淺談組群城市中心城區城鎮開發邊界劃定

【摘 要】組群城市是一種由多個相對獨立又互相依托的城市區域構成的城市布局類型，具有布局相對分散、城鄉交錯的空間形態特點。目前，對組群城市的研究主要集中在對不同組團間交通聯系和交通組織方式的研究上。國土空間規劃的編制對組群城市協同發展出了新的要求，通過對山西省呂梁市城鎮開發邊界劃定方法的探索，提出推動組群城市一體化發展的新路徑。

【關鍵詞】組群城市; 城鎮開發邊界; 規劃

【中圖分類號】TU984.11+1【文獻標志碼】A

0 引言

近年來，以推進“多規合一”為契機，各地都在有序推進各級各類國土空間規劃編制工作。在這一過程中，作為國土空間規劃編制的重要內容之一，如何科學合理地劃定城鎮開發邊界引發了廣泛的討論。特別是對于呂梁市中心城區這種特殊的組群城市形態，其城鎮開發邊界劃定不能僅僅局限于城區本身的空間拓展，而是應當統籌考量各個組團之間的分工協作和互補發展。本文針對組群城市一體化發展的要求，提出符合地域特征的城鎮開發邊界劃定方法，以期為同類型城市的國土空間規劃編制提供一些經驗參考。

1 呂梁獨特的發展特征

呂梁市是山西省地級市，2014年才撤地設市，現下轄13個縣（市區）。市域地形地貌復雜多樣，橫跨黃土高原丘陵、呂梁山脈和山西中部盆地三個階梯，中心城區離石區深處山谷之中，城市發展受地形地貌、礦產資源埋藏等因素制約較大，對市域其他區域的輻射帶動能力相對較弱，市域發展格局呈現“弱中心強縣城”的特點，13個區縣的發展總體呈“組群離心”的格局（圖1）。

東部平川四縣，不斷融入山西中部盆地城市群，特別是汾陽市、孝義市兩個縣級市的發展水平和發展條件都強于中心城區；北部興縣、嵐縣，依托靜興高速的快速通道，向東加快融入省會都市圈，建設“太原后花園”，向西以鎂鋁產業為依托，融入晉陜蒙能源基地建設，聯通陜西省榆林市和內蒙古自治區的鄂爾多斯市。中心城區與周邊縣市聯系較為松散，造成中西部山區各縣產業發展上缺乏協同，空間發展上缺乏聯動，總體協同程度不高（圖2）。

2 呂梁市組群城市發展設想的提出

2013年編制的《呂梁市城市總體規劃（2013—2030年）》提出“‘一帶、一群、多點’的市域城鎮空間結構”，并強調“呂梁市要實施‘強心筑城’戰略，統一協調產業、財政、用地、人口、基礎設施等政策，以中心城市為龍頭，形成能帶動市域發展、有區域影響力的城市核心，組織城市組群，互相促進，形成合力，大大推進市域城市化發展進程。”提出 “以呂梁中心城區為核心，山區河谷地區內的離石、柳林、中陽、方山為重點區域，形成聯系緊密的‘離柳中方’城鎮群（圖3、圖4），形成太原都市圈西部中心和連接西北地區的門戶”。

3 組群城市發展中存在的問題

3.1 組群城市的特點和問題

組群城市通常是在城市發展過程中，地方政府依托對區域內各種資源的統一調配而逐步發展起來，其形成原因離不開政策性的引導［1］。組群城市的建成區由相對獨立的主體組團和若干個基本團塊組成，這多是由于山川河流等自然環境條件的影響，城市用地被分割成幾個有一定規模的分區團塊，有各自的中心和道路系統，團塊之間有一定的空間距離，由較便捷的聯系通道使之組成一個城市實體［2］。

組群城市雖然可以在某種程度上避免城市“攤大餅”式的無需蔓延，但同時也可能產生各種新的城市問題。在城市形態方面，組群城市的各個分區呈“點-軸”分布，且組團之間距離相對較遠，為了支撐組團間快速便捷的交通聯系，必然會犧牲一定的效率；在土地利用方面，中心組團通常發展程度較高，集中了大部分的商務和商業活動，土地利用強度高，而外圍的組團則發展相對緩慢，與中心組團間缺乏協同互動，難以形成組群發展的合力。

3.2 呂梁市組群城市建設的問題

經過十余年的規劃建設，呂梁市“離柳中方”四區縣在較大發展的同時也存在明顯的短板。2019年，中心城區離石區城鎮化率高達82.6%，服務業發達，第三產業比重達到63.7%，遠高于全市平均水平，但總體經濟發展水平仍然有待提升，人均GDP僅有4萬元，低于柳林縣、方山縣兩個工業強縣，且城市公共服務設施建設相對滯后于城鎮發展。柳林縣、中陽縣兩縣工業化水平高，在全市發展中位居前列，其中柳林是全國煤-電-鋁一體化發展試點縣和山西省高端航空鋁材加工基地縣，2019年實現GDP 204億元；中陽縣鋼鐵產業發展優勢明顯，人均GDP達到7萬元，位居全市第一，但總體上兩縣的產業結構單一，服務業發展相對滯后，第三產業占比低于全市平均水平。方山縣雖然擁有眾多旅游景區，是呂梁機場所在地，但經濟發展動力不足，旅游相關產業難以形成規模效應。由此可見，“離柳中方”組群城市一體化發展成效并不明顯，四區縣協同性和互補性不足，組群效能仍未顯現。在空間格局上，缺乏一體化發展的空間平臺，各區縣各級各類開發區眾多，各開發區在產業布局、配套服務設施布局等方面沒有充分銜接，導致各區縣產業發展缺乏聯動。

4 組群城市發展策略

4.1 對組群城市發展策略的探討

對于組群城市發展策略的研究大部分集中于對交通體系改善提升的探討，例如通過“公交層次化”和“多方式結合”逐步提高公共交通分擔率［2］；通過實行“長距離軌道交通+短距離非機動車交通”的模式，提升交通的綜合可達性［3］。也有研究提出組群城市應當以生態共融、設施共享為支撐保障，構建“網絡化+全域化”的組團職能分工體系，中心組團承擔決策、創新及門戶職能，外圍組團承擔特色產業和旅游業等職能［4］。

4.2 基于分工協作的平臺建設策略

本次國土空間規劃在明確各組團職能分工基礎上，對重點發展空間進行識別，明確了幾大重點發展區域，統籌安排各組團的規劃與實施。通過緊抓基礎建設契機，打造“離柳中方”組群城市協同發展平臺，作為組群聯動的發展引擎：以太綏高鐵呂梁南站建設為契機，在柳林李家灣鄉建設高鐵新城，圍繞總部經濟、金融商務服務、先進制造、研發中試等功能，打造戰略新興產業和生產服務業核心，加強離石和柳林縣的協同發展 ；以大武臨空經濟發展為契機，以呂梁新區建設為抓手，加強離石、方山協同，打造對外開放的商貿物流樞紐和商務會展、文化旅游服務核心；向南與中陽縣聯動打造金羅組團，一方面作為中心城區的拓展空間，另一方面作為中陽縣城的拓展空間，形成跨行政區域的共同行動目標（圖5）。

5 支撐組群城市建設的城鎮開發邊界劃定探索

5.1 統籌劃定城鎮開發邊界的一般方法

在城鎮開發邊界劃定的實踐中，大部分區域的研究重點都聚焦市縣兩級城鎮開發邊界之間矛盾的化解，從市級層面的戰略出發，下發剛性的底圖底數、分解相關約束指標、制定統一的劃定規則等［5］。具體來講就是通過“五定”邏輯劃定城鎮開發邊界，即定容量，基于資源評價進行容量預測；定總量，確定城鎮開發邊界的總規模；定格局，確定城鎮體系的規模分配；定邊界和定機制，自上而下的確定邊界方案和管控要求［6］。這種方法雖然能夠解決市縣之間城鎮開發邊界重疊沖突的問題，卻很難將城市發展戰略和城鎮間的分工協作統一起來，不同城鎮組群間的空間發展策略也很難協調。

5.2 組群城市統籌劃定方法探索

在規劃方案編制的過程中，發現對于組群城市城鎮開發邊界劃定不能在各個縣級行政單元內部單獨進行，而是必須跨行政區域協調，將構成中心城區的各區縣作為一個整體統一考慮，在統一的空間發展戰略的引導下，制定整個區域的空間布局方案，從而引導各個組團城鎮的城鎮開發邊界的統籌劃定工作。

（1）提出了劃定“大中心城區”支撐組群城市協同發展的總體設想，并與縣級規劃團隊就總體發展目標和方向達成了共識。在城鎮開發邊界劃定前，我們先明確將離石區的主要城鎮發展區域、柳林縣李家灣鄉的部分區域、方山縣的大武鎮和峪口鎮的部分區域以及中陽縣的金羅鎮鎮區納入到中心城區的管理范圍統一進行管控和布局，并提出“山水呂梁、人文石州、活力綠城、立體慢城”的特色發展定位，以建設“山水融合、產城融合、功能融合、土地高效”公園城區為目標，形成“一區、兩帶、四片”的總體空間結構（圖6）。

（2）明確了支撐組群城市的幾大重點發展平臺空間布局。為實現“大中心城區”協調發展的設想，規劃將柳林李家灣高鐵新城項目、呂梁新區在方山大武鎮部分以及金羅鎮鎮區等區域納入中心城區統籌范圍，作為城鎮開發邊界劃定的基礎。在城鎮開發邊界劃定過程中，探索打破行政界線，協調柳林縣、方山縣、中陽縣三縣和市本級，與三縣國土空間規劃編制團隊多次商議中心城區開發邊界的劃定工作，充分討論重點項目和縣城發展的協調布局方案，在各方的一致認可下，協調確定了李家灣高鐵新城、呂梁新區、大武鎮、峪口鎮以及金羅鎮的城鎮開發邊界。

（3）協調劃定“大中心城區”城鎮開發邊界面積90.59 km2，其中離石區部分（市本級）面積65.05 km2，柳林縣部分（李家灣高鐵新城）面積2.11 km2，中陽縣部分（金羅鎮）面積9.85 km2，方山縣部分（含大武鎮、峪口鎮和呂梁新區部分區域）面積13.58 km2。城鎮開發邊界內集中建設區76.94 km2，彈性發展區7.17 km2，特別用途區6.48 km2（圖7）。

6 結束語

在組群城市建設中，對跨行政區城鎮開發邊界統籌劃定方法進行初步探討，從總體層面為各類交通、公共服務和產業發展等重大設施作出了空間預留；從組團層面促使各區縣對空間發展方向、產業發展關鍵領域、近期建設重點等關鍵問題達成共識。未來，城鎮開發邊界作為一種促進區域一體化的空間治理和管控手段將發揮更加綜合、更加廣泛的作用。

參考文獻

［1］ 何淑華，馮敏.城區連接性道路專項規劃與組群式城市的發展——以淄博市為例［C］//規劃創新：2010中國城市規劃年會論文集.中國城市規劃學會， 2010.

［2］ 任憲強.我國組群城市交通管理的TDM-TOD聯合策略研究［D］.鎮江：江蘇大學，2010.

［3］ 蘇騰.新時代組群城市交通發展策略——以濟寧為例［C］//共享與品質——2018中國城市規劃年會論文集（06城市交通規劃）.2018.

［4］ 陳勇，邵玲，朱慧超，等.轉型背景下中小城市密集區空間組織模式再思考——以濰坊為例［J］.城市規劃學刊， 2017（A02）：6.

［5］ 謝英挺，陳衛龍.市縣統籌的城鎮開發邊界劃定實踐與思考——以贛州市為例［J］.城市規劃學刊， 2022（3）：8.

［6］ 劉馨.城鎮開發邊界“正反向”聯動劃定方法探究——以浙江某縣為例［M］.北京：中國建筑工業出版社，2021.610-620.

［作者簡介］譚璐（1981—），女，碩士， 研究方向為城鄉規劃。