法治是最好的營商環(huán)境

孔祥參

2015年7月，長(zhǎng)春；2018年9月，沈陽；2023年9月，哈爾濱。8年時(shí)間，習(xí)近平總書記主持召開了三場(chǎng)東北振興座談會(huì)，對(duì)推動(dòng)?xùn)|北全面振興作出重大部署。其中，2018年9月的座談會(huì)，習(xí)近平總書記對(duì)東北振興提出了六個(gè)方面的要求；2023年9月的座談會(huì)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)五項(xiàng)重點(diǎn)工作。這兩次座談會(huì)均貫穿一個(gè)關(guān)鍵詞，就是營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境是習(xí)近平總書記對(duì)東北振興的殷切囑托。事實(shí)上，營商環(huán)境涉及方方面面工作。

一、為什么法治是最好的營商環(huán)境

營商環(huán)境是市場(chǎng)主體從開始到終結(jié)面臨的周圍條件和境況的總和。營商環(huán)境對(duì)振興發(fā)展的作用巨大。世界銀行的研究成果表明，良好的營商環(huán)境使開辦企業(yè)需要的時(shí)間減少10天，就會(huì)使投資率增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)，GDP增長(zhǎng)率增加0.36個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的各種問題，尤其是體制機(jī)制問題都會(huì)以營商環(huán)境的形式表現(xiàn)出來，所以說抓住了營商環(huán)境，也就抓住了影響新時(shí)代東北全面振興發(fā)展的體制機(jī)制性問題。

營商環(huán)境本質(zhì)上是法治化營商環(huán)境。早在2016年3月7日，習(xí)近平總書記參加十二屆全國人大四次會(huì)議黑龍江代表團(tuán)審議時(shí)就指出：“要深入推進(jìn)依法治國，著力打造全面振興好環(huán)境。法治是一種基本思維方式和工作方式，法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展。”習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)提出“法治是最好的營商環(huán)境”的論斷，因此法治是最好的營商環(huán)境。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治、現(xiàn)代化相互依存，三者必須同步規(guī)劃，同步推進(jìn)，可以說，缺少了任何一個(gè)，其他兩個(gè)均無法實(shí)現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，營商環(huán)境作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件，本質(zhì)上必然是法治環(huán)境。一方面，現(xiàn)代法治的基本精神是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育衍生的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育過程是一個(gè)法治不斷完善的過程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟程度決定了法治的跟進(jìn)程度。另一方面，法治興則市場(chǎng)興，法治衰則市場(chǎng)衰，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，沒有法治，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能正常發(fā)展，新時(shí)代東北振興發(fā)展也就無從談起。世界銀行的研究表明，法治程度可以決定一個(gè)國家57%的無形資本價(jià)值。一個(gè)風(fēng)清氣正的法治環(huán)境能夠給投資者帶來安全感和對(duì)未來的信心，是影響招商引資和百姓創(chuàng)業(yè)的重要因素。

法治是最好的營商環(huán)境。在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的時(shí)代背景下，資本和人才等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，資本和人才的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際是使用資本和人才體制機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)，營商環(huán)境不好，體制機(jī)制不合，市場(chǎng)主體就會(huì)用腳投票，選擇離開。市場(chǎng)主體對(duì)營商環(huán)境的要求是公平、穩(wěn)定、透明、可預(yù)期，影響著市場(chǎng)主體是否投資。在選擇上對(duì)市場(chǎng)主體影響最大的不再僅僅局限于辦理的程序或者辦理的時(shí)限，官本位、權(quán)力本位、侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、限制競(jìng)爭(zhēng)、招商引資的承諾不兌現(xiàn)、新官不理舊賬、拖欠工程款等問題是市場(chǎng)主體最擔(dān)心的問題。法治環(huán)境不好，這些問題隨時(shí)可能發(fā)生，市場(chǎng)主體的權(quán)利完全處于不確定狀態(tài)，嚴(yán)重影響市場(chǎng)主體的安全感。尤其是資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)資料成本在全國同類城市同類地區(qū)的差距越來越小、市場(chǎng)主體對(duì)法治環(huán)境的要求越來越高的情況下，市場(chǎng)主體在考慮是否投資時(shí)，法治的權(quán)重越來越大。因此，營商環(huán)境本質(zhì)上是法治化營商環(huán)境，區(qū)域營商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)主要是法治營商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)，一流的營商環(huán)境必定是一流的法治環(huán)境。

二、關(guān)于持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境的幾點(diǎn)思考

一是以保護(hù)市場(chǎng)主體為導(dǎo)向制定科學(xué)完備管用的制度。市場(chǎng)主體整個(gè)生命周期的相關(guān)法律制度是否良好，是否科學(xué)完備管用，是優(yōu)化營商環(huán)境的前提。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家考什克·巴蘇認(rèn)為：“一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的成敗取決于多種變數(shù)，其中往往被忽視的是那些方便企業(yè)和營商的具體細(xì)節(jié)。我指的是那些決定開辦企業(yè)的難易度、執(zhí)行合同的速度與效率、貿(mào)易所需要的文件等等的法規(guī)。在這些法規(guī)上做出改善實(shí)際上是沒有成本的，但卻能對(duì)促進(jìn)增長(zhǎng)與發(fā)展起到變革性的作用。”制度是否良好，首先取決于制度制定的價(jià)值取向，要推動(dòng)立法理念從方便管理向充分保障市場(chǎng)主體權(quán)利、為市場(chǎng)主體提供更有效便捷的服務(wù)轉(zhuǎn)變；要破除部門弊病，不得為了方便管理減輕自身管理責(zé)任、限制或加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，更不允許“以罰代管”。同時(shí)，還要加強(qiáng)制度的科學(xué)性，切實(shí)解決政策調(diào)研不充分，政策制定“離地三尺”“含金量”不高，政策內(nèi)容籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)，政策兌現(xiàn)條件繁瑣苛刻，實(shí)施細(xì)則和配套政策缺失，政策公開渠道利用不充分、形式不靈活，政策執(zhí)行不規(guī)范、不透明，隨意性和自由裁量權(quán)過大等問題。

二是加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)誠信法治高效政府。營商環(huán)境是一個(gè)公共產(chǎn)品，政府是這個(gè)公共產(chǎn)品的主要提供者。在我國，絕大部分法律都是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)也是市場(chǎng)主體打交道最多最直接的部門，涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的方方面面。政府的執(zhí)法行為直接關(guān)系到市場(chǎng)主體權(quán)利和財(cái)產(chǎn)的處置，對(duì)市場(chǎng)主體的影響最直接、最現(xiàn)實(shí)。因此，營商環(huán)境的優(yōu)劣主要取決于政府是否守法誠信，取決于法治政府的推進(jìn)程度。要嚴(yán)格踐行“法無授權(quán)不可為”的現(xiàn)代法治理念，進(jìn)一步以嚴(yán)格的制度規(guī)范公權(quán)力行使，確保地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、招商引資相關(guān)政策制度的穩(wěn)定性，保證其不因主要領(lǐng)導(dǎo)的變化而變化，不因領(lǐng)導(dǎo)注意力的變化而變化，切實(shí)解決“新官不理舊賬”等破壞市場(chǎng)主體信心、損害市場(chǎng)主體權(quán)利、破壞營商環(huán)境的問題。要以深化“放管服”改革為抓手，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，妥善處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。實(shí)施負(fù)面清單動(dòng)態(tài)管理，適時(shí)補(bǔ)充調(diào)整負(fù)面清單內(nèi)容，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)，充分激活、釋放市場(chǎng)活力。

三是保護(hù)各類主體合法權(quán)益，守好社會(huì)公正最后一道防線。司法是社會(huì)公正的最后一道防線。司法直接分配利益。2016年至2022年，最高人民法院工作報(bào)告顯示，全國各級(jí)法院審結(jié)的案件標(biāo)的額占到當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%－8%左右，也就說是司法直接分配了經(jīng)濟(jì)總量的6%－8%。衡量一個(gè)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是否正常發(fā)展，是否守法誠信，這個(gè)地區(qū)的法院審結(jié)案件的標(biāo)的和經(jīng)濟(jì)總量的比例也可以算是一個(gè)晴雨表。另外，司法是市場(chǎng)主體權(quán)利受到侵害后的最后的救濟(jì)途徑，必須確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立對(duì)案件作出判斷，以“100減1等于0”的最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)確保司法公正，確保市場(chǎng)主體在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。提高司法效率，確保司法公正，加強(qiáng)案件的執(zhí)行是重中之重，執(zhí)行不力導(dǎo)致司法判決成為一紙空文，會(huì)嚴(yán)重影響司法的權(quán)威和公信力，侵害市場(chǎng)主體權(quán)益。

四是誠信守法，踐行人人都是營商環(huán)境理念。一個(gè)地區(qū)的守法誠信意識(shí)如何，乃至生活消費(fèi)習(xí)慣如何，直接影響到地方某個(gè)行業(yè)的發(fā)展，影響到市場(chǎng)主體在當(dāng)?shù)亟?jīng)營的成本，影響到招商引資。因此，培育誠信守法的社會(huì)環(huán)境，是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)。要推動(dòng)營商環(huán)境從抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)向大多數(shù)人、向全社會(huì)拓展。要培育守法誠信的社會(huì)風(fēng)氣，踐行人人都是營商環(huán)境的理念。對(duì)市場(chǎng)主體而言，要增強(qiáng)法律意識(shí)，注重生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范性。一項(xiàng)針對(duì)非公企業(yè)的調(diào)研顯示：在調(diào)研的401家企業(yè)中，具有法律顧問的僅占到36.2%。對(duì)政府而言，按照誰執(zhí)法誰普法的原則加強(qiáng)法治宣傳教育，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，解決違法成本低、守法成本高的問題。加快推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)，將人民法院、檢察機(jī)關(guān)、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門涉及市場(chǎng)主體的信息歸集起來，依法加強(qiáng)信用信息公開和共享，構(gòu)建政府機(jī)關(guān)和社會(huì)共同參與的跨部門、跨領(lǐng)域守信激勵(lì)機(jī)制和失信懲戒機(jī)制。依據(jù)比例原則，將失信行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)影響作為確定失信懲戒措施的依據(jù)，依法加強(qiáng)失信懲戒，促進(jìn)市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營。