宅基地復(fù)合利用典型形態(tài)、實踐走向與制度安排

摘 要：宅基地復(fù)合利用是保障鄉(xiāng)村居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的重要途徑。宅基地復(fù)合利用由宅基地管理制度、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地特點、人口流動等因素共同作用所致，包括用途復(fù)合、主體復(fù)合和權(quán)利復(fù)合三種典型形態(tài)。宅基地用途復(fù)合和使用主體復(fù)合方面的探索比較全面，權(quán)利復(fù)合是實踐探索的重點且聚焦在為非農(nóng)戶使用宅基地提供租賃之外的其他渠道和更有保障的權(quán)益。宅基地復(fù)合利用面臨農(nóng)房建設(shè)監(jiān)管缺位、宅基地使用權(quán)主體擴大、宅基地使用權(quán)讓渡有違權(quán)利派生邏輯等問題。基于宅基地復(fù)合利用面臨的新形勢，應(yīng)健全宅基地用途管理制度、有條件賦予城鎮(zhèn)居民更有保障的宅基地使用權(quán)、健全宅基地所有權(quán)人權(quán)益保障機制。

關(guān)鍵詞：宅基地；復(fù)合利用；合作建房；三權(quán)分置

中圖分類號：F205；F301.2

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-3890（2024）05-0001-08

一、研究背景

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進，鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求不斷增加，面對嚴(yán)峻的耕地保護形勢，鄉(xiāng)村建設(shè)用地供給受到制約。與此同時，農(nóng)村人口持續(xù)減少，使得宅基地大量閑置，盤活閑置宅基地資源保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求成為理論和實踐關(guān)注的熱點。2021年，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號），提出在符合國土空間規(guī)劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)合利用。相較功能單一的用地方式，土地復(fù)合利用豐富了土地使用功能、提升了土地收益水平，具有盤活閑置資源、拓展用地空間的作用，是提高土地節(jié)約集約利用水平的有效措施。國家和多個省、市已出臺政策性文件鼓勵宅基地復(fù)合利用，但究竟如何復(fù)合利用沒有明確的制度安排。

目前，宅基地復(fù)合利用常作為盤活閑置宅基地和提高宅基地利用效率的途徑之一，專家學(xué)者主要從以下三方面進行了研究：一是擴大宅基地使用主體范圍。突破宅基地主要由本集體成員使用的限制，在閑置宅基地盤活利用中引入社會主體，讓宅基地使用主體更加多元，并提出以出租、入股等方式將閑置宅基地使用主體擴大到外來投資者和城鎮(zhèn)居民[1]。二是拓展宅基地用途。統(tǒng)籌考慮村莊區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等[2]，推動宅基地利用與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展相結(jié)合，使閑置農(nóng)房和宅基地成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光、文化體驗等產(chǎn)業(yè)的有效載體。三是拓寬宅基地流轉(zhuǎn)渠道。在傳統(tǒng)出租、轉(zhuǎn)讓途徑基礎(chǔ)上，對閑置宅基地使用權(quán)入股的理論、實踐路徑[3]以及構(gòu)建新型宅基地共享機制等進行了研究，推動閑置宅基地城鄉(xiāng)共建共享[4]。宅基地使用主體、用途、流轉(zhuǎn)渠道與宅基地復(fù)合利用密切相關(guān)，已有成果為深入開展宅基地復(fù)合利用研究打下了基礎(chǔ)。已有研究中，宅基地復(fù)合利用常作為閑置宅基地盤活利用的對策出現(xiàn)，主要停留在初步設(shè)想階段，缺乏針對性和系統(tǒng)性研究，對于宅基地復(fù)合利用的概念、生成邏輯、制度建設(shè)等關(guān)鍵問題鮮有碰觸。本文從宅基地復(fù)合利用的內(nèi)涵出發(fā)，闡述宅基地復(fù)合利用的類型，分析實踐案例及面臨的問題并提出建議，以期為完善宅基地復(fù)合利用制度提供參考。

二、宅基地復(fù)合利用類型及生成邏輯

（一）宅基地復(fù)合利用內(nèi)涵

土地復(fù)合利用沒有明確的概念，與之相關(guān)的概念有“混合用地”“用地兼容”“綜合用地”等。“混合用地”指同一地塊中并存多種使用類型的用地，表現(xiàn)為垂直或水平空間用地混合等形式。“用地兼容”指單一性質(zhì)用地允許兩種及以上跨地類的建筑與設(shè)施進行兼容性建設(shè)和使用。“綜合用地”出自國有土地出讓相關(guān)規(guī)定，指同一宗地包含兩種以上不同用途的土地，如商業(yè)、居住綜合用地等。“混合用地”“用地兼容”“綜合用地”是內(nèi)涵相近的三個概念，分別從土地利用現(xiàn)實狀態(tài)、地上建筑類型和土地用途管理三方面對土地復(fù)合利用進行了描述，均屬于土地復(fù)合利用范疇。胡國俊[5]將土地復(fù)合利用定義為單一宗地具有兩類（含）以上使用性質(zhì)，包括土地綜合利用和建筑復(fù)合使用。《中華人民共和國民法典》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，分層設(shè)權(quán)是土地復(fù)合利用在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的體現(xiàn)。

目前，有關(guān)土地復(fù)合利用的討論主要圍繞國有建設(shè)用地展開，國有建設(shè)用地使用權(quán)實行市場化配置，地上房屋可以分割轉(zhuǎn)讓，一宗土地可以由多個使用權(quán)主體共同占有和使用，故對于復(fù)合利用的定義側(cè)重地上建筑物功能復(fù)合和土地用途混合。不同于國有建設(shè)用地的市場化配置，宅基地只有本集體成員才能申請取得，主要由本集體成員使用，禁止向非本集體成員轉(zhuǎn)讓，“一戶一宅、獨立使用”是宅基地使用中的一個鮮明特點。鑒于宅基地使用制度的特殊安排，沖破宅基地使用權(quán)“集體內(nèi)部使用”制約，促進宅基地使用權(quán)與他人共享也可視為宅基地復(fù)合利用的一種形式。宅基地復(fù)合利用除了表現(xiàn)為土地混合利用和建筑復(fù)合使用，也表現(xiàn)在使用權(quán)主體的多元性方面。因此，宅基地復(fù)合利用可定義為宅基地及地上房屋具有兩類以上用途、兩個以上使用主體或兼容其他用途的土地，具體包括宅基地及地上房屋用于居住以外的其他用途、擁有除原使用權(quán)人之外的使用人以及宅基地兼容其他用途的土地。前兩類反映宅基地及地上房屋的利用主體和形態(tài)，后一類反映宅基地權(quán)利設(shè)計和用途管制規(guī)則。

（二）宅基地復(fù)合利用類型

用途豐富、主體多元是宅基地復(fù)合利用的鮮明特征，這些特征最終要相應(yīng)的權(quán)利設(shè)計作為保障，即更加完整的宅基地權(quán)能和適宜的管制規(guī)則。因此，宅基地復(fù)合利用不只是用途和主體兼容問題，還包括使用權(quán)權(quán)能的健全。實踐中宅基地復(fù)合利用存在三種典型形態(tài)。

1.用途復(fù)合：居住+農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工商業(yè)。宅基地除了保障農(nóng)戶居住還兼具輔助生產(chǎn)的功能，包括存放農(nóng)機具、家畜養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)副產(chǎn)品加工、手工業(yè)加工等工業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品流通、物資流通等商業(yè)活動。近年來，隨著鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)興起，宅基地也用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。宅基地制度建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)戶主要收入來源時期，故以輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)戶家庭收入中所占比重下降，宅基地輔助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能降低，宅基地復(fù)合利用主要表現(xiàn)為居住與工商業(yè)等經(jīng)營性用途的復(fù)合。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的部分鄉(xiāng)村，宅基地利用形態(tài)呈現(xiàn)出“以住為主兼顧經(jīng)營，向以經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變”，宅基地成為農(nóng)戶就業(yè)增收的渠道之一。

2.主體復(fù)合：使用權(quán)人+非本村村民、城鎮(zhèn)居民。宅基地復(fù)合利用最初以農(nóng)戶自用為主，即農(nóng)戶利用自有宅基地及地上房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，“前店后宅”“下店上宅”是比較普遍的利用形態(tài)。近年來，隨著人口大規(guī)模流動，宅基地上房屋也出現(xiàn)了使用權(quán)人和他人共同使用的情況，具體分為使用權(quán)人+本村村民、使用權(quán)人+非本村村民、使用權(quán)人+城鎮(zhèn)居民，房屋用途既可用于居住也可用于經(jīng)營。2019年9月，《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》提出“城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定”，可見工商資本也在利用主體之列。

3.權(quán)利復(fù)合：對用途和主體復(fù)合的制度回應(yīng)。隨著宅基地上房屋用途擴展和使用主體日益豐富，與宅基地復(fù)合利用相關(guān)的制度建設(shè)也在同步進行，宅基地使用權(quán)權(quán)能和管制規(guī)則不斷健全，跟宅基地利用相關(guān)的權(quán)利類型更加多元。當(dāng)前，宅基地復(fù)合利用制度體系建設(shè)，主要是在原來的制度上疊加新的制度因子，逐步推進兩種制度因子融合，在融合之前，兩種制度呈現(xiàn)復(fù)合狀態(tài)，為方便討論將其歸為復(fù)合利用類型之一。當(dāng)制度最終融合確立后，兩種制度復(fù)合的狀態(tài)將不復(fù)存在，因此權(quán)利復(fù)合具有階段性，屬于非典型復(fù)合方式。

宅基地復(fù)合利用的不同形態(tài)并非完全獨立，往往相互交織重疊，形成不同的復(fù)合利用方式。宅基地復(fù)合利用既有單一使用主體的用途復(fù)合，如農(nóng)戶利用自有住房從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；也有單一用途的使用主體復(fù)合，如農(nóng)戶將空余的房間租給外來人口居住；更多是用途和主體的雙重復(fù)合，如外來人口租用農(nóng)房從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。為保障使用主體與用途復(fù)合的穩(wěn)定性，地方對宅基地權(quán)利權(quán)能進行了改革完善，進而形成權(quán)利的復(fù)合。

（三）宅基地復(fù)合利用生成邏輯

宅基地能否用于經(jīng)營性用途，法律法規(guī)和相關(guān)政策沒有禁止性規(guī)定，依據(jù)“法無禁止即可為”原則，宅基地及地上房屋可以兼容居住以外的其他用途，這也是宅基地復(fù)合利用的制度基礎(chǔ)。此外，宅基地復(fù)合利用還受社會發(fā)展階段、農(nóng)村土地管理制度、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地特點等因素影響。

1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地特點是宅基地用途復(fù)合的先決條件。農(nóng)村居民點人口規(guī)模較小，與之配套的工商業(yè)用地具有布局散、規(guī)模小等特點，具有不可預(yù)判性。依托宅基地及農(nóng)房開展的生產(chǎn)經(jīng)營活動規(guī)模小、成本低、收益少，抗風(fēng)險能力弱，隨時有退出經(jīng)營的可能，具有不穩(wěn)定性，這部分工商業(yè)用地難以從宅基地中剝離出來單獨安排。自“一戶一宅、面積限定”的宅基地制度建立后，能用于經(jīng)營性用途的宅基地數(shù)量有限，很多是通過壓縮居住空間來從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，具有居住生產(chǎn)兼容性。因此，從現(xiàn)實合理性和管理成本考量，宅基地用途都難以實現(xiàn)精細化管理，宅基地復(fù)合利用是當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)比較適宜的工商業(yè)用地保障方式之一。

2.專業(yè)化分工和人口流動是宅基地主體復(fù)合的社會背景。宅基地是否能夠復(fù)合利用除了受區(qū)位影響，更多由使用權(quán)主體自身技術(shù)和經(jīng)營能力決定。改革開放后，市場經(jīng)濟體制的確立，促進了社會化生產(chǎn)的專業(yè)分工和人口流動，交通便捷也帶來了市場輻射范圍增加，鄉(xiāng)村工商業(yè)進一步集聚，專業(yè)化人才向特定區(qū)域流動，其中不僅有農(nóng)村村民，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)居民和工商資本也在不斷增加。囿于“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”以及“禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地和農(nóng)民住宅”的限制，宅基地復(fù)合利用成為鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)和滿足外來人口居住需求的主要用地保障方式。

3.主體擴容與防范履約風(fēng)險是宅基地權(quán)利復(fù)合的現(xiàn)實考量。宅基地用途復(fù)合沒有制度障礙，由于宅基地轉(zhuǎn)讓受到限制，非本集體成員主要以租賃形式取得宅基地及地上房屋使用權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定，租賃期限不能超過20年。近年來，在宅基地上從事經(jīng)營活動的前期投資愈發(fā)增加，后期回報愈發(fā)豐厚。目前，農(nóng)戶法治意識普遍不強，加之對其違約行為的制約機制不健全，以租賃方式利用宅基地時，投資者的權(quán)益保障稍弱，容易導(dǎo)致外來投資者利益受損。穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障投資者權(quán)益的有效舉措，為回應(yīng)使用主體對權(quán)利穩(wěn)定性的訴求，國家層面通過出臺相關(guān)政策文件和部署試點予以引導(dǎo)，地方圍繞更長期的使用權(quán)期限（租賃期限超過20年）和更豐富的使用權(quán)權(quán)能進行了探索，進而催生了宅基地權(quán)利復(fù)合。

村民自主建房的制度安排與鄉(xiāng)村工商業(yè)用地特點為宅基地復(fù)合利用提供了現(xiàn)實條件，社會生產(chǎn)專業(yè)化分工和人口流動促進了宅基地利用主體多元化。伴隨利用主體多元以及資源配置市場化程度提高，延伸出對權(quán)利穩(wěn)定和權(quán)能健全的訴求，進而引發(fā)產(chǎn)權(quán)和管理制度變革需求。宅基地三種復(fù)合利用類型隨社會經(jīng)濟發(fā)展和實踐需求變化而不斷演進，存在時間維度上的遞進關(guān)系、利用維度上的提升關(guān)系和權(quán)利維度上的強化關(guān)系。

三、宅基地復(fù)合利用典型案例解析：制度變革視角

制度是土地復(fù)合利用的有效保障，近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，宅基地復(fù)合利用呈現(xiàn)出新的變化和特點，集中體現(xiàn)在為增強宅基地用途和主體復(fù)合的穩(wěn)定性，對相關(guān)權(quán)利和管制規(guī)則的完善。

（一）宅基地制度框架內(nèi)的復(fù)合利用

宅基地及地上房屋部分或全部用于經(jīng)營性用途，由房屋所有權(quán)人自營或出租給他人居住、經(jīng)營，用地性質(zhì)仍為宅基地。具體表現(xiàn)為三種形式：一是用途復(fù)合，農(nóng)戶利用自有住房開展經(jīng)營性活動，俗稱“庭院經(jīng)濟”，較為典型的是農(nóng)戶利用農(nóng)房開展農(nóng)家樂、民宿等商業(yè)活動，從事農(nóng)產(chǎn)品初加工等生產(chǎn)活動。安徽省寧國市因地制宜探索出“庭院+微種養(yǎng)”“庭院+微加工”“庭院+微經(jīng)營”等庭院經(jīng)濟發(fā)展模式，通過宅基地用途復(fù)合推動庭院經(jīng)濟同二三產(chǎn)業(yè)融合。二是主體復(fù)合，外來人口租農(nóng)房居住，主要分布在城中村、城鄉(xiāng)接合部或者工業(yè)園區(qū)周邊村莊，租客以外來務(wù)工人員為主，也有部分城鎮(zhèn)居民到風(fēng)景名勝區(qū)租住農(nóng)房度假、康養(yǎng)。三是用途和主體復(fù)合，外來人口租農(nóng)房除了居住還從事經(jīng)營活動，包括在城鄉(xiāng)接合部、風(fēng)景名勝區(qū)租農(nóng)房從事餐飲、客棧等經(jīng)營活動，依托宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村文旅文創(chuàng)、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。近年來，湖北省恩施市、安徽省合肥市等地探索了“共享農(nóng)房”“共享村居”“共享庭院”，這些實踐探索在不同地區(qū)雖然名字相同，但具體做法存在差異，普遍性做法是農(nóng)戶在滿足自身居住需求后，將多余的宅基地及住房出租給城鎮(zhèn)人口，租賃期限不超過20年。城鎮(zhèn)人口將“共享”房屋用來居住，屬于主體復(fù)合；將“共享”房屋用來經(jīng)營，屬于用途和主體復(fù)合。

用途復(fù)合拓展了宅基地生產(chǎn)經(jīng)營功能，保障了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也帶來了宅基地財產(chǎn)價值提升。在宅基地用途復(fù)合基礎(chǔ)上，通過租賃方式實現(xiàn)使用主體復(fù)合是該方式的主要特點。在人口流動規(guī)模不斷擴大的背景下，主體復(fù)合為促進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展帶來了人力資源。《土地管理法》并未禁止宅基地出租，宅基地及地上房屋作為農(nóng)戶合法財產(chǎn)，具有出租獲益的權(quán)利。

以租賃方式取得宅基地及地上房屋使用權(quán)，沒有任何制度障礙，法律關(guān)系比較清晰。由于保持了宅基地性質(zhì)，用地主體不用繳納相關(guān)用地稅費，成本低，農(nóng)戶也不會失去住宅。由于房屋建成后吸引第三方利用，農(nóng)戶無法在房屋建設(shè)初期通過復(fù)合利用籌集資金，房屋建設(shè)的品質(zhì)一般不會太高，用于經(jīng)營性用途時，往往需要進行改建、擴建。以租賃方式取得的宅基地及房屋使用權(quán)屬于債權(quán)，受租賃合同規(guī)則調(diào)整，土地權(quán)能受到限制，比如期限較短、權(quán)利獨立性較弱、不能抵押等，使用主體權(quán)益保障稍弱，難以激勵投資者的積極性。

（二）對宅基地制度的變通與突破

1.變通：集體建設(shè)用地框架內(nèi)的復(fù)合。貴州省湄潭縣在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，根據(jù)宅基地上房屋用于經(jīng)營性用途的實際，探索了綜合類集體經(jīng)營性建設(shè)用地分割入市。在保障農(nóng)戶基本居住用地（建筑面積不少于35平方米/人）需求和本人承諾不再申請宅基地的前提下，可將宅基地上實際用于商服、工礦倉儲等經(jīng)營性用途的房屋及其分?jǐn)偟恼孛娣e，按照“申請→審查→地價評估→繳納土地收益金→分割登記”的流程，分割登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。由集體土地所有權(quán)代表（村股份經(jīng)濟合作社）作為出讓方與受讓人簽訂出讓合同，受讓人按照集體土地及房屋轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定，繳納不動產(chǎn)交易稅后，不動產(chǎn)登記事務(wù)中心為其頒發(fā)“房地合一”的不動產(chǎn)權(quán)證書。

之前囿于法律對宅基地轉(zhuǎn)讓和集體建設(shè)用地入市的限制，集體土地?zé)o法入市流轉(zhuǎn)。2020年新修正的《土地管理法》實施后，宅基地轉(zhuǎn)讓未取得法律解禁，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市得到了法律允許，故將經(jīng)營性用途農(nóng)房分?jǐn)偟恼刈兏鼮榧w經(jīng)營性建設(shè)用地即可實現(xiàn)入市交易。宅基地上的建筑物可以分割，宅基地作為地上物的共有宗地?zé)o法分割，故從管理角度引入了“綜合用地”概念，即宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地混合。集體經(jīng)營性建設(shè)用地相較宅基地來說，具有出讓、出租、入股、抵押權(quán)能，能夠用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，權(quán)能更加健全、管理更加規(guī)范。將宅基地轉(zhuǎn)為綜合用地，在現(xiàn)行制度框架下實現(xiàn)了宅基地居住與經(jīng)營屬性的有效統(tǒng)一，既保障了現(xiàn)有農(nóng)戶基本居住權(quán)益，又維護了農(nóng)戶住房財產(chǎn)權(quán)，適當(dāng)擴大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，一舉多得。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市得到法律允許后，將宅基地中用于經(jīng)營性的部分轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（即原宅基地使用權(quán)人將部分宅基地使用權(quán)退還給集體，再由集體將退出的宅基地依法依規(guī)調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市），變相強化了宅基地經(jīng)營屬性，產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較清晰。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，可以確權(quán)登記頒證，權(quán)能相較宅基地更加健全，但需要繳納增值收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費，土地取得成本相對較高。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市雖得到法律允許，但配套制度尚未健全，國家正在組織開展深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚存制度障礙。

2.突破：宅基地使用權(quán)主體擴大。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》，提出允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。城鄉(xiāng)居民合作建房是指在符合村莊規(guī)劃前提下，農(nóng)戶提供宅基地，城鎮(zhèn)居民出資聯(lián)合新建、改建或擴建房屋，建成的房屋由雙方共同使用。2017年以來，河北、湖南、海南、江西等省先后出臺了鼓勵城鄉(xiāng)居民合作建房的政策文件，城鎮(zhèn)居民合作建房的關(guān)鍵是宅基地和地上房屋權(quán)利如何劃分，如浙江省象山縣規(guī)定，房屋建好后按照“房地一體、三權(quán)分置”原則進行不動產(chǎn)權(quán)登記，宅基地所有權(quán)登記為集體經(jīng)濟組織，宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)登記為農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)則根據(jù)合作建房協(xié)議約定的年限，登記為返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員。湖南省慈利縣規(guī)定，按照“房地一體、三權(quán)分置”原則進行登記，宅基地所有權(quán)登記為集體經(jīng)濟組織，宅基地資格權(quán)登記為農(nóng)戶，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)則根據(jù)合作建房協(xié)議約定，登記為農(nóng)戶所有、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員所有或雙方按份共有，建房合作期最高不超過40年。

參與城鄉(xiāng)居民合作建房的農(nóng)戶須符合“一戶一宅、面積法定”規(guī)定，雙方當(dāng)事人同居住在原來宅基地上新建的房屋中，一定程度上提高了宅基地利用效率，改善了農(nóng)戶居住條件。城鄉(xiāng)居民合作建房在沒有改變宅基地所有權(quán)、沒有削弱宅基地對農(nóng)戶居住保障功能（沒有改變農(nóng)戶資格權(quán)）的前提下，通過宅基地“三權(quán)分置”改革讓城鎮(zhèn)居民共享宅基地使用權(quán)。對于合作建設(shè)的房屋，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員可以獲得房屋所有權(quán)或一定期限的房屋使用權(quán)。房屋所有權(quán)屬于物權(quán)，其法律效力不必多說；房屋使用權(quán)雖屬債權(quán)，但也通過確權(quán)登記推進了債權(quán)物權(quán)化，均為城鎮(zhèn)居民提供了更有保障的產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民對宅基地上房屋的穩(wěn)定占有。城鄉(xiāng)居民合作建房為農(nóng)戶建房籌集了資金，也為城市人口和資本下鄉(xiāng)拓寬了路徑，提高了農(nóng)戶資產(chǎn)價值。

宅基地“三權(quán)分置”是想通過引入資格權(quán)夯實宅基地對農(nóng)戶的居住保障功能，進而為放活使用權(quán)創(chuàng)造條件，“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”的提出也是宅基地制度改革的一次創(chuàng)新。城鎮(zhèn)居民合作建房對宅基地使用權(quán)主體的突破最大，從實踐來看，分離出的宅基地使用權(quán)，相較租賃取得的宅基地使用權(quán)，期限更長，而且能夠取得使用權(quán)登記證書，權(quán)利保障更加充分。宅基地“三權(quán)分置”涵蓋宅基地制度的多個方面，自2018年“中央一號文件”提出宅基地“三權(quán)分置”以來，地方進行了積極探索，由于試點時間短、范圍窄，尚未形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，尚無法有效支撐宅基地復(fù)合利用。

（三）小結(jié)：宅基地復(fù)合利用比較與制度建設(shè)重點

宅基地復(fù)合利用主要在農(nóng)戶和非農(nóng)戶兩個主體、居住和經(jīng)營兩種用途之間展開，也由此形成不同的復(fù)合利用組合。宅基地用途復(fù)合和使用主體復(fù)合方面的探索比較全面，宅基地能夠用于居住兼容農(nóng)家樂、手工作坊、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營性用途，使用主體涵蓋本村村民、外村村民、城鎮(zhèn)居民和工商資本。在宅基地制度框架內(nèi)，通過租賃方式能夠?qū)崿F(xiàn)上述用途復(fù)合和主體復(fù)合，但該方式受使用期限短、權(quán)益保護弱、權(quán)能不完善等因素制約，對復(fù)合使用主體缺乏吸引力。

近年來，地方圍繞彌補現(xiàn)行政策短板，促進宅基地復(fù)合利用進行了探索，相關(guān)探索主要聚焦在兩個方面：一是為非農(nóng)戶使用宅基地提供租賃之外的其他途徑，給予使用人更有保障的權(quán)利；二是將宅基地納入經(jīng)營性土地范疇，給予比宅基地更加完善的權(quán)能。這兩方面內(nèi)容并非完全獨立，而是交織在一起的，取得途徑不同也意味著取得的宅基地權(quán)利性質(zhì)不同，實踐探索均是為了給非農(nóng)戶使用宅基地提供更多渠道和更有保障的權(quán)益。將宅基地轉(zhuǎn)為“綜合用地”（宅基地+集體經(jīng)營性建設(shè)用地），既能擴大使用權(quán)主體范圍，也能健全土地權(quán)能（完整意義上的用益物權(quán)），但農(nóng)戶需要放棄部分宅基地使用權(quán)，適用于一戶多宅或宅基地面積較大的農(nóng)戶。宅基地“三權(quán)分置”能夠擴大使用主體范圍，使用權(quán)權(quán)能雖受限制，但農(nóng)戶保留了資格權(quán)，并沒有徹底失去宅基地，適用范圍更廣。兩種探索對于促進宅基地復(fù)合利用具有積極作用，各有利弊，需在實踐中根據(jù)需要選取。兩種探索均未獲得正式制度認可，但預(yù)示了下一步制度改革的方向。除了上述案例，還有一些類似探索。如：貴州省湄潭縣向取得宅基地開展經(jīng)營的主體頒發(fā)宅基地經(jīng)營權(quán)證；四川省瀘縣在農(nóng)戶與第三方共建共享農(nóng)房時，將第三方獲得的經(jīng)營性住房分?jǐn)傉嫉孛娣e確權(quán)為一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)，這些探索同樣旨在擴大使用權(quán)主體和完善權(quán)能，這些探索的科學(xué)性、可行性需要進一步研究。

四、宅基地復(fù)合利用面臨的問題

宅基地復(fù)合利用體現(xiàn)在用途、使用主體和權(quán)利設(shè)置（管制規(guī)則）三方面，即在用途上從單一居住保障功能向生產(chǎn)、經(jīng)營等多種功能轉(zhuǎn)變，在使用權(quán)主體上從本村村民向非本村村民、工商資本轉(zhuǎn)變，在權(quán)利設(shè)置上從使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的債權(quán)向用益物權(quán)轉(zhuǎn)變，由此形成宅基地復(fù)合利用的三種典型形態(tài)，在推進宅基地復(fù)合利用中還面臨一些困難。

（一）關(guān)于用途復(fù)合的爭議與問題

1.兼容經(jīng)營性用途時的監(jiān)管問題。近年來，農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理制度不斷健全，但自建房質(zhì)量安全尚未納入建設(shè)管理范圍。農(nóng)戶自建房主要考慮居住用途，經(jīng)營性用房對于房屋質(zhì)量的要求更高。由于缺少專業(yè)設(shè)計和施工，農(nóng)房用于經(jīng)營性用途時結(jié)構(gòu)安全存在“先天不足”，尤其經(jīng)改建、擴建后用作經(jīng)營場所時，缺少質(zhì)量監(jiān)管，經(jīng)常存在安全隱患。農(nóng)房“住改商”涉及的審批和監(jiān)管具體由哪個部門負責(zé)，相關(guān)制度并未明確。根據(jù)自建房實際用途，其管理涉及教育、市場監(jiān)管、商務(wù)等多個部門，如何落實不同部門監(jiān)管責(zé)任需要進一步探索。

2.兼容經(jīng)營性用途時的利益問題。宅基地調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時，入市主體需要繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，以平衡國家和集體之間的收益關(guān)系。宅基地用作經(jīng)營性用途時是否應(yīng)該收取費用，存在不同理解和實踐走向：一是不收取費用，宅基地實行無償取得和使用制度，用于經(jīng)營性用途沒有改變宅基地性質(zhì)，不應(yīng)收費。二是收取費用，宅基地用于經(jīng)營性用途偏離了宅基地主要用于保障農(nóng)戶居住需求的初衷，尤其在農(nóng)戶出租獲益的情況下，集體作為所有權(quán)人出于維護公平和所有者權(quán)益考慮，理應(yīng)收取一定的費用。從實踐來看，大部分地區(qū)不收費，個別地方收取了有償使用費，如云南大理宅基地用于商業(yè)經(jīng)營時，村集體向使用人收取有償使用費。其中整宗宅基地用于商業(yè)經(jīng)營的，按每年30元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)收取；部分宅基地用于商業(yè)經(jīng)營的，對實際用于經(jīng)營的面積，按每年10元/平方米收取。

（二）關(guān)于擴大使用權(quán)主體的爭議與問題

1.宅基地變相轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。1999年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》首次提出，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售。此后，國務(wù)院一系列文件不斷重申這一要求。在城鄉(xiāng)居民合作建房探索中出現(xiàn)了將宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)給城鎮(zhèn)居民的做法，并規(guī)定建房合作期限不超過40年。這樣可能形成兩種結(jié)果：一是宅基地連同地上房屋40年的使用權(quán)確權(quán)給城鎮(zhèn)居民，仍屬于租賃范疇，突破了法律對于租賃不超過20年的限制；二是宅基地40年使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)給城鎮(zhèn)居民，也就是將40年宅基地使用權(quán)讓渡給城鎮(zhèn)居民，顯然不屬于租賃范疇，更像是土地出讓，有變相突破“改革底線”的嫌疑。40年使用期限屆滿后，如何續(xù)期缺少相關(guān)制度設(shè)計，參照《中華人民共和國民法典》自動續(xù)期，顯然有損集體利益，若雙方對有償續(xù)期條件不能達成一致，宅基地上房屋如何處理，也會成為潛在難題。

2.社會資本侵害農(nóng)戶利益。國家支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式復(fù)合利用宅基地，租賃是較為普遍的方式。當(dāng)前農(nóng)房流轉(zhuǎn)的市場體系尚未建立，對于農(nóng)房的估值普遍偏低，在吸引返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員的同時，也引起了工商資本的關(guān)注。政策鼓勵工商資本租賃農(nóng)房開展經(jīng)營，并要求嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定。目前，在租賃關(guān)系中雙方權(quán)利義務(wù)并不明確，租賃合同對于租賃期限、租金標(biāo)準(zhǔn)、租金繳納方式、到期后續(xù)租等內(nèi)容的約定相對模糊，面對工商資本，農(nóng)戶維權(quán)能力較弱，難免出現(xiàn)資本低價圈占、高價轉(zhuǎn)租侵害農(nóng)戶利益的情況。

（三）關(guān)于健全宅基地權(quán)能的爭議與問題

1.宅基地使用權(quán)讓渡有違權(quán)利派生邏輯。擴大宅基地使用權(quán)權(quán)能主要依托宅基地“三權(quán)分置”改革展開。目前，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的構(gòu)造存在多種話語體系[6]，對“三權(quán)分置”相關(guān)權(quán)利的內(nèi)涵、實現(xiàn)方式還未形成共識。資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)利界限不清晰，對于資格權(quán)內(nèi)涵存在不同理解，包括取得宅基地的權(quán)利、農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶將一定期限的宅基地使用權(quán)讓渡出去的權(quán)利等[7]，城鄉(xiāng)居民合作建房依據(jù)的是第三種理解。宅基地使用權(quán)理應(yīng)由宅基地所有權(quán)派生，宅基地使用權(quán)人將40年宅基地使用權(quán)讓渡給第三人，實質(zhì)是農(nóng)戶作為宅基地使用權(quán)人通過合作建房又設(shè)立了一個使用權(quán)人，主體不適格[8]，有違權(quán)利派生邏輯。宅基地復(fù)合利用涉及宅基地及地上房屋使用主體改變時，尤其通過宅基地“三權(quán)分置”、城鄉(xiāng)居民合作建房將宅基地使用權(quán)讓渡給非本集體成員時，理應(yīng)事先征得宅基地所有權(quán)人同意，在實踐中對此未予充分考慮。

2.宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地混合使用管理問題。將兼具經(jīng)營性用途的宅基地作為綜合用地入市，旨在規(guī)避非本集體成員不得購買宅基地的規(guī)定。《土地管理法》修改后，宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已沒有法律障礙。只是隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的深入，非本集體成員取得宅基地具有其他可選途徑，而且成本更低。將利用形態(tài)一樣的土地及地上房屋，區(qū)分為兩種不同的土地用途進行管理，兩種制度之間難免會有摩擦，也會增加制度運行成本。

五、推進宅基地復(fù)合利用的建議

近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶動下，各地依托鄉(xiāng)村資源，積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員不斷增加，2012年至2022年底，全國返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計達到1 220萬人。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件持續(xù)改善，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人群將會不斷壯大，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也將迎來快速發(fā)展。在農(nóng)村新增建設(shè)用地規(guī)模受限的情況下，宅基地依據(jù)其總量大、分布廣、成本低、居住經(jīng)營可兼容的特點，將在保障返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員居住和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求方面發(fā)揮重要作用。推進宅基地復(fù)合利用也面臨新的形勢：一是產(chǎn)業(yè)類型更加多樣，近年來，網(wǎng)購、直播、文創(chuàng)、康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在農(nóng)村興起，相較農(nóng)家樂、餐飲等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)對宅基地及地上房屋的建設(shè)質(zhì)量、風(fēng)格等要求更高。二是使用主體更加多元，除了返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員，農(nóng)村村民跨集體流動規(guī)模也在不斷增加，這部分流動人口的居住、就業(yè)，很大一部分需要依托宅基地解決。三是宅基地復(fù)合利用區(qū)域分化明顯，不是所有的地區(qū)都具備宅基地復(fù)合利用條件，宅基地復(fù)合利用主要分布在區(qū)位條件優(yōu)越、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達和人口流入地區(qū)，如城中村、城市郊區(qū)、旅游資源較為豐富的地區(qū)。下一步應(yīng)結(jié)合宅基地復(fù)合利用新形勢，圍繞宅基地復(fù)合利用中存在的問題，不斷完善制度體系，推進宅基地復(fù)合利用。

（一）健全宅基地用途管理制度

1. 完善保留宅基地性質(zhì)基礎(chǔ)上用途復(fù)合的管理制度。鼓勵對依法登記的宅基地及住宅進行復(fù)合利用，加強對重點區(qū)域宅基地復(fù)合利用引導(dǎo)，健全房屋質(zhì)量和用途監(jiān)管制度。一是將村民自建房納入建設(shè)管理范圍，明確自建房需要辦理施工許可證的條件，強化新建房屋質(zhì)量監(jiān)管。自建房轉(zhuǎn)為經(jīng)營用途時，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法取得房屋安全鑒定合格證明。經(jīng)營性自建房改建、擴建應(yīng)當(dāng)依法辦理規(guī)劃、建設(shè)等審批手續(xù)，竣工驗收合格后才能投入使用。二是按照“誰審批、誰負責(zé)”的要求，落實相關(guān)部門行業(yè)監(jiān)管范圍內(nèi)自建房安全監(jiān)管責(zé)任，建立農(nóng)房用于生產(chǎn)經(jīng)營用途的負面清單，避免生產(chǎn)經(jīng)營活動對居住環(huán)境造成影響。

2.健全宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地混合用地管理制度。在保障農(nóng)戶宅基地合法權(quán)益前提下，建立宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換機制。在符合“一戶一宅”要求前提下，宅基地兼容或完全用于生產(chǎn)經(jīng)營活動時，可按照宅基地認定和管理。“一戶多宅”的多宅部分以及超過宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)部分，完全用于生產(chǎn)經(jīng)營時，鼓勵轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。對多宗宅基地聯(lián)合進行開發(fā)經(jīng)營時，必須轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。進一步探索設(shè)置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地綜合用地類型的可行性和必要性，完善綜合用地管理制度，逐步理清與宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)系。

（二）分類回應(yīng)宅基地主體訴求

1.有條件賦予城鎮(zhèn)居民更有保障的宅基地使用權(quán)。在符合“一戶一宅”前提下，允許農(nóng)村村民跨集體取得宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)。考慮到宅基地是廣大農(nóng)民的基本居住保障以及這一居住保障體系的封閉性，目前允許城鎮(zhèn)居民自由取得宅基地的條件還不成熟，城鎮(zhèn)居民依托宅基地開展經(jīng)營活動時，應(yīng)以租賃方式取得宅基地及地上房屋使用權(quán)。城鄉(xiāng)居民合作建房過程中，城鎮(zhèn)居民意在滿足自住需求時，可以給予城鎮(zhèn)居民更有保障的宅基地使用權(quán)，即由農(nóng)民集體同意將農(nóng)戶原有的宅基地增加城鎮(zhèn)居民為共同使用權(quán)人，并設(shè)置一定的使用年期，期限屆滿后由農(nóng)民集體收回屬于城鎮(zhèn)居民的那部分使用權(quán)。宅基地上房屋可分割登記，宅基地作為地上物共有宗地不可分割，以此保障農(nóng)戶不失居。

2.加強對工商資本取得宅基地及農(nóng)房使用權(quán)的監(jiān)管。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國中小企業(yè)的平均生命周期只有2.9年，能夠存活10年以上的不到2%[9]，20年的租賃期限能夠滿足絕大部分中小企業(yè)用地需求。因此，工商資本取得宅基地及農(nóng)房使用權(quán)的方式應(yīng)限定為租賃，且期限不得超過20年。相關(guān)部門制定宅基地及地上房屋租賃示范文本，供當(dāng)事人在訂立合同時參照使用，矯正不公平格式條款、引導(dǎo)規(guī)范合同簽約履約行為，保障租賃雙方合法權(quán)益。

（三）完善宅基地復(fù)合利用相關(guān)制度

1.建全宅基地所有權(quán)人權(quán)益保障機制。宅基地復(fù)合利用涉及的相關(guān)問題，應(yīng)由農(nóng)民集體民主決策，充分發(fā)揮村民自主管理作用，保障農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)人的合法權(quán)益。一是宅基地兼容經(jīng)營性用途或通過“三權(quán)分置”、合作建房、出租、入股等方式將使用權(quán)讓渡給非本集體成員時，應(yīng)事先征得宅基地所有權(quán)人同意。已取得《不動產(chǎn)權(quán)證書》的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)（或使用權(quán)），以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個人時，也應(yīng)征得宅基地所有權(quán)人同意。二是保持宅基地性質(zhì)的前提下用作經(jīng)營性用途時，由村集體收取一定的費用也在情理之中，對用作經(jīng)營性用途的宅基地收取費用屬于集體內(nèi)部事務(wù)，是否收取、收取標(biāo)準(zhǔn)以及收取的費用如何使用均應(yīng)由農(nóng)民集體民主決策確定。在確定收費標(biāo)準(zhǔn)時，既要考慮用于經(jīng)營性用途的宅基地是否承擔(dān)農(nóng)戶居住保障功能，也要考慮農(nóng)戶自身是否參與生產(chǎn)經(jīng)營以及租金收益水平，在提高農(nóng)戶財產(chǎn)性收益的同時，避免形成“食利階層”。

2.加大宅基地“三權(quán)分置”探索力度。對于宅基地“三權(quán)分置”改革，不同區(qū)域、不同資源稟賦條件、不同發(fā)展階段有不同的訴求。鑒于國家已明確“落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)”的改革要求，地方應(yīng)在國家明確的框架內(nèi)探索，不宜再創(chuàng)設(shè)宅基地經(jīng)營權(quán)等新的權(quán)利名稱。鼓勵不同地區(qū)根據(jù)實際進行差別化探索，在實踐中明晰資格權(quán)的內(nèi)涵、性質(zhì)和權(quán)能，理清資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利邊界、相互關(guān)系，明確分置出資格權(quán)后的使用權(quán)性質(zhì)。在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度框架下，探索宅基地“三權(quán)分置”如何登記，為宅基地復(fù)合利用提供產(chǎn)權(quán)支撐。

宅基地及地上房屋兼容經(jīng)營性用途具有現(xiàn)實必要性和可行性，宅基地用途復(fù)合依賴使用權(quán)主體的使用來推動和實現(xiàn)，社會主體共享宅基地時如何給予其物權(quán)保護是實踐探索的焦點，也是改革的難點。推進宅基地復(fù)合利用應(yīng)以保護公民合法財產(chǎn)權(quán)益、支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點。區(qū)分宅基地居住與生產(chǎn)經(jīng)營功能進行用途復(fù)合的制度設(shè)計，并加強對房屋建筑質(zhì)量和使用的監(jiān)管；區(qū)分農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民進行使用權(quán)主體復(fù)合的制度設(shè)計，并加強對工商資本取得宅基地及農(nóng)房使用權(quán)的監(jiān)管；區(qū)分宅基地居住保障和財產(chǎn)收益功能進行收益調(diào)節(jié)機制設(shè)計，加強宅基地“三權(quán)分置”改革探索力度。

目前，無論從理論還是政策層面，尚未對“宅基地復(fù)合利用”進行系統(tǒng)研究。本文基于宅基地復(fù)合利用的概念與生成邏輯對宅基地復(fù)合利用問題進行了粗淺探討，有些問題尚未涉及。如房地一體不動產(chǎn)登記時，用作經(jīng)營性的房屋如何登記，農(nóng)村用于建造集中住房的宅基地在復(fù)合利用時面臨哪些新情況、新問題等，還有待進一步研究。

注釋：

①因2017年。

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Typical Form， Practice Trend， and Institutional Arrangement of Composite Utilization of Homestead

Abstract： The composite utilization of homestead is an important way to ensure the land demand for rural residential and industrial development. The composite utilization of homestead is caused by the combined effects of factors such as homestead management system， rural industrial land characteristics， and population mobility， including three typical forms： purpose composite， use subject composite，and rights composite. The exploration of the purpose composite and the use of the subject composite of homestead have been quite sufficient. The combination of rights is the focus of practical exploration， and it focuses on providing other channels beyond leasing for nonfarmers to use homesteads and more secure rights and interests. The composite utilization of homesteads faces issues such as the lack of supervision over rural housing construction， the expansion of the subject of homestead use rights， and the violation of the logic of rights derivation in the transfer of homestead use rights. Based on the new situation faced by the composite utilization of homesteads， suggestions have been put forward from the aspects of improving the management system for the use of homesteads， conditionally granting urban residents more secure use rights of homesteads， and establishing a mechanism for protecting the rights and interests of the owners of homesteads.

Keywords： homestead; composite utilization; cooperative building; three rights division