畢節(jié)市土地節(jié)約集約利用更新評(píng)價(jià)及建議

［摘要］針對(duì)貴州省畢節(jié)市轄區(qū)內(nèi)的所有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的節(jié)約集約利用情況，通過土地利用結(jié)構(gòu)、人口經(jīng)濟(jì)用地彈性指標(biāo)和貢獻(xiàn)比較指數(shù)角度出發(fā)，結(jié)合開發(fā)強(qiáng)度、增長耗地、建設(shè)用地彈性和用地變化匹配等四個(gè)方面對(duì)土地節(jié)約集約利用狀況開展評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果表明：畢節(jié)市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大提升空間，其中用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數(shù)分值過低，土地利用強(qiáng)度不一，村莊用地面積過高以及農(nóng)村人口不斷外流等，是影響畢節(jié)市建設(shè)用地集約利用的重要因素。建議通過提高人口城鎮(zhèn)化水平，增加人口承載力和合理布局村莊規(guī)劃，有效遏制村莊用地的粗放擴(kuò)張，不斷提高全市土地集約利用率。

［關(guān)鍵詞］畢節(jié)市；土地利用；節(jié)約集約；利用結(jié)構(gòu)與趨勢(shì)；狀況評(píng)價(jià)；建議措施

理解土地節(jié)約集約利用應(yīng)分別從“節(jié)約”和“集約”兩方面入手―“節(jié)約”代表珍惜和合理利用土地，“集約”代表高效利用土地[1]。在以新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化推動(dòng)中國式現(xiàn)代化的大背景下，國內(nèi)現(xiàn)行的土地利用方式已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放轉(zhuǎn)向集約的要求，土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫在眉睫[2，3]。2012年，黨的十八大報(bào)告指出：“要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益”[4]。鑒于目前國內(nèi)針對(duì)城市區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)用地的土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)尚不多見，文章擬以貴州省畢節(jié)市為例，對(duì)畢節(jié)全域建設(shè)用地開展土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)研究，在進(jìn)一步豐富相關(guān)研究成果的同時(shí)，希望為有關(guān)部門制定合理的土地節(jié)約集約利用政策提供依據(jù)和參考。

1 評(píng)價(jià)區(qū)概況

畢節(jié)市位于貴州省西北部烏蒙山腹地，地處川、滇、黔三省結(jié)合部，東西長309 km，南北寬157 km，現(xiàn)轄大方縣、黔西縣、金沙縣、織金縣、納雍縣、赫章縣、威寧彝族回族苗族自治縣和七星關(guān)區(qū)，全市總面積近2.69×104km2。據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，畢節(jié)市常住人口665.97萬人，其中常住城鎮(zhèn)人口為293.9335萬人，城鎮(zhèn)化水平為44.13%，戶籍人口922.64萬人，全市人口密度為343人/km2。

2 研究內(nèi)容與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究內(nèi)容

選擇畢節(jié)市所轄8個(gè)區(qū)縣作為評(píng)價(jià)對(duì)象，按照“區(qū)域建設(shè)用地利用狀況調(diào)查與資料整理、區(qū)域用地狀況定性分析、區(qū)域用地狀況定量評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果綜合分析以及研究提出建設(shè)用地節(jié)約集約利用結(jié)論與建議”五步到位的思路，并根據(jù)《TD/T 1018-2008建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）[5]，從土地利用現(xiàn)狀、趨勢(shì)和狀況三方面對(duì)畢節(jié)市全域建設(shè)用地利用的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行研究，客觀揭示畢節(jié)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用的總體狀況及差異。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究涉及的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)來源于《畢節(jié)市統(tǒng)計(jì)年鑒（2014-2016年）》《畢節(jié)市領(lǐng)導(dǎo)干部手冊(cè)（2017年）》畢節(jié)市2017 年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、2014 ～ 2017年畢節(jié)市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、畢節(jié)市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案、土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)土地供應(yīng)臺(tái)賬數(shù)據(jù)等。

3 分析與評(píng)價(jià)

3.1 土地利用結(jié)構(gòu)及動(dòng)態(tài)變化分析

3.1.1 畢節(jié)市土地利用結(jié)構(gòu)分析

畢節(jié)市土地利用結(jié)構(gòu)的顯著特征為農(nóng)地資源極其豐富。根據(jù)2017年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，畢節(jié)市土地總面積為2684851.29 hm2，其中農(nóng)用地面積占土地總面積的88.28%；建設(shè)用地面積占比3.66%；其他土地占比8.06%。建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積81108.00 hm2，占土地總面積的3.02%（其中，城鎮(zhèn)用地18150.59 hm2，占總面積的0.68%；采礦用地5448.55 hm2，占總面積0.20%；村莊用地57508.86 hm2，占總面積的2.14%；交通水利用地面積16255.11 hm2，占總面積的0.61%；其他建設(shè)用地900.84 hm2，僅占總面積的0.03%）。

隨著城市化的快速推進(jìn)，畢節(jié)市土地利用總體呈現(xiàn)出建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)張、農(nóng)用地逐年減少的態(tài)勢(shì)。對(duì)比2014年末和2017年末土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，畢節(jié)市建設(shè)用地4年累計(jì)建設(shè)用地面積增加7872.3 hm2，年均增長率為2.18%；農(nóng)用地面積逐年減少，4年累計(jì)年均變化率為-0.07%；其他土地面積4年累計(jì)年均變化率為-0.14%。

3.1.2 畢節(jié)市下轄各縣區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)分析

畢節(jié)市所轄各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度不一，各地強(qiáng)化土地要素保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?cái)?shù)量也在不斷提高，農(nóng)用地面積有所減少。針對(duì)農(nóng)用地和建設(shè)用地的變化，2014末至2017年末期間，全市農(nóng)用地減少平均變化率為-0.07%，黔西縣變化率與全市平均水平持平，七星關(guān)區(qū)（-0.19%）和大方縣（-0.11%）農(nóng)用地減少變化率高于全市平均水平，主要是由于七星關(guān)區(qū)和大方縣建設(shè)甲巖水庫大型工程，農(nóng)用地占用量較大，因此變化率高于全市平均水平。從耕地變化來看，全市耕地減少平均變化率為-0.09%，高于全市平均水平的有大方縣（-0.21%）、威寧縣（-0.10%）、七星關(guān)區(qū)（-0.26%）、納雍縣（-0.20%），耕地變化原因主要是畢節(jié)市中心城區(qū)涉及七星關(guān)區(qū)和大方縣，規(guī)劃建設(shè)金海湖新區(qū)、畢節(jié)市高新區(qū)等，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地量較大。

從建設(shè)用地變化情況來看，畢節(jié)市4年來各區(qū)縣建設(shè)用地面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積和交通水利用地面積都呈現(xiàn)出了增長的態(tài)勢(shì)。其中建設(shè)用地方面，年均增長率最快的為七星關(guān)區(qū)（3.84%），其次是大方縣（2.92%），年均增長率最小的是金沙縣（0.98%）；城鄉(xiāng)建設(shè)用地方面，年均增長率最快的為七星關(guān)區(qū)（3.83%），其次是大方縣（2.92%）和納織金縣（2.40%），年均增長率最小的是金沙縣（1.11%）。8個(gè)區(qū)縣中，除黔西縣和織金縣采礦用地面積有減少之外，其余區(qū)縣采礦用地均有所增加。

交通水利用地方面，織金縣增長最快，年均增長率達(dá)到8.63%，其次威寧縣6.30%和黔西縣6.21%。主要是因?yàn)檠芯磕昶陂g，畢節(jié)市大力發(fā)展交通水利建設(shè)，國家級(jí)和省級(jí)高速公路、礦山公路、環(huán)城公路以及通鄉(xiāng)油路的建設(shè)，導(dǎo)致交通用地面積增加。黔西北（畢節(jié)夾巖）水利樞紐、黔中水利樞紐工程、六沖河提水工程等建設(shè)，導(dǎo)致水利用地面積增加。另一方面則是畢威高速和黔息高速公路的建設(shè)開通，新增了大量的公路用地，故織金、威寧及黔西的交通水利用地增長速度較快。

3.1.3 土地利用結(jié)構(gòu)變化分析小結(jié)

隨著貴州省5個(gè)100工程、工業(yè)強(qiáng)縣的發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來了建設(shè)用地的持續(xù)增長。建設(shè)用地的快速增長，不僅占用了農(nóng)用地也加劇了耕地保護(hù)壓力，使畢節(jié)市通過新增建設(shè)用地來保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的合理需求遇到難度。因此，要通過加快存量建設(shè)用地內(nèi)部挖潛的方式來提高土地集約利用總體水平，一方面保證城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要；另一方面達(dá)到更好地保護(hù)耕地、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

3.2 土地利用趨勢(shì)評(píng)價(jià)

3.2.1 指標(biāo)體系及測(cè)算

通過用地增長彈性系數(shù)、用地增長貢獻(xiàn)度兩項(xiàng)指標(biāo)分析畢節(jié)市8個(gè)縣（區(qū)）人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的匹配程度（如表1所示）。

基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地變化情況的土地利用趨勢(shì)分類，并結(jié)合人口變化與建設(shè)用地變化的土地利用趨勢(shì)分類的判定條件，結(jié)合畢節(jié)市相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，分別從人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的角度判定各區(qū)土地利用趨勢(shì)類型（如表2所示）。

3.2.2 土地利用趨勢(shì)判定

人口發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度分析主要選取人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)，揭示畢節(jié)市行政轄區(qū)建設(shè)用地消耗與自身社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度、動(dòng)態(tài)變化及存在的問題。從人口發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況來看，2014～2017年間畢節(jié)市的常住總?cè)丝谠龇?.81%，同期城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長量增幅7.52 %。畢節(jié)市各區(qū)縣中新城區(qū)的建設(shè)和工業(yè)園區(qū)、經(jīng)開區(qū)的集中布局建設(shè)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積逐年增長。對(duì)于人口來說，一方面戶籍人口雖每年都在增長，但另一方面外出務(wù)工人員也在攀升，表明城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度快于城鄉(xiāng)常住總?cè)丝谠鲩L速度，土地利用仍處于外延粗放式擴(kuò)張趨勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地變化匹配程度分析，主要選取地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長的彈性系數(shù)、地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度，以此揭示畢節(jié)市行政轄區(qū)建設(shè)用地消耗與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度、動(dòng)態(tài)變化及存在的問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況來看，畢節(jié)市建設(shè)用地利用呈集約趨勢(shì)。地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地同步增長且生產(chǎn)總值的增長速度大于建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為5.5126，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度為1.8016。表明2014～2017年間，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地集約利用水平較高，判定為集約趨勢(shì)型。各區(qū)縣中，黔西縣、金沙縣、納雍縣和赫章縣地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度大于1，且經(jīng)濟(jì)用地彈性系數(shù)均高于全市范圍的地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長系數(shù)，判定為集約趨勢(shì)型。

威寧縣和赫章縣地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長系數(shù)高于全市整體水平，但地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度分別為0.7299和0.9346，均小于1，判定為粗放趨勢(shì)型。織金縣地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度大于1，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)低于全市水平，判定為粗放趨勢(shì)型。大方縣和七星關(guān)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長貢獻(xiàn)度小于1，且經(jīng)濟(jì)用地彈性系數(shù)略低于全市整體水平，判定為粗放趨勢(shì)型。

3.3 區(qū)域利用動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)

2018 年度，更新評(píng)價(jià)人口和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)為0.2409，較2017 年評(píng)價(jià)的0.2191 提高了0.0218，仍遠(yuǎn)低于初始評(píng)價(jià)設(shè)定理想值1。2018 年度更新評(píng)價(jià)中單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量（PGCI1） 為494.0223，較2017年度更新評(píng)價(jià)指標(biāo)值的316.6910增加了177.3313。指標(biāo)增加的原因，是畢節(jié)市2017年新增常住人口總量低于2016年新增常住人口總量，導(dǎo)致2018年度更新評(píng)價(jià)中PGCI1劣于2017年度更新評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。總的來講，本輪評(píng)價(jià)指標(biāo)仍然優(yōu)于初始評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。在連續(xù)四年的評(píng)價(jià)中，人口變化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)呈向好態(tài)勢(shì)，但仍未達(dá)到理想值，表明集約和節(jié)約利用土地是一個(gè)主導(dǎo)政策，需要長期貫徹執(zhí)行下去。

2018年更新評(píng)價(jià)中畢節(jié)市生產(chǎn)總值增長速度明顯快于建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度，地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)（EEI1）為5.5126，較2016年更新評(píng)價(jià)地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)4.7726高出0.7400，正向初始評(píng)價(jià)時(shí)設(shè)定的理想值6靠近。畢節(jié)市處于后發(fā)趕超發(fā)展時(shí)期，地均GDP從2010年的77.60萬元/ hm2（2010 可比價(jià)）提高至2017 年的163.30 萬元/ hm2（2010 可比價(jià)），七年間提高了85.70 萬元/ hm2，較2016 年147.64萬元/ hm2（2010可比價(jià)）提高了69.86萬元/ hm2，表明畢節(jié)市的土地利用正逐年向集約方式發(fā)展。

3.4 土地集約利用實(shí)施策略

落實(shí)土地集約利用，要始終堅(jiān)持集約利用的原則運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中。一是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，要堅(jiān)持保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地，以水定產(chǎn)、以水定人、以水定城的規(guī)劃原則，合理設(shè)置城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指標(biāo)。對(duì)于人口數(shù)量少、土地節(jié)約集約利用程度不高的城市，要在空間規(guī)劃中控制新增用地，強(qiáng)化盤活存量用地。二是加強(qiáng)用途管制，統(tǒng)籌做好新增建設(shè)用地土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理。按照自然資源部“增存掛鉤”機(jī)制要求，落實(shí)新增建設(shè)用地計(jì)劃與存量用地盤活相結(jié)合，未處置或存量用地盤活成效低、完成國家或省級(jí)任務(wù)較低，減少獲批新增建設(shè)用地。三是用好考核制度，將用地評(píng)價(jià)考核作為促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要手段，提高對(duì)節(jié)約集約用地工作的重視程度，構(gòu)建節(jié)約集約用地激勵(lì)和約束機(jī)制，將節(jié)約集約用地的約束性指標(biāo)納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，列入?yún)^(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績考核[6]。四是探索創(chuàng)新方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，按需擴(kuò)大國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓范圍，減少劃撥用地量，探索標(biāo)準(zhǔn)地、混合用地、建設(shè)用地地上地下空間利用等方式，全力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

4 結(jié)論與展望

總體來看，畢節(jié)市土地集約利用水平正在逐年提高，但仍有很大的提升空間。分析原因，一方面在于用地增長幅度大于人口增長幅度，人口承載能力較低，人口用地彈性指數(shù)分值過低影響了全市的建設(shè)用地集約利用整體程度；另一方面在于土地利用強(qiáng)度不一，當(dāng)前村莊用地面積過高，而農(nóng)村人口不斷外流。建議通過提高人口城鎮(zhèn)化水平，增加人口承載力；堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，合理布局村莊規(guī)劃，有效遏制村莊用地的粗放擴(kuò)張；以“畝產(chǎn)論英雄”的用地導(dǎo)向，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出力，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展消耗新增用地量，提高全市土地集約利用率。

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