內蒙古牧區鄉村生態治理模式研究

摘" 要：黨的十八大以來，黨中央、國務院將生態文明建設擺在突出位置，治理內容與能力的內涵更加豐富，為民族地區的生態文明建設指明方向。面對草原生態保護與牧民增收的深層結構性矛盾，內蒙古牧區開展的多元復合主體的治理模式是以“鄉村有效治理”推動實現“生產發展、生活富裕、生態良好”的中國特色牧區生態環境治理新模式，為共建共治共享下多元主體合作治理的生態文明建設模式，為我國牧區生態治理提供一種創新思路。該文以多元復合主體的治理結構為切入點，探討多元主體共同治理的內在邏輯，提出以草場整合為合作基礎，構建多元主體治理結構和互惠合作機制的鄉村治理體系，對于保障草原生態保護、牧業高質量發展和牧民共同富裕至關重要。

關鍵詞：內蒙古牧區；生態治理；鄉村振興；多元主體；治理模式

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， the CPC Central Committee and the State Council have placed the construction of ecological civilization in a prominent position， and the connotation of governance content and ability has been richer， which has pointed out the direction for the construction of ecological civilization in ethnic minority areas. In the face of the deep structural contradiction between grassland ecological protection and the increase of herdsmen's income， the governance model of multiple and compound subjects in pastoral areas of Inner Mongolia is a new mode of ecological environment governance with Chinese characteristics， which is promoted by \"effective rural governance\" to realize \"developed production， affluent life and good ecology\". In order to build and share the ecological civilization construction mode of multiple subjects under co-governance and sharing. It provides an innovative idea for ecological governance of pastoral areas in China. Based on the governance structure of multiple subjects， this paper discusses the inherent logic of co-governance of multiple subjects， and proposes to construct a rural governance system with multiple governance structure and mutually beneficial cooperation mechanism on the basis of grassland integration. It is essential to ensure the ecological protection of grassland， the high-quality development of animal husbandry and the common prosperity of herdsmen.

Keywords： inner Mongolia pastoral area; ecological governance; rural revitalization; multiple subjects; governance model

保護草原生態環境與推進牧區高質量發展是備受關注的重要議題。黨的十八大以來，黨中央高度關注生態文明建設。2021年，習近平總書記在出席十三屆全國人大四次會議內蒙古代表團審議時指出，要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。將生態文明置于“五位一體”的總體布局，探索出一條符合戰略定位、體現內蒙古特色，以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。這種生態文明建設理念表明草原與牧民、牧民與市場、生態與生產關系已不是簡單的管理問題，而是構建現代化鄉村治理體系的問題。

改革開放以來，我國的牧區生態保護大體可分為3個階段：①20世紀80年代初開始，我國北方牧區實行草畜雙承包制，希望通過落實使用權屬于牧民家庭，避免草原公有地的悲劇。但這一政策因分割草場資源打破了草原的整體性，而加劇了草原利用的沖突[1]。②到20世紀末開始大力推行“三權分置”改革，期望通過放活草場經營權，解決草場細碎化問題，但家庭草場仍未從根本上解決草原生態保護問題。③21世紀國家開始將草原生態與有效治理相結合，采取定居輪牧、草原生態補獎、生態移民與舍飼禁牧等一系列生態治理政策，取得了一定成效。我國北方牧區以創新發展理念與治理模式，激活草原經濟綠色發展的前景。在這一過程中，牧民角色逐漸從草原生態問題的制造者、草原生態治理的利益犧牲者轉變為整合草場的資源共享者、推進牧業高質量發展的共建者和參與草原生態治理的共治者。這種生態文明建設理念表明草原與牧民、牧民與市場、生態與生產關系已不是簡單的管理問題，而是構建現代化鄉村治理體系的問題。

基于上述背景，本文從多元復合主體的治理結構下的生態治理轉型入手，通過對內蒙古通遼市東薩拉嘎查的調查分析，探討牧區嘎查現代治理形態的轉型過程與組織行為，闡釋實現草原生態環境保護與牧區社會經濟發展雙贏的內在邏輯關系與現實路徑，為進一步豐富草原生態治理理論，實現“綠水青山就是金山銀山”的實施進路提供可復制的治理思路。

1" 草原生態治理模式研究回顧

1.1" 政府主導型生態治理模式

政府主導型生態治理模式作為最廣泛的一種實踐，采取了輪牧禁牧、生態移民與生態補貼等一系列方式，雖取得了顯著成效，但其導致的問題也一直備受學界爭論。學者認為，政府主導下的生態治理模式由于治理理念與實踐的塑造路徑局限于政府組織層面的理念、體制與機制上，長期內可能會導致市場機制的內在機制失靈與牧民社會的自發性困境[2]。高永久等[3]也深刻指出政府“高位推動”下的“直控型治理”，導致其主導的生態治理缺乏能動性與靈活性。事實上，政府主導下的生態治理無法回避其核心行動者的地位，其意愿與行為將直接影響生態治理政策的基本走向與發展效能[4]。

1.2" 資本主導型生態治理模式

學術界對資本主導模式的批評圍繞2個方面展開：一是對租賃草地資源存在過度利用的問題。蘇柳方等[5]基于草場地塊的微觀調查數據，發現租賃草地資源的大戶實質上是想降低自有草地的放牧強度，并傾向于在轉入草地上超載放牧，并造成草場退化的新問題。二是依托資本下鄉推動的產業化過度開發與盲目追求經濟效益的問題。學者更憂心的是以服務外部市場為主要目標的資本主導模式會導致草原生態的進一步惡化，加劇牧民作為家庭牧業生產者在市場化中的被動局面[6]。逐利的資本并不注重草原的生態價值，甚至某些依托資本下鄉的企業只是為了獲得政府補貼[7]。

1.3" 牧民主導型生態治理模式

圍繞政府主導與資本主導下治理模式的批評，都基于一個出發點，即牧民在鄉村治理中的主體性被弱化。劉敏等[8]發出牧區生態治理誰是主體的呼聲。張昆[9]指出，在生態治理政策中未能有效培育牧民的內生動能。這為生態治理應進一步振興牧民的主體性力量提供了佐證。但是，振興牧民的主體性力量是否意味著應當由牧民來主導牧區生態治理，答案存在爭議。納日碧力戈[10]指出，牧民以單一力量進入市場的難度較大，牧民合作對于優化產業結構、提高市場競爭力具有重要的現實意義。但在實踐中，以牧民合作組織為主體的生態治理面臨諸多風險。烏日陶克套胡等[11]認為，牧民很難通過“單一的聯合”走出一條牧民自發的生態治理路徑。對其背后的原因進行剖析，一種觀點認為，缺少政府引領的牧民自發型生態治理很大程度上依賴于牧區能人的帶領，可能陷入牧民邊緣化模式中[12]，又或者異化為私人企業或公司牧場[13]。

1.4" 多元主體參與的生態治理

黨的十九大報告中指出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”①的指導思想，倡導在生態保護與環境治理領域引入共建共治共享的理念，打造基于多元主體共同參與的新型生態治理模式，為解決日益復雜化、動態化的草原生態治理問題提供了新思路。多元主體共同治理作為一種學術策應被適時的提出來。“多元共治”源于治理理論，強調治理主體的多元化。在牧區生態治理過程中可被定義：政府、社會、牧民等牧區主體通過發揮各自主動性與優勢，采取分工協商、合作共治等方式，解決牧區生態環境問題、化解社會發展矛盾的過程。盡管很多學者提出了多元主體的生態治理假設，但并未對多元主體治理結構和運行機制進行深入探討，這為本文深化牧區治理機制提供了理論分析空間。

2" 多元復合主體下生態治理模式

2.1" 東薩拉嘎查的生態治理體系轉型

多元主體下生態治理轉型，其關鍵在于將破碎松散的農村社會關系與生產關系重新組織起來，在有序有效可持續的治理框架下為多元主體共同參與生態治理和綠色發展提供共享平臺。通過優化多元主體治理結構與互惠合作機制良性運行的有機結合，可以形成行動者之間的互利共贏關系，有效激發生態治理效能的轉化。基于此，本研究以治理“結構－功能”作為分析框架，構建生態治理理論模型（如圖1所示）。

2.2" 多元復合主體的治理結構

2.2.1" 政府主導與生態治理

2014年，由東薩拉嘎查黨支部書記發起，黨支部帶頭建設了肉牛養殖基地，以養殖基地為聯結載體，本著“利益共享、風險共擔”的建設原則，帶領嘎查村民以現金、耕地和牛3種形式入股“瑪拉沁艾力”養牛專業合作社。以一二三產融合發展為主線，以優化農牧業產能為動力，以多元主體合作治理機制為保障，以“黨支部＋合作社＋基地＋牧戶”為發展模式，因地制宜創建了股份制合作社。在此過程中，東薩拉嘎查充分發揮了基層黨組織的核心作用，把基層黨組織的凝聚力、號召力貫穿于鄉村治理、鄉村經濟及各項事業發展。實現了黨的領導與鄉村治理的有機銜接，采取現代企業制度組織化管理和現代鄉村治理體制相結合的方式，將“看得見的手”和“看不見的手”緊密結合，形成多層次、寬領域、廣泛參與的議事平臺，著力解決生態保護與牧業生產的深層矛盾。

2.2.2" 牧民主體與生態治理

隨著改革開放與市場經濟的需求，牧區開始從傳統勞動力密集型向資本技術密集型現代牧業轉型。但是，面對激烈的市場競爭，大多數普通牧民都面臨小牧戶與大市場的聯結困境，越是牧區的普通牧戶和貧困戶，越是有參與合作社的愿望。“資源共享”正是基于大多數牧戶“抱團發展”的需求而成立的新型股份合作社。東薩拉嘎查一方面，充分發揮了合作經濟組織的經濟功能，讓牧民在資產入股后共享產業發展帶來的分紅。另一方面通過就業扶貧與產業鏈條延長，具備吸納及轉移勞動力的能力，并以雇傭方式為牧民創造就業機會提高其收入。為農牧民拓寬了增收渠道，實現了農牧民收入的增長。

2.2.3" 社會力量加入與生態治理

社會力量參與合作社是適應草原綠色發展技術革新和產業升級要求的必然趨勢。東薩拉嘎查專業合作社有畜牧專業合作社、青貯飼料基地以及草原生態旅游等各項產業。一方面，合作社需要企業或能人帶動產業發展，按照市場經濟規律來把握市場決策、價格形成與市場競爭環節，提升產業經營效率。另一方面，企業、能人離不開合作社。作為新型經濟復合體，企業和產業能人既是合作社股東又是成員。由于生態優先、綠色發展已經成為牧區主流理念和發展方式，企業、產業能人如果不進行產業生態化轉型，就很難把握發展機遇和政策支持。為此，只有與政府、牧民聯合經營，才能共享資金、技術、優惠政策，并在為合作社開拓市場的同時，也讓自己獲得良好的社會聲譽。

2.3" 互惠合作運行機制

2.3.1" 價值認同的行動整合機制

東薩拉嘎查經過實踐探索，在行動整合上形成了能人帶動與集體行動的有機統一，其行動整合機制體現了傳統權威型治理與現代化監管的有機結合。一是對嘎查能人的認同整合行動。村兩委領導長期積累的威望和聲譽、鄉土社會關系、熟人互惠信任慣習，能通過溝通、帶動、感染，使其獲得“倫理身份”的信任，而有效動員嘎查村民入股合作社。二是通過有效公平的監管整合行動。東薩拉嘎查在決策透明化、制度規范化、管理制度化上下功夫，保障牧民的知情權、參與權、監督權，用看得見、摸得著、得實惠的事實，消除牧民們不理解、不配合、等待觀望的心態，打消牧民心中的疑慮。

2.3.2" 價值創造的協同共生機制

東薩拉嘎查共享資源的協同共生機制經歷了2個階段：第一階段是改革開放后的家庭聯產承包經營階段，圍欄不僅將草場資源進一步分割打碎，也使牧民間傳統合作互惠關系逐漸被市場機制所替代，致其合作破碎化。在這樣的情況下，第二階段的股份制合作經營模式應運而生，村委會搶抓住政策機遇與牧民需求，一方面開展“生態+”融合發展模式。在生產方面，拆除草場圍欄，以草定畜劃分四季輪牧草場和打草場，嚴格遵守草場載畜量標準，發展優勢特色畜牧業。在產品加工方面，與畜牧業龍頭企業合作，實行以深加工為中心的多元化合作經營體系。另一方面開展“旅游+”融合發展模式。2019年6月份“瑪拉沁艾力”草原生態文化旅游區正式建立起來。打造了集草原觀光、 草原民宿、民俗體驗、拓展活動、大型會議為一體的生態旅游品牌，開設騎射、搏克、草原篝火晚會等娛樂活動，帶動游客消費，實現由一產向二三產業的延伸融合發展。

2.3.3" 價值共享的利益協調機制

在利益協調機制上，東薩拉嘎查通過各利益相關者之間合理的價值分配，滿足多元主體的價值共享需求。在促進牧民增收方面，牧民依托合作社品牌同時身兼各種職業角色，與合作社形成利益聯合，實現品牌共享。在合作社當羊倌每月可以領到5 000元的工資，剩余勞動力通過專業化分工，將其投入到合作社開辦的牛肉直銷店中，目前，以產業帶動勞動力已達到16人。在提升牧民生產生活質量方面，東薩拉嘎查基于牧民的價值訴求，通過集體抱團發展，邁向共同富裕。合作社通過帶動牧民學習先進畜牧業知識，引領牧民生產方式與經營觀念的轉變，提高了牧民的生態素養，為牧區經濟的高質量發展與生態保護奠定了基礎。與此同時，申請專項資金用于解決草場修復改良與青飼料種植基地等基礎設施建設，提高合作社的生產效率與生活質量。

3" 結論與啟示

本文對內蒙古通遼市東薩拉嘎查進行了為期3個月的實地調查，發現其發揮了牧區的“造血”功能，在生態、經濟、組織、人才和文化等多個層面激發牧區的內在活力，才是生態治理的長久之計。具體表現：一方面，以多元復合主體的治理結構調動了多元主體參與產業生態化的積極性。黨組織充分發揮其核心作用與社會力量進行有效合作，對牧區傳統產業模式進行生態治理和創新轉換，帶領牧民從粗放型經營模式下一產向一二三產業融合發展方向進行內在轉變，通過共享分紅、就業扶貧與產業鏈條延長，讓牧民成為產業生態化的產業實踐者、效益共享者和生態保護者。切實提升牧區發展與牧民收入的同時實現生態效益，充分激活了鄉村振興的內生動力，推動嘎查走向了適應生態保護需要的高質量發展之路。另一方面，以產業化經營方式開展“生態+”“旅游＋”的融合發展模式，充分把牧區生態環境優勢積極融入到生態加工業與生態旅游業發展中去。通過能人帶動、股份合作、旅游觀光、品牌帶動與生態文明等多要素協同配合，以及一、二、三產業鏈條的優化設計，進一步提高生態產業的附加值，將生態優勢切實轉化為經濟優勢，實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉變。這一模式以多元復合主體的治理結構和互惠合作運行機制為內部動力系統，推動產業生態化及生態產業化的雙收益以及生態文明建設與經濟建設的高度融合；以可持續生態治理能力、促進鄉村全面振興為外部效能系統，構造出實現生產、生活、生態共贏的高效、綠色、可持續的生態治理新模式。促進了草原生態保護這個長遠目標的實現，打造了“五位一體”全面振興的合作社樣本。

東薩拉嘎查的生態治理實踐表明，草原生態治理既不是簡單退回到傳統游牧，也不是重復國外的資本化發展道路，而是探索一條中國式的“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設新路徑，建立中國特色牧區生態治理的理論范式。

注釋：

① 習近平：決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017：33.

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作者簡介：侯依林（1997-），女，碩士，助教。研究方向為民族社會學。