水流類自然資源確權登記的實踐與探索

［摘要］開展自然資源統一確權登記是建立自然資源資產產權制度的基礎性工作，對于促進自然資源節約集約利用，加強生態保護、促進生態文明建設具有重要意義。目前，全國自然資源統一確權登記工作已有序開展，本文以黑河（甘肅境內）為例，從前期準備、制作工作底圖到劃分登記單元、地籍調查等環節，詳細探索了水流類自然資源確權登記工作流程及存在的主要難點問題，查清了黑河登記單元內權屬狀況、自然狀況及各類公共管制狀況，分享了工作經驗，為開展水流類自然資源確權登記工作提供一定的參考。

［關鍵詞］自然資源；確權登記；登記單元；水流；地籍調查

開展自然資源統一確權登記是生態文明體制改革確定的重要改革任務[1]。自然資源統一確權登記工作的實質是以確權為基本路徑、以登記為法定形式，清晰界定各類自然資源資產的產權主體，明確不同層級政府行權的具體范圍，厘清自然資源資產所有者、監管者及其責任，有利于維護所有者權益，解決所有權人不到位、所有權邊界模糊、權益不落實等問題，對推動生態文明體制改革，落實新發展理念具有支撐作用。2019年，自然資源部等五部門聯合印發的《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱為《暫行辦法》）及2020年自然資源部印發的《自然資源確權登記操作指南（試行）》（以下簡稱為《操作指南》，為制定自然資源確權登記的工作流程給予了政策性指導[2，3]。2021年11月，甘肅省不動產登記事務中心印發了《甘肅省自然資源統一確權登記技術方案》，為甘肅省自然資源統一確權登記工作提供了技術支撐及質量保障。水流作為自然資源的重要分類，其具有分布廣泛、形態多變等生態特點，對江河湖海等水流開展自然資源統一確權登記，對于解決水流自然資源所有權邊界模糊、水資源和生態空間保護難、監管難等問題，具有重要作用。

1 研究區概況

黑河流域是我國西北地區第二大內陸流域，為甘蒙西部最大的內陸河流域，北部與內蒙古接壤，東以大黃山與武威盆地相連，西部以黑山與疏勒河流域毗鄰[4]。黑河全長約821 km，流域面積約1492×104 hm2，周圍高山環繞，降水稀少而集中，日照充足。黑河分屬三省（自治區），上游位于青海省，中游流經甘肅省張掖市甘州區、臨澤縣、高臺縣、肅南裕固族自治縣及酒泉市金塔縣，下游屬內蒙古自治區額濟納旗。

2 前期準備

2.1 資料收集

資料收集時采用金字塔形式，即首先在省級部門收集，然后在地級市和縣級部門補充收集。黑河水流登記單元范圍內所涉及的主要資料有2021年國土變更調查影像及數據成果、各類自然資源專項調查成果、集體土地所有權和國有土地使用權登記發證成果、國土空間規劃明確的用途、生態保護紅線、不動產權利、礦業權、取水權等信息。具體收集到的資料見表1。

2.2 資料處理

首先，對于僅有紙質圖件的資料，將紙質圖件掃描后進行校正、配準、矢量化。然后，對不同數據格式的電子圖件數據，將其轉換成統一的數據格式（GDB格式）。最后，對原資料為1980西安坐標系、WGS-84坐標系的，全部轉換成CGCS2000坐標系。經過以上處理，收集到的不同介質、不同數據格式、不同坐標系的所有地圖資料均具有相同的數據格式和坐標系，且均為矢量數據。

3 制作工作底圖

以黑河流經的各縣2021年國土變更調查影像及數據成果為基礎，疊加權屬、專項資源調查，關聯信息等資料，制作黑河水流登記單元工作底圖。工作底圖要素如下。

（1）國土變更調查影像；

（2）國土變更調查數據中的行政區劃與境界、地類圖斑，保留地類圖斑線、圖斑注記；

（3）農村集體土地所有權確權登記成果中的集體土地所有權權屬界線、國有土地使用權登記成果中的國有土地使用權權屬界線；

（4）劃定的生態保護紅線、公共管制、用途管制、特殊保護規定范圍等。

（5）各項自然資源專項調查成果；

（6）河湖劃界管理范圍線、堤防線、鄰水線，黑河沿途所建的水庫正常蓄水位線和洪水位線等。

4 預劃登記單元

登記單元是自然資源確權登記的基本單位。基于工作底圖劃分登記單元，劃定登記單元范圍是自然資源確權登記工作的關鍵環節，是后續進行地籍調查、公告登簿的基礎性工作，其劃定結果直接影響確權登記成果的質量。

甘肅省在《暫行辦法》及《操作指南》中自然資源登記單元劃定優先級的基礎上，對現有自然資源登記單元的劃定的優先級進行了細化，依次為：國家公園―黃河―國家批準的自然保護地―省級水流―非國家批準的自然保護地―省級管理的重點林區及重點草原―市級水流―市級管理的重點林區和重點草原―縣級水流―縣級管理的重點林區和重點草原―其他水流―濕地、一般森林、其他草地、荒地等。

黑河登記單元預劃以河流管理范圍為基礎，扣除與國家級自然保護地重疊部分，并依據堤防分布合理避讓城鎮開發邊界、永久基本農田紅線后劃定。黑河登記單元范圍內包含多種類型自然資源，主要以全民所有為主，對不可避讓的合法集體土地，在保證登記單元的完整性的前提下一并劃入登記單元。另外，對于黑河沿線的水庫，在保證水庫與河流在代理行使主體、管理行使一致的情形下也一并劃入登記單元，從而保證了黑河登記單元的完整性。

（1）登記單元交叉重疊問題。經分析，黑河與祁連山國家公園、張掖黑河濕地國家級自然保護區、金塔黑河省級地質公園等多個自然保護地交叉重疊，按照上述自然資源登記單元劃定的優先級別及自然資源“不重不漏”的原則，此類情形應進行相應的技術處理。祁連山國家公園作為首批國務院批準的國家公園，以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，自然生態空間上有其完整性，其管理范圍線不可動，交叉重疊處對黑河水流登記單元根據祁連山國家公園管理范圍線進行優化調整，并與其接邊處理，見圖1。

黑河登記單元與金塔黑河省級地質公園（非國家批準的自然保護地）重疊，如圖2所示，應首先保證黑河水流登記單元的完整性，經與金塔黑河省級地質公園主管部門溝通協調，金塔黑河省級地質公園在兩者交叉重疊處作出了合理避讓，從而保障了登記單元間的不重不漏。

（2）與建設用地沖突問題。數據分析顯示，國土變更調查數據為商業服務業設施用地等建設用地，與黑河管理范圍線存在交叉，經核實，對于建設項目存有合法的土地劃撥、流轉等批復文件的，利用建設用地審批范圍對黑河水流登記單元進行了優化調整，本次確權對于批而未建的建設用地也一并考慮在內；而對于國土變更調查數據為建設用地但無建設用地審批范圍數據及相關土地劃撥、流轉等批復文件的，未予調整，待后期有合法審批、批復文件后再進行變更。此外，對于緊鄰于黑河且服務于黑河的水閘、泵站一并劃入登記單元，從而保證了黑河水生態功能的完整性。

5 地籍調查

自然資源地籍調查是自然資源確權登記工作的關鍵，也是難點，地籍調查成果質量關系到自然資源確權登記質量[5]。地籍調查在充分利用已有權屬資料、專項調查、管理管制等成果資料的基礎上，采用以內外業相結合的方式，全面查清了黑河水流登記單元內自然資源權屬狀況、自然狀況以及公共管制情況等，為自然資源審核登簿提供基礎調查依據。

5.1 界址調查

黑河登記單元共設置785個界址點，坐標主要采用圖解法與解析法獲取，其中圖解法獲取725個，實地解析測量60個，解析界址點數量為總界址點數的5%，解析測量主要采用基于CORS的RTK方法進行測量。界址點均設置在相鄰宗地的界線交叉處，溝渠、路、河流、田坎等現狀地物的交叉處。

5.2 權屬調查

權屬調查以集體土地所有權成果為主要依據。經調查發現，金塔縣、臨澤縣、肅南裕固族自治縣集體土地所有權成果較為完善，經與宗地相關權利人再次核實，金塔縣、臨澤縣集體土地所有權成果正確且無變化，肅南裕固族自治縣境內土地均為全民所有。甘州區個別鄉鎮集體土地所有權成果與實地走向略有不符，權屬資料不齊全，零星集體土地存在于黑河河道內，且此類集體土地得不到國有方的認可。而相關法律規定，河流屬于全民所有，水流登記單元原則上應當以國有土地所有權為主，因此，需對甘州區黑河水流登記單元開展集體土地所有權補充調查工作。

首先，整合分析收集到的權屬成果資料，依據宅基地等不動產登記成果、國土變更調查數據、永久基本農田成果等資料提取集體土地，結合國有土地使用權成果，初步劃定集體土地界線；然后，組織權屬雙方，以紙質圖紙、矢量數據套合影像等方式進行室內界線認定，對于無法確認的邊界，進行實地現場指界；最后，相關權利人核實集體土地所有權界線指界成果，并依據《地籍調查規程》簽訂權屬界線協議書及其他權屬調查材料。甘州區范圍內經過權屬補充調查簽訂權屬界線協議書28份，權屬爭議原由書3份。對各縣區權屬信息進行整理，黑河登記單元具體權屬狀況見表2。

5.3 自然狀況調查

利用國土變更調查數據結合黑河登記單元范圍線提取相應地類圖斑，形成水流、濕地、森林、草原、荒地自然資源類型界線，查清了黑河水流登記單元內自然資源的類型、數量等自然狀況信息，具體自然資源類型面積及占比見表3。黑河登記單元主要以水流資源為主，其次為濕地自然資源類型。水流資源主要是黑河水面，濕地自然資源主要以黑河邊的內陸灘涂和沼澤濕地為主，濕地類型以雜類草濕地植被型、莎草型濕地植被型等為主。

5.4 公共管制調查

利用國土空間規劃明確的用途管制范圍、生態保護紅線等管制成果套合黑河水流登記單元，將相關管制信息與黑河水流登記單元進行關聯，關聯信息包括：區域編號、面積、用途管制和特殊保護要求等內容、劃定/設定時間、設置單位等。各縣區內的黑河登記單元涉及的公共管制具體情況如下。

（1）金塔縣涉及402.75 hm2位于黑河中下游防風固沙生態保護紅線內，紅線類型為防風固沙，另有26處文物保護特殊管制。

（2）臨澤縣涉及518.98 hm2永久基本農田作為公共管制嚴格管控非農建設占用，堅決另有6處文物保護特殊管制

（3）甘州區涉及206.79 hm2 位于黑河中下游防風固沙生態保護紅線內，紅線類型為防風固沙。涉及433.09公頃。的永久基本農田管制作為公共管制嚴格管控非農建設占用，堅決防止永久基本農田“非農化”。

（4）肅南裕固族自治縣黑河登記單元不涉及任何生態紅線、永久基本農田、文物保護等公共管制。

6 結束語

自然資源確權登記是生態文明體制改革四梁八柱的重要內容，是生態文明建設的一項基礎性工作[6]。開展水流類自然資源確權登記，科學合理地劃定水流登記單元范圍，對于河流生態保護具有重要意義。本文以黑河（甘肅境內）為例，探索了水流類自然資源確權登記工作的主要流程，對出現的主要問題提出了解決方法，以備更好地完成水流自然資源確權登記工作。目前，甘肅省自然資源確權工作尚在進行中，自然保護地與水流登記單元交叉重疊情況較多，自然保護地在劃定時未與水利部門進行有效溝通，造成水流登記單元預劃后存在很多零碎圖斑，從而破壞河流的完整性，因此水流登記單元的劃定仍需進一步探討。

[參考文獻]

［1］王國華，劉正根. 廬山區域自然保護地登記單元重疊劃分辦法［J］. 測繪標準化，2021，37（4）：80-82.

［2］自然資源部，財政部，生態環境部，等. 自然資源統一確權登記暫行辦法［Z］.2019.

［3］自然資源部辦公廳. 自然資源統一確權登記操作指南［Z］.2020.

［4］吳麗麗，張仁陟，陳韜，等. 黑河流域農業節水協調可持續發展研究［J］. 中國沙漠，2014，34（3）：938-942.

［5］曲欣. 自然資源確權登記成果審核機制研究［J］. 地政管理，2021（4）：135-136.

［6］鐘驍勇，潘弘韜，李彥華. 我國自然資源資產產權制度改革的思考［J］. 中國礦業，2020，029（004）：11-15+44.