improvement project and reproduction transformation of the line where Futako-Tamagawa station is located

圖10 二子玉川車(chē)站改造示意Figure 10 Reconstruction of Futako-Tamagawa Station

4.2 利益平衡機(jī)制：互利共贏的制度設(shè)計(jì)

二子玉川站再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目原土地產(chǎn)權(quán)高度復(fù)雜，亟需設(shè)計(jì)一套合理的利益分配機(jī)制。根據(jù)1969 年頒布的《城市再開(kāi)發(fā)法》[22]，二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目屬于“第一種市街地再開(kāi)發(fā)事業(yè)”，這種再開(kāi)發(fā)模式由土地權(quán)利人成立法人組織，負(fù)責(zé)市街地再開(kāi)發(fā)事業(yè)項(xiàng)目的土地權(quán)利更換和項(xiàng)目建設(shè)。通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)的方式，確保原土地權(quán)利人獲得各自樓板面積的所有權(quán)外，仍會(huì)有額外的樓板面積，這部分面積將通過(guò)轉(zhuǎn)讓第三方的方式獲得部分項(xiàng)目建設(shè)資金。市街地項(xiàng)目土地權(quán)利變換示意如圖11 所示，根據(jù)“土地權(quán)利更換”原則，再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目竣工后，土地所有者將獲得與再開(kāi)發(fā)前等值的“樓板面積所有權(quán)”。

圖11 市街地項(xiàng)目土地權(quán)利變換示意Figure 11 Change in land rights in urban renewal projects

二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目共有超過(guò)200 位土地所有人和租戶(hù)參與全面且復(fù)雜的建筑面積再分配過(guò)程，如圖12 所示，其中包括124 位土地所有者、12 位土地租客及67 位租戶(hù)。土地所有者共遷出32 位，剩余土地所有者通過(guò)再開(kāi)發(fā)進(jìn)行了權(quán)利轉(zhuǎn)換，獲得了與之前相同價(jià)值的資產(chǎn)。與其他項(xiàng)目中租戶(hù)全部遷出不同，二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的租房者也能夠購(gòu)買(mǎi)一定的樓板面積。因此，已經(jīng)在當(dāng)?shù)卦淖鈶?hù)在重建后也能保留，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系也得以存續(xù)[17]。

圖12 二子玉川站再開(kāi)發(fā)權(quán)利變換示意Figure 12 Futako-Tamagawa station redevelopment power change

二子玉川站再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)于土地所有者來(lái)說(shuō)，通過(guò)為新建筑提供地塊，取得了新建筑用地的共同所有權(quán)，同時(shí)獲得了更便捷的交通條件和更好的基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)。對(duì)東急電鐵公司來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步增加了田園都市線和大井町線的客流量以及可持續(xù)性的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。對(duì)東京都政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激勵(lì)東急電鐵公司參與公共基礎(chǔ)設(shè)施，減少了在道路及其他公共設(shè)施的建設(shè)成本。對(duì)世田谷區(qū)政府來(lái)說(shuō)，再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將原本單一用途的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿莘e率更高的多種用途型地塊，有助于提高當(dāng)?shù)氐亩愂铡?duì)項(xiàng)目周邊的當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)說(shuō)，獲得了高品質(zhì)的城市公共空間及商業(yè)購(gòu)物場(chǎng)所。各主體在二子玉川再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的關(guān)系如圖13所示。

4.3 二子玉川站再開(kāi)發(fā)案例對(duì)我國(guó)的啟示

當(dāng)前，我國(guó)許多特大城市已經(jīng)進(jìn)入軌道交通大規(guī)模建設(shè)和城市更新發(fā)展階段，如何推進(jìn)軌道交通TOD模式下的城市更新成為特大城市可持續(xù)發(fā)展的必要命題。各大城市相繼提出以軌道交通帶動(dòng)城市更新的模式，如北京市出臺(tái)《北京市軌道微中心名錄(第一批)》[3]，擬打造第一批71 處軌道微中心，但其開(kāi)發(fā)主體、實(shí)施機(jī)制等問(wèn)題仍待探討。尤其是現(xiàn)行的規(guī)劃制度難以滿(mǎn)足軌道交通TOD 的發(fā)展需求，容積率、土地利用性質(zhì)等控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)難以突破，導(dǎo)致軌道交通TOD的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)無(wú)法有效發(fā)揮。本文認(rèn)為我國(guó)政府層面應(yīng)首先構(gòu)建以軌道交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展政策體系，劃定以軌道交通TOD 為核心的特別開(kāi)發(fā)區(qū)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面對(duì)特別開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行彈性規(guī)劃，提高軌道交通TOD 開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的容積率，以容積率獎(jiǎng)勵(lì)與轉(zhuǎn)移推進(jìn)城市更新中的軌道交通TOD發(fā)展[23]。同時(shí)，細(xì)化和完善容積率獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則，擴(kuò)大容積率獎(jiǎng)勵(lì)范圍，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)，規(guī)范容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的流程與實(shí)施。其次，應(yīng)確立軌道企業(yè)在軌道交通TOD 開(kāi)發(fā)中的主導(dǎo)地位，將更多開(kāi)發(fā)權(quán)集中到軌道企業(yè)手中，發(fā)揮軌道企業(yè)在軌道交通TOD 再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的主動(dòng)性。最后，政府必須設(shè)計(jì)一套激勵(lì)相容的制度，既能促進(jìn)土地價(jià)值再創(chuàng)造，又能實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的利益平衡。

5 結(jié)論

通過(guò)對(duì)東京軌道交通TOD推動(dòng)城市更新特征進(jìn)行總結(jié)，分析了二子玉川站再開(kāi)發(fā)的過(guò)程與激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)。主要結(jié)論如下：

1) 在東京二子玉川軌道交通TOD 站點(diǎn)更新中，政府通過(guò)賦予以軌道主體為核心的再開(kāi)發(fā)組織法定權(quán)利，將規(guī)劃開(kāi)發(fā)及土地利用的權(quán)力下放給市場(chǎng)，由再開(kāi)發(fā)組織進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

2) 通過(guò)將再開(kāi)發(fā)區(qū)域指定為東京都都市再開(kāi)發(fā)方針的“再開(kāi)發(fā)促進(jìn)地區(qū)”，放寬再開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的容積率限制，激勵(lì)軌道主體參與公共空間建設(shè)并獲得更高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)了土地利用價(jià)值最大化。

3) 軌道交通站點(diǎn)更新中應(yīng)充分利用公眾參與機(jī)制，并協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者之間的利益平衡。