基于山地城市的土地征收成片開發方案編制思路研究

［摘要］土地征收成片開發是提高土地集約利用程度，推動城鎮高質量發展的重要政策。從國土空間規劃過渡時期視角，基于土地征收成片開發的特點及編制要求，并以山地城市貞豐縣為實踐，對土地征收成片開發方案編制，從成片開發區域劃定、必要性及公益性、布局及實施計劃、效益評估、公眾參與等方面進行探討研究，以期為山地城市編制土地征收成片開發方案提供指導和參考。

［關鍵詞］山地城市；土地征收成片開發；編制研究

2019年8月26日新修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中第四十五條規定，為了公共利益的需要，有六種情形之一確需征收農民集體所有的土地的，可以依法編制土地征收成片開發方案（以下簡稱“方案”）實施征收[1]。當前國土空間規劃編制審批尚未完成，過渡時期地方重大基礎設施、民生保障、重大產業建設等項目需要落實空間用地布局。而開展土地征收成片開發是為了國家公共利益的需要、公平保障被征地農民權益，具有重要意義[2-5]。

目前四川、安徽、江西等多省份已出臺一系列的成片開發工作細則及編制技術指南，但由于當前處于國土空間規劃過渡時期，各地在對編制方案方面的要求存在不同差異，主要體現在規劃銜接、編制審批及實施監督三個方面[6]。貞豐縣屬于典型的喀斯特山地城市，土地利用類型復雜多樣化，鄉鎮受地形限制經濟發展條件不同，導致各鄉鎮之間土地大規模集中連片開發受阻；其次在國土空間規劃劃定集中建設區邊界的時候存在諸多不規則的形態，面臨成片開發區域地塊各自獨立、分散的格局。因此，在成片開發區域范圍銜接國土空間規劃劃定的集中建設區過程中，致使成片開發區域的范圍劃定及方案編制研究存在較多的困難，如開發地塊的布局、基礎設施條件、投資建設情況等。對此，本研究以貴州省自然資源廳印發《關于做好土地征收成片開發工作的通知》及相關技術指南為依據，結合目前多省份已出臺政策中的相關亮點，以貞豐縣的山地類型為實踐編制土地征收成片開發方案。

1 土地征收成片開發特點及要求

1.1 土地征收成片開發特點

開展土地征收成片開發，是貫徹落實《土地管理法》、加強土地要素保障的重要舉措，結合四川、安徽、江西等多省份出臺的政策文件，研究發現成片開發具有以下共同特點[7，8]：（1）注重對耕地的嚴格保護，成片開發工作需嚴格落實《土地征收成片開發標準（自然資規［2023］7號）》的要求，確保土地征收成片開發范圍不占用永久基本農田，嚴格落實國土空間用途管制制度，對非農建設占用耕地落實耕地占補平衡。（2）注重維護農民合法權益，方案編制應堅持以人民為中心，為公共利益的需要，充分尊重被征地農民意愿，充分征求農村集體經濟組織和農民意愿，不得強行征收，同時編制及審核應充分聽取人大代表、政協委員、社會公眾和有關專家學者的意見。（3）注重節約集約用地，市、縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的，各類開發區、城市新區土地利用效率低下的，不得編制方案；同時方案年度實施計劃應根據項目建設時序和用地需求，結合地方投資建設實際制定做好“存量”用地處置與“增量”用地需求銜接。（4）注重生態環境保護，成片開發區域不能涉及各類自然保護區、生態保護紅線和飲用水源保護地以及重要環境敏感區，但開發建設中需合理布置生態綠化用地。

1.2 土地征收成片開發編制要求

成片開發范圍是在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，由市、縣人民政府組織進行綜合性開發建設。因此，在編制土地征收成片開發方案時需要注意以下要求：一是做好與地區“十四五”規劃、國土空間規劃等相關規劃、計劃銜接，在國土空間規劃批復前，方案編制應符合相關管控要求；二是合理確定方案范圍，結合當地經濟社會高質量發展用地需求，方案可確定為城鎮集中建設區內一個及多個地塊或詳細規劃編制單元，完整的開發區、園區等，可涵蓋現狀建成區；首次編制的方案，應當銜接正在編制的國土空間總體規劃；國土空間總體規劃批準后，對于方案范圍與城鎮開發邊界集中建設區范圍不一致的，應依據依法批準的國土空間規劃重新調整方案并報批，國土空間規劃批準后編制的方案，原則上應涵蓋“十四五”期間成片開發需求；三是市、縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地及開發區、城市新區土地利用效率低下等問題，不得編制土地征收成片開發方案；四是公益性用地比例，一個完整的土地征收成片開發范圍內已建及擬建基礎設施、公共管理與公共服務設施及其他公益性用地規模，一般不得低于該片區總規模的40%；五是市、縣人民政府報批土地征收成片開發方案時，應當充分征求和聽取集體經濟組織和農民意見，并聽取人大代表、政協委員和專家意見。

2 成片開發方案編制研究

2.1 研究區概況

貞豐縣隸屬于貴州省西南部，地處珠江上游北盤江畔，云貴高原東部，總面積1511.90 km2。以喀斯特地貌、山地地形為主，零散分布著平原緩丘，屬北亞熱帶高原季風濕潤氣候，氣候溫和，四季分明。當前貞豐縣正大力推進新型城鎮化“三改”省級試點項目、積極實施省級農業特色優勢產業項目、落實省級重點項目布局發展。因此，成片開發方案的編制確保了重大項目的推動實施，助力經濟社會高質量發展。

2.2 結果和討論

2.2.1成片開發區域劃定

成片開發范圍應在國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，同時應符合國土空間規劃（國土空間規劃報批前，成片開發符合土地利用總體規劃、城鎮規劃開發邊界線），不涉及永久基本農田和生態保護紅線。根據縣域實際發展訴求以及縣域的城鎮功能體系，2022年度全縣劃定七個成片開發區域，共11個地塊，分布在小屯鎮、龍場鎮等5個鄉鎮，地塊空間分布整體呈現分散獨立格局。成片開發范圍總規模為137.04 hm2，成片開發區域面積44.55 hm2（表1）。成片開發片區界址準確，土地權屬明晰無爭議。成片開發區域周邊對外交通便利，醫療設施及教育配套設施基本完善，飲水供水安全保障工程、環衛設施及電力設施完善。

通過劃分七個成片開發區域，旨在助力縣域新型城鎮化、推進新型工業化、加快農業現代化、推動旅游產業化，實現工業的大突破、城鎮的大提升、農業的大發展、旅游的大提質。片區一主要實現推動工業發展技術提升改造，逐步完成對產業技術、結構的優化調整，形成新的工業產業發展集群；片區二主要以節能環保低碳為導向，加快建材行業升級改造步伐，大力發展石材、新型墻材、精制鈣等產業，提升建材工業質量和效益；片區三改造提升傳統服務業，加快培育現代物流為重點的生產性服務業，發展以工業品和農產品商貿物流為重點、快遞物流為輔助的現代物流園；片區四重點依托煤炭資源優勢，結合全州煤電、煤電鋁、煤電鈦等重點工程部署，加快煤化工業集聚區建設；片區五強化主城區內對教育、體育、交通樞紐等公共服務設施的布局，建設可達性較好的公共空間體系，提升主城區空間品質；片區六發展新型建筑建材產業，著力構建資源綜合利用、生產循環和清潔化生產的新型建材產業體系；片區七依托北盤江優越自然條件，重點發展貴州省名優白酒釀造產業，圍繞聯動農業園區和旅游景區發展，推進一二三產融合發展。

2.2.2 成片開發區必要性及公益性

土地征收成片開發是一項全新的政策，是推動城鎮高質量發展的抓手。編制土地征收成片開發方案，不僅提高土地集約利用程度，引導貞豐縣重點區域統一規劃建設、落實土地供應、引導土地集約復合開發，還為重大項目建設落地提供有力保障。七個片區的土地征收成片開發一方面有利于貞豐縣在新時期高質量發展的背景下探索新型工業化布局，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化發展；另一方面保障了一批易地搬遷安置區的公共配套設施與基礎設施的建設，實現高質量發展和高品質生活的需求；此外，還加快了區域經濟格局的重構，推動產業動能轉換，有助于拓展城市發展空間，完善配套設施，助力貞豐縣經濟高質量發展。

經分析，成片開發范圍面積137.04 hm2，公益性用地總面積為80.57 hm2，公益性用地占比為58.79%（表2），其中現狀公益性面積67.14 hm2，規劃公益性用地13.42 hm2，主要規劃在片區三、片區五，公益性用地比例符合《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》規定的公益性比例不低于40%要求。但成片開發范圍中存在片區一、二、四、六、七共5個片區的公益性用地比例未達到40%，其原因在于以上5個片區用地性質均屬于工礦用地，僅用于工業生產，且開發地塊距離公共設施較齊全的中心城區及鎮區較近，城鎮公共服務設施能夠輻射到以上片區范圍；此外，片區的開發將依托資源優勢，進一步推進貞豐縣新型工業化，加快構建高質量發展工業產業體系，因此綜合考慮以上5個片區公益性用地配套設施規劃布局。

2.2.3 成片開發布局及實施計劃

從資源稟賦、基礎設施情況、征收難度、融資情況、建設計劃等因素統籌綜合研判，由表2可知，對成片開發區域主要用途布局劃分四個方面，片區一、二、四、六、七土地用途為工礦用地，主要依托區域資源，實現工業發展；片區三土地用途為倉儲用地，進行儲備庫建設及其他物流倉儲建設；片區五土地用途為公共管理與公共服務用地及交通運輸用地，主要功能布局為優化教育、體育、交通樞紐等公共服務設施。實施計劃周期為兩年，第一年實施完成38.77 hm2，第二年實施完成5.78 hm2。

2.2.4 成片開發效益評估

基于對七個片區的土地進行征收成片開發，從土地利用、經濟、社會及生態四個方面進行效益評估分析，進一步判定土地征收成片開發利用的合理性及可行性。土地利用方面，通過成片開發，以重點項目為契機帶動周邊基礎設施、公共配套設施建設，促進土地集約高效發展；此外，在空間上連續、大規模、系統性地供給土地要素，充分發揮片區的集聚效益，避免了零散式開發建設導致的宗地形狀各異、邊界交錯等問題，可有效整合區域內土地資源，促進各片區土地資源要素的統籌利用，提升土地利用效率。經濟效益方面，通過土地征用、劃撥和市場手段將土地資源配置到各個土地使用者手中，為城市建設儲存了后備力量與經濟發展保障，成片開發方案確定的項目規劃實施完成將進一步提升貞豐縣的商貿物流功能，對推進新型工業化，實現工業園區高質量發展起到了重要作用；預計開發區域內可入駐產業項目5個，初期投入5×108元，預計年產值可達到4×108元，其中片區一預計年產值0.4×108元、片區二預計年產值1.2×108元、片區三預計年產值0.4×108元、片區四預計年產值1×108元、片區六預計年產值0.5×108元、片區七預計年產值0.5×108元，十年期內投入產出比為1∶8。社會效益方面，成片開發的實施，不僅能夠真正實現統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，激活存量土地利用價值，提高城市土地資源配置效率，還能夠通過產能的集聚帶動當地農民轉型就業，開發區域內各項工業發展項目的實施建設，預計創造200余個工作崗位，有力補齊農業農村短板弱項，推動城鄉協調發展，構建新發展格局。生態效益方面，成片開發的實施嚴格落實生態保護、嚴控“兩高”和產能過剩行業項目，對區域的大氣環境、生態環境、地下水環境、土壤環境的影響較小，實現人與自然、經濟發展與資源環境協調、可持續發展。

2.2.5 公眾參與

土地征收成片開發方案的實施需嚴格按照政策要求對各開發片區內擬開發建設項目涉及的村民，進行村民代表會議征求意見并進行聽證論證。本研究成片開發擬征收區域涉及5個社區和5個村共3003戶，贊成比例為100%，均達到村民代表三分之二以上同意的規定；其次，充分聽取了人大代表、政協委員、社會公眾和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等有關方面的32位專家學者的意見，增加了方案的科學性、必要性及可行性。

3 結論

（1）通過合理劃定土地征收成片開發范圍，統籌安排公益性和非公益性用地，有序安排土地征收報批時序，不僅能促進土地集約節約利用，將其作為土地征收的報批依據，還可有效保障農民的合法權益。

（2）本文基于對國土空間規劃視角下對山地城市土地征收成片開發方案的編制研究，其思路和方法可為土地征收成片開發相關工作提供參考。

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