糧食安全背景下耕地“非糧化” 的經濟法規制

◎龔 維

一、 問題的提出

習近平總書記在黨的二十大報告中強調， 要“全方位夯實糧食安全根基， 全面落實糧食安全黨政同責， 牢牢守住十八億畝耕地紅線”。 耕地作為重要的生產要素， 是糧食生產的命根子， 直接關系到糧食安全這一 “國之大者”。 黨和國家高度重視耕地保護， 建立起了一系列 “長牙齒”的耕地保護硬措施， 為糧食生產奠定了堅實的耕地基礎。 2022年我國糧食生產迎來了 “十九連豐”， 糧食人均占有量也遠高于國際公認的糧食安全線。 但是中國要用不足世界9%的耕地養活世界近五分之一的人口——這一嚴峻的現實使我國對耕地的保護必須慎之又慎。 首先， 就我國耕地狀況而言， 總量少、 質量不平衡、 后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配是耕地面臨的最大問題。 其次， 我國谷物也并未實現完全自給， 仍然存在著外部依賴。 但是由于戰爭沖突、 極端天氣等因素的影響， 國際農產品市場供給的不確定性在不斷增加。

為了確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，必須穩定國內糧食生產以應對復雜的國際形勢，而穩定國內糧食生產又以防止耕地 “非糧化” 為要務。 根據相關數據顯示， 我國耕地 “非糧化”率高達27%， 并且耕地 “非糧化” 現象還呈現出擴大的趨勢。[1]

2020年國務院辦公廳印發的 《關于防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產的意見》 （以下簡稱《意見》） 中就明確指出， 耕地“非糧化” 現象在一些地區仍然存在。 耕地 “非糧化” 本質上是市場失靈的體現， 而經濟法作為國家公權力對經濟生活進行干預之法理應作出回應。 因此， 本文將重點對耕地 “非糧化” 現象進行經濟法分析， 并針對耕地 “非糧化” 現象提出經濟法的規制路徑， 以期實現耕地“非糧化” 的有效規制。

二、規制耕地“非糧化”的法律制度檢視

為了防止耕地“非糧化”，《農村土地承包法》分別從三個維度強調耕地種植條件的保護。 例如，從數量的保護上，第11條規定“未經依法批準不得將承包地用于非農建設”；從質量的保護上，第11條規定“國家鼓勵增加對土地的投入，培肥地力，提高農業生產能力”；從生態的保護上，第64條規定“土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償”。 《土地管理法》對耕地“非糧化”的規制同樣是以保護耕地數量、 質量、 生態為重點，并且就耕地保護進行了專章規定。 《土地管理法》第30條，第33條確立了“占用耕地補償制度”以及“永久基本農田保護制度”，通過占補平衡與永久基本農田嚴格保護兜底相結合的方式實現對耕地數量的保護。 此外，《土地管理法》第32條規定，在保障耕地數量不減少的同時， 亦要確保耕地質量不降低。 第37條還進一步對占用耕地建窯、建墳等減少耕地數量、降低耕地質量、破壞耕地生態的行為作出了禁止性規定。 《土地管理法》第42條還為縣、鄉（鎮）人民政府設定了“提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”的義務。

《民法典》 第244條亦明確宣示國家對耕地實行特殊保護， 嚴格限制農用地轉為建設用地， 控制建設用地總量。 若違反土地管理法規， 非法占用耕地、 林地等農用地， 改變被占用土地用途，數量較大， 造成耕地、 林地等農用地大量毀壞的則可能構成 《刑法》 第342條規定之非法占用農地罪。 《鄉村振興促進法》 第14條規定了國家對農用地實行分類保護， 嚴控耕地轉為林地、 園地等其他類型農用地。 此外， 在 《土地管理法實施條例》 《黑土地保護法》 《濕地保護法》 《海南自由貿易港法》 等法律文本中均可以發現， 法律對耕地 “非糧化” 的規制主要集中在耕地數量、質量以及生態的保護。

耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。 現行法律對耕地“非糧化”的規制亦側重于耕地種植條件的保護，即通過耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護為糧食生產奠定堅實的耕地基礎。但是，無論是《土地管理法》，還是《農村土地承包法》等法律法規的規定，將耕地用于糧食生產都并非是經營者的法定義務，耕地“三位一體”保護也難以克服因市場機制的唯利性、市場障礙、市場調節的被動性與滯后性等市場缺陷引發的以市場失靈為本質的耕地“非糧化”現象。[2]

三、 耕地“非糧化”： 市場失靈

（一） 市場機制的唯利性

亞當·斯密認為，我們每天所需的食物和飲料不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算。[3]也正是因為市場主體的自利打算，在市場主體追逐自身利益最大化的時候，一只“看不見的手” 能夠將其對個人利益的追求引導到促進公共利益最大化的途徑上去。[4]所以，市場機制的唯利性存在著積極的一面。 相較于計劃而言，市場作為資源配置手段更符合人性，也更有利于激勵市場主體創造財富，從而實現更高效率。[5]

但是，市場也并非最完美的資源配置方式。 市場主體的行為總是尋求自利的，往往會被利益所左右，并且一般不會將公共利益等作為行為的考量因素。 對于那些無利可圖甚至是虧損，抑或者是投資風險大、投資周期長的行業，市場主體往往涉足意愿不強。 耕地經營者同屠戶、 釀酒家、 烙面師一樣， 他們對耕地的利用同樣不是為了 “真善美”，而是出于利己之心。 作為 “經濟人” 的耕地經營者， 其耕地利用行為和種植決策均是在權衡成本和收益之后的行為。 但是， 糧食種植相較于其他經濟作物種植以及 “非農化” 其收益往往更低，于是耕地經營者傾向于耕地“非糧化”。

（二） 市場障礙

市場障礙， 即在自由競爭的市場總是存在阻礙市場機制發揮作用的因素， 使得市場機制在有些經濟領域難以發揮作用， 如不正當競爭， 排除限制競爭等。[6]競爭是市場不可或缺的因素， 有序的競爭有利于資源配置和消費者利益。 但是競爭又存在否定競爭的傾向， 于是不正當競爭、 排除和限制競爭等情形時有發生。

“工商資本下鄉” 不僅是引發耕地 “非糧化”的重要原因， 而且在此過程中還存在工商資本利用自身優勢實施聯合或者協同行為并加劇耕地“非糧化” 的風險。 《意見》 指出“一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物” 是造成耕地 “非糧化” 現象的原因之一。 據相關數據顯示， 2020年全國家庭承包耕地流轉總面積53218.92萬畝，其中未種植糧食面積高達41.14%。[7]隨著農地“三權分置”的不斷推進，“工商資本下鄉”介入農業并引發耕地“非糧化”已是一個不爭的事實。 同時，“工商資本下鄉”還存在著上下游工商資本實施聯合或者協同行為，并加劇“非糧化”的現實風險。 相較于其他農業生產者和農村集體經濟組織， 工商資本在規模、經濟、技術、信息等方面具有完全的優勢。 因此，當原本就處于強勢地位的上下游工商資本在糧食生產等農產品產業鏈中實施聯合或者協同行為時， 將進一步加劇普通農業生產者和工商資本之間的力量差異， 而使得普通農業生產者繼續陷入弱勢地位， 最終可能導致處于弱勢地位的普通農業生產者被迫退出糧食生產甚至是耕地經營。[8]隨著耕地經營者退出糧食生產或者耕地經營， 耕地可能面臨轉種經濟作物、 撂荒等情形，耕地“非糧化” 的風險將會加大。

（三） 市場調節的被動性與滯后性

市場調節具有被動性與滯后性。 這是因為從投資到生產運營再到價格形成和信息反饋需要經過一段時間。 由于信息不足與信息滯后等原因，經營者在進行投資決策時難免帶有盲目性， 往往要等到市場供求嚴重失調、 產品大量滯銷時才作出反映。[9]對于耕地經營而言，耕地經營者的種植決策和耕地利用行為同樣具有盲目性。 當耕地經營者察覺到耕地“非糧化”的收益更高而涌向“非糧”行業時，便引發了耕地“非糧化”。

市場調節的這一特性也決定了亞當·斯密的經濟自由理論存在著局限， 僅僅依靠或者放任 “看不見的手”， 很難克服市場調節本身所具有的這一特性，19世紀各資本主義國家爆發的經濟危機恰能說明這一點。 于是，政府這只足夠強大，足夠權威的“看得見的手”發揮作用已經成為了必然要求。[10]就如同凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中所極力呼喚的一樣：“雖然對19世紀的政論家或當今美國理財家而言， 由于消費傾向和投資誘導相互協調而引起的政府職能的擴大是對個人主義的嚴重侵犯，但我要為這種擴大進行辯護。 我認為，事實恰恰相反。 它不但是避免現在的經濟制度完全被摧毀的唯一可行之道，而且也是個人動力能成功發生作用的前提條件。 ”[11]因此， 在市場調節的被動性與滯后性影響下， 若一味放任耕地 “非糧化” 而不加以規制， 等到耕地 “非糧化” 引發糧食供應危機并顯現出來時已經為時已晚。

四、 耕地 “非糧化” 經濟法規制的理論基礎

（一） 國家適度干預理論

國家運用公權力對社會經濟關系進行干預是經濟法最基本的屬性。[12]由于市場缺陷以及經濟人利益失衡等原因， 市場可能會陷入外部性問題等市場失靈的困境， 但是市場調節機制和作為 “守夜人” 角色的政府卻無法克服市場與生俱來的缺陷， 此時只能依靠國家通過公權力對經濟進行干預， 即“市場失靈——國家干預”。 雖然在克服市場失靈的基礎上， 存在著 “需要國家干預說”“國家調節說” “國家協調說” “國家調制說” 等諸多學說， 但均是在承認國家干預基礎之上， 就干預強度、 干預范圍等的爭論。[13]

同時， 國家干預應是適度的干預， 應當秉持謙抑性。 適度干預是尊重市場“決定性作用” 的干預。 黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 中， 以市場在資源配置中起“決定性作用” 替代了原有的“基礎性作用”。 市場在資源配置中起決定性作用， 這就意味著國家對經濟的干預必須具備依附性、 時效性、后發性， 即國家干預是以一種克制和謙遜的品格嵌入到市場失靈的邊界當中。[14]經濟法作為有著較強公法性質的部門法， 應同刑法一樣秉持謙抑的立場， 當存在其他有效的社會治理手段時， 國家公權力干預應當讓位。 當必須國家公權力干預時， 在最小與必要合理的維度內選擇強度、 力度更柔更弱的手段。[15]耕地“非糧化” 雖然是市場機制的唯利性，市場障礙以及市場調節的被動性與滯后性等原因造成的結果， 但也是市場主體順應居民膳食結構調整需要的選擇。 正如習近平總書記在看望參加政協會議的農業界、 社會福利和社會保障界委員時指出：“要樹立大食物觀， 從更好滿足人民美好生活需要出發， 掌握人民群眾食物結構變化趨勢， 在確保糧食供給的同時， 保障肉類、 蔬菜、 水果、 水產品等各類食物有效供給， 缺了哪樣也不行。 ”[16]因此在強調國家干預的同時， 應當尊重市場客觀需求， 讓市場在資源配置中發揮決定性作用。 只有在市場失靈， 市場機制無法發揮調節作用時， 國家才適宜出手進行干預。[17]

（二） 經濟法規制耕地經營的理念： 控制與激勵有效平衡

規制具有兩面性， 既有激勵、 扶持的一面，也有約束、 懲罰的一面。 激勵規制是依靠國家干預實現對某一經濟關系的推動， 控制性規制則是依靠國家干預實現對某一經濟關系的約束或者禁止。[18]因此，激勵性規制與控制性規制的適用場景存在著差異。 當某一經濟法律關系的運行有利于增進公共利益， 但是單純依靠市場自身卻無法保障經濟的健康發展時就需要進行激勵性規制。 當某一類經濟法律關系存在著廣泛的社會風險， 就需要控制性規制發揮效用， 對該經濟法律關系進行約束或者禁止。[19]

耕地經營的經濟法規制應當實現激勵與控制有效平衡。 對于糧食安全而言， 耕地經營者的耕地利用行為也存在著兩方面的效應： 既存在有利于糧食安全的耕地利用行為， 也存在威脅糧食安全的行為。 因此， 當耕地經營者主動將耕地用于糧食種植， 但糧食生產的收益卻不能使其長久堅持這一決策時， 經濟法應作出積極的制度安排，以激勵性規制實現對種糧主體的正面激勵。 再如，對于耕地經營者減少耕地數量、 降低耕地質量、損害耕地生態以致威脅糧食生產的行為， 經濟法應適用控制性規制及時約束或者禁止。

五、 耕地“非糧化” 的經濟法規制

（一） 國家投資經營法

耕地經營者的經營自主權缺少必要限制， 耕地“非糧化” 就成了必然發生的事情。 《民法典》第331條規定土地承包經營權人對其所承包經營的耕地等享有占有、 使用、 收益的權利， 并且有權從事種植業等農業生產活動。 《民法典》 第340條還規定： “土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地， 自主開展農業生產經營并取得收益。” 《農村土地承包法》 第17條也為承包方設定了廣泛的權利： 承包方對其所承包的土地享有使用、 收益的權利， 并且有權自主組織生產經營和處置產品， 還可以依法互換、 轉讓土地承包經營權， 流轉土地經營權。 《農村土地承包法》 第37條也同樣規定,在合同期限內， 土地經營權人有權占有農村土地， 自主開展農業生產經營并取得收益。 為了保障承包方和經營權人的經營自主權，《農村土地承包法》 第8條和第10條還為國家設定了保護承包方土地承包經營權的義務， 以及保護土地經營權人合法權益的義務。 因此， 在糧食安全背景下， 耕地經營者的經營自主權缺少必要限制， 以致于耕地經營者相當數量的 “非糧化” 行為均是其自主權范圍內的合法行為。

國有土地資源屬于資源性國有資產， 故應完善 《土地管理法》 為代表的資源性國有資產管理法律制度。 《土地管理法》 應根據實際情況將耕地劃分為不同類型， 并根據耕地類型差異化賦權。 可以根據地力等具體情況， 將耕地劃分為不同的類型， 并對不同類型的耕地設定不同的利用方式， 從而對耕地經營者的經營自主權進行合理限定。[20]同時，耕地類型化不能一勞永逸， 應對耕地類型進行定期調整， 適時將不符合相應標準的耕地予以剔除， 或者將符合相應標準的耕地予以納入。 但是， 對耕地類型的劃分以及用途的限制要合理， 不可 “一刀切” 式的對經營自主權進行限制。 “一刀切” 式的規定將所有耕地用于糧食生產既忽視了不同作物對耕地地力、 氣候、 海拔等條件的不同需求， 又與 “大食物觀” 下的現實需求不符， 還使得糧食生產完全成為了經營者的被動行為。 如果經營者從事糧食生產是完全被動， 且無利可圖的， 那么意味著政府將會花費更多的監管成本。[21]

合理限制耕地經營者的經營自主權， 不僅可以為耕地經營者的耕地利用行為提供明確的指引，極大限制耕地在農業用途下“非糧化”的任意性， 而且也不至于完全限制耕地經營者的自主性而使得經營者利益和市場多元化需求受到損害。

（二） 市場規制法

市場規制法即市場障礙排除法， 是國家排除市場機制障礙， 恢復市場調節機制作用， 維護和促進經濟協調、 穩定和發展的法律規范的總稱，包括 《反壟斷法》 《反不正當競爭法》等法律。[22]對于“工商資本下鄉” 引發和加劇耕地 “非糧化”這一情形的規制而言， 《反壟斷法》 存在明顯的局限。 《反壟斷法》 第69條規定： “農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、 加工、 銷售、 運輸、 儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為， 不適用本法。” 《反壟斷法》 第69條確立了農業適用除外制度， 使得我國農業領域成為了反壟斷執法中一個被忽略的“盲區”。[23]農業適用除外的主體是農業生產者及農村經濟組織， 但是隨著農地 “三權分置” 的不斷推進， “工商資本下鄉”使得農產品產業鏈相關主體呈現出多元化的趨勢。工商資本是否屬于或者是否應該屬于農業適用除外制度的適用主體， 相關法律并未作出明確規定。這也就使得農業適用除外制度的適用主體變得模糊， 不僅處于弱勢地位的普通農業生產者和農村集體經濟組織被賦予反壟斷豁免特權， 就連一些處于強勢地位的企業也可能被賦予了該權利。

由于工商資本具有普通農業生產者及農村經濟組織無法企及的規模、 經濟、 技術等方面的優勢， “工商資本下鄉” 若在糧食生產、 加工、 銷售、 運輸、 儲存等經營活動中實施聯合或者協同行為不僅會損害普通農業生產者的利益， 而且會對糧食安全構成威脅。 為了應對“工商資本下鄉”引發和加劇耕地“非糧化”， 《反壟斷法》 第69條之農業適用除外制度應排除工商資本， 不賦予工商資本反壟斷豁免特權。

（三） 宏觀調控法

谷賤則傷農， 如果耕地經營者從事糧食生產得不到相應的經濟回報， 耕地經營者從事糧食生產的積極性便會被挫傷。 這也意味著“政府要糧”行為與 “農民要錢” 行為將難以耦合， 國家糧食安全戰略便會受到影響。[24]在“經濟人”本性驅使下， 為了追逐耕地利用的收益最大化， 耕地經營者傾向于將耕地用作其他經濟效益更高的用途而放棄糧食生產。 為了提高耕地經營者的種糧收益，充分調動耕地經營者的種糧積極性， 我國已經建立起了價格、 補貼、 保險 “三位一體” 農民種糧收益保障機制。

但是， 目前的農民種糧收益保障機制還存在著不足之處。 我國耕地經營以小規模， 分散經營為主， 耕地經營10畝以下農戶數占比達73.30%，耕地經營30畝以上中大規模耕地農戶數占比不足5%， 耕地經營呈現出小規模、細碎化的特征。[25]這也就導致了我國種糧補貼雖然在總量上較大， 但是補貼平均到每畝以及每個經營主體就偏低。 較低的補貼無法減輕日益攀升的化肥、 人工、 種子、農藥價格所帶來的糧食種植負擔， 也無法彌補因放棄耕地“非糧化” 所帶來的經濟損失。[26]同時，較低的糧食價格使得僅靠土地為生的耕地經營者難以負擔日常生活、 教育、 醫療等支出， 這也就使得這一部分耕地經營者不得不退出糧食生產，甚至是耕地經營。 因此， 國家應進一步完善價格法等宏觀調控法， 通過適當提高種糧補貼標準以及糧食收購價格等措施讓農民能獲利， 多得利，使種糧行為成為耕地經營者的自發行為。

結 語

耕地 “非糧化” 是市場機制的唯利性、 市場障礙以及市場調節的被動性與滯后性所引發的市場失靈， 在國家適度干預理論以及控制與激勵有效平衡理念下， “看得見的手” 充分發揮作用能夠實現耕地 “非糧化” 的有效規制： 合理劃分耕地類型并差異化賦權， 以應對市場機制的唯利性； 排除工商資本的反壟斷豁免特權， 以應對市場障礙； 適當提高補貼標準和糧食收購價格以克服市場調節的被動性與滯后性。 但是， 政府干預也并非最完美的干預機制， 也可能會發生失靈。因此， 在 “看得見的手” 對耕地 “非糧化” 進行干預時， 亦要警惕政府失靈的發生。