城市治理中的公眾參與研究：價值、問題及對策

一、公眾參與概述

公眾參與，即公共參與、公民參與，是指有參與愿望的公眾通過一定的途徑影響公共政策和公共生活的一切活動。公眾參與的主體是普通公眾或者是由公眾組成的團體，公眾參與的目標是影響政府對社會資源的權威性分配。

一個有效的公眾參與系統至少應該包含相互影響的三個元素，即公民主體性、知情公民和參與途徑（圖1）。公民主體性是指在一個社會治理體系中，必須在實質性意義上確定公民的主體地位，政府的正當性和合法性都必須以公民同意為前提。沒有公民主體性，則公民參與無從談起，只能淪為徹底的形式主義。知情公民是指公民要具備參與社會公共事務的能力。參與社會公共事務的公民要對政府治理體系和公共事務相關的知識有基本的認識。政府應創造條件保障公眾的知情權，通過政務公開、政策宣貫等方式為公眾參與公共事務提供可能性和便利性。參與途徑則是指公眾參與社會治理的渠道，公眾參與的渠道不暢通會導致其參與意愿難以實現。

公眾參與的理論淵源主要是顧客導向（customer driven）的公共管理，起源于20世紀80年代盛行的政府全面質量管理理論（TQM）。全面質量管理理論將公民視為政府機關的顧客，將顧客定義為受公共政策和公共管理行為影響的人，認為政府管理是一種全員參與的、以各種科學方法優化和改進組織的管理與服務，從而獲得顧客滿意的管理理念、制度和方法。全面質量管理理論后來成為各國政府改革的重要指南，使政府逐漸改變了傳統的居高臨下和自我中心意識，開始以為公民提供更好的服務為己任。顧客導向的公共管理，強調政府站在顧客的立場上評估組織績效，以追求顧客滿意為目標，重視建立政府與顧客之間的長期互動關系，針對顧客需要提供公共服務，加強與顧客的互動，了解顧客期望，并將顧客期望作為改進管理工作的方向。顧客導向的公共管理推動了公共管理理念和方式的巨大變革，使政府部門開始重視尋求公眾參與和支持認同。這開啟了公眾參與的新紀元。

公眾參與的興起也有鮮明的時代背景。就城市治理而言，隨著城市化進程的推進，城市化率飛速提升。政府面臨的治理環境越來越復雜、多元、動態。新興科技的應用和新型社會主體的出現，使公共問題的復雜性以前所未有的方式凸顯出來，城市治理的難度也隨之提升，傳統的強政府、弱社會的治理結構已經無法解決日益復雜的公共問題。政府治理越來越難以依靠政府單方面行使權力來完成，反而更需要政府與公眾加強互動、充分合作。政府與公眾之間互動能力越強，產生的城市治理效果越持久穩固。政府、社會、公眾共同治理已經成為當代的主要治理模式。政府與社會共同治理，也成了各國城市治理的重要舉措。

二、城市治理中公眾參與的價值

城市治理過程并不是政府單方面行使權力的過程，而是政府與公眾互動的過程。在城市治理領域，公眾參與的價值至少體現在以下三個方面。

（一）輔助政府科學決策

廣泛的公眾參與可以反映公眾需求和偏好，使政府提供公共服務更有針對性。公眾參與可以直接或間接反映公眾的需求與偏好，使城市治理部門的治理行為和政策供給能夠與大多數公民的需求相契合，及時回應公眾需求，更好地實現公共服務供給和需求的均衡。

（二）檢驗城市治理成效

公眾參與可以促進城市管理部門了解公眾對城市治理成效是否滿意。在當前倡導“人民城市人民建，人民城市為人民”的背景下，公眾對城市治理的滿意度成為衡量城市治理成效的重要標準。政府與公眾互動，了解公眾對城市治理的滿意度，可以促進政府改進工作方法，提升城市治理效能。更進一步說，公眾參與可以為城市治理部門優化改善公共服務提供參考，增強政府的公信力，增強公眾對政策合法性的認同和支持。

（三）培養現代公民意識

從公眾的角度而言，公眾參與可以培養現代公民意識。公眾參與，為公眾充分了解政府治理機制、城市治理過程、政策制定初衷、政策執行流程提供了可能性。公眾參與也有利于消除政府與公眾在互動過程中的信息鴻溝問題。尤其是現代化信息技術在公眾參與中的應用場景不斷拓展，不僅消除了政民互動中的信息不對稱，而且拓展了公眾眼界，提升了公眾認知，為培養有公共事務參與能力的現代公民提供了便利。

三、城市治理中公眾參與存在的問題

（一）公眾參與內驅動力不足

城市治理是典型的公共治理。在城市治理領域，政府所提供的多是公共物品（服務）。公共物品（服務）是指那些能夠被所有人得到的物品或服務，具有非排他性、非競爭性和顯著的“燈塔效應”。一座燈塔一旦建立起來，就能夠照亮所有路過的船只，那么誰會愿意自己承擔建立燈塔的成本而讓別人坐享其成呢？誰又會在能搭便車的情況下，去支付建造燈塔的費用呢？城市治理領域的公共服務和建造海上的燈塔面臨一樣的問題。以市容環境治理為例，干凈、整潔、有序、安全的市容環境會惠及所有人，但是并不是所有人都愿意為環境改善付出努力和成本，更關鍵的是，沒有辦法把不付出成本的人排除在受惠范圍之外。這就不可避免地會涉及公共管理領域最常見的治理困境——“公地悲劇”（tragedy of the commons），即如果一種資源沒有排他性的所有權，就會導致這種資源的過度使用。在共享公共服務的社會中，每個人都會追求個人利益最大化，而避免付出成本。現階段的公眾參與，之所以內驅動力不足，很大程度上是因為公眾在思想上認為自己即使不參與城市治理的任何一個環節，其余人參與治理的成果也會惠及自身。大部分公民只是把自己當作被管理的對象，沒有認識到自己是公共管理主體的一部分，公共責任意識比較薄弱。從公眾參與城市治理的情況看，公眾參與主要依靠政府、街道辦事處、居委會組織動員，不管是開展文明社區創建、市容環境整治、垃圾分類宣講、居民議事廳會議、普法宣傳等公益活動，還是居委會選舉、人大代表政協委員換屆選舉、社區事務聽證會、公共車位出租等公共事務，積極主動參與的公眾都較少，多需要政府或居委會等部門定向邀請或組織動員。

（二）公眾參與廣度和深度有待提升

蜻蜓點水和淺嘗輒止都無法真正觸及城市治理的本質和核心，也無法提升城市治理效能。當前，公眾參與城市治理的廣度、深度均有待提升，這極其容易使公眾參與淪為形式主義。公眾參與城市治理的廣度、深度不夠主要表現在兩個方面。一是公眾參與城市治理的途徑選擇較為單一。從各國的實踐來看，公眾參與的渠道主要包括電話或網絡舉報投訴、參與聽證會、成立行業協會、參與選舉等。在當前的城市治理領域，公眾參與的渠道主要是通過電話或網絡舉報等方式向政府反映個人利益訴求，其余參與方式使用較少。這種參與，更多是一種維護個人利益的參與，與公共利益關聯較少。以公眾通過“12345”市民服務熱線參與城市治理為例，公眾反映的問題多為與自身緊密相關的訴求，涉及有關不特定大多數人的公共利益的問題較少。這與追求公共利益實現的公眾參與仍存在差距。二是公眾參與能力有待提升。受受教育程度、政策理解能力、數字化信息化工具使用能力、信息獲取渠道等多方面因素的影響，社會公眾參與城市治理的能力差別較大。部分公民雖具有參與熱情，但對城市治理了解不多，容易將參與過程簡化為較低層面的意見表達，甚至有的公民還會產生心有余而力不足的參與體驗。

（三）政府與公眾互動機制需更加完善

建立完善的政府與公眾之間的互動機制，是政府公信力的有力保障，更是實現有效公眾參與的重要前提。但目前在城市治理領域，政府與公眾互動機制不健全，這就容易導致“塔西佗陷阱”。“塔西佗陷阱”是指一旦政府喪失公信力，無論它說真話還是假話，做好事還是壞事，都會遭到民眾和輿論的質疑。“塔西佗陷阱”的存在會嚴重損害公眾參與的熱情和效果，這主要體現在兩方面。一是政府主導的公眾參與多采用民意調查和意見征集方式，公眾參與主要集中在事前意見征集階段，對于治理過程和治理結果的參與度和影響力都較小。公眾對城市治理活動的參與呈現片段性、碎片化特征，無法實現全程參與和互動。二是互動機制不健全，影響政府公信力，也影響公眾參與熱情。以參與聽證會為例，聽證會是公眾參與城市治理的重要途徑，是公眾參與政權的體現，能從程序上保障政府行政決定的易被接受性，減少服從成本，提高行政效率。但在實際中卻經常遭遇公眾質疑，多是因為聽證結果經常與網上民眾調查結果大相徑庭。例如，在廣受關注的價格聽證會上，公眾最關心漲與不漲的問題，但是實際中的聽證會變成了漲多漲少的問題，以至于聽證會這一重要的公眾參與形式遇冷。這就需要認真反思，從政府與公眾互動機制完善的角度去探索政府與公眾協同治理之道。

四、城市治理中公眾參與的優化對策

（一）調動公眾參與熱情

在公共治理領域，有個著名的理論叫“集體行動邏輯”。該理論闡釋了在公共事務治理過程中個人理性將導致集體非理性，最終導致集體利益和個人利益雙重受損。1965年，著名經濟學家曼瑟爾·奧爾森在其代表作《集體行動的邏輯》中系統解釋了該理論。他認為人們之所以會加入特定組織，是因為該組織提供了一種排他性的個人收益。俗話說“三個和尚沒水喝”，但是奧爾森認為，如果存在選擇性激勵，那么“三個和尚沒水喝”的困境就能夠得以解決。所謂選擇性激勵，簡單理解，就是對能給集體帶來收益的個體給予額外獎勵，提供排他性的個人收益。這為解決城市治理領域的公眾參與內驅力不足問題提供了解決思路，即可以通過排他性的物質或精神獎勵等方式，讓公眾認識到自己在城市治理過程中的主體地位，從而激發公眾參與城市治理的熱情。例如，北京市大興區團河社區開展“綠地認養”試點，制定認養綠地方案，擬定合約，鼓勵居民主動參與社區共治，就近認領綠地栽種花草，取得了社區環境提質升級和群眾滿意度上升的良好效果。這為我們立足公眾需求，有針對性地提供選擇性激勵，激發公眾參與提供了啟示。未來可以在城市治理的更多領域探索類似的將公眾興趣、利益關切與城市治理實務直接掛鉤的新思路新舉措，調動公眾與政府協同開展城市治理。

（二）提高公眾參與水平

鑒于當前公眾參與存在的參與渠道單一、部分主體參與能力較低的問題，可以采用政府因地制宜分層次引導公眾通過多種方式和渠道參與城市治理的方式予以應對。在城市治理的不同領域、不同環節，需要引入的公眾參與廣度和深度也不盡相同。公眾參與由淺到深可有以下三種形式。一是訴求、意見和建議征集式公眾參與形式。這是最常見的公眾參與形式，這種形式對參與主體的要求不高。政府可以選擇易于理解和參與的領域引入公眾參與，如制定城市治理相關政策之前公開征求意見，可以讓市民通過網絡調查、熱線等方式參與治理過程。二是咨詢式公眾參與形式。對于專業性、技術性要求較高的治理領域，可以通過組織專項咨詢會、座談會、論證會、聽證會的方式引入公眾參與。這類形式的參與主體一般為技術專家等專業人士，參與主體對相關議程的影響力較前一種參與方式更大。這有助于提高城市治理的科學性。三是協商共治式公眾參與形式。這種形式更重視公眾對城市治理過程的影響力，政府與公眾分享決策權力，處于相對平等地位共同治理。政府可以依據實際治理需求和不同參與主體的參與能力，引導開展不同深度和范圍的公眾參與。

（三）構建良性互動機制

當前，在世界范圍內，城市治理范式正在發生轉變，突出表現在政府治理典范由效率行政向民主行政轉變。民主行政強調政府決策的開放性，重視公眾參與，淡化政府控制者和監督者的角色，對民眾需求給以充分、及時的回應。在此背景下，可以從以下兩個維度構建政府—公眾良性互動機制。一方面，政府要更加重視與公眾的信息溝通。具體來說，就是要進一步暢通與公眾的溝通渠道。繼續完善信息公開制度，加大對信息的公開力度，充分考量各類公民、社會群體的實際特點，要運用新聞、報紙等傳統的宣傳手段，更要充分利用信息技術帶來的信息傳播便利，發揮微信、網站、融媒體等現代網絡工具的優勢，提高各方信息溝通的時效性，提高政府與公眾互動的頻率和效果。另一方面，政府要提高回應性，注重信息反饋，形成互動閉環。不斷改進工作作風，轉變治理理念，充分、及時、有效地回應公眾關切，既要給出明確的、經得起檢驗的操作流程，更要加強信息反饋，落實回訪制度，形成一個有合理時間約束的、有始有終的互動閉環，讓公眾切實感受到政府“事事有回應，件件有著落”的決心和態度，從而提升政府公信力，增強公眾對政府的信任，有效促進政府與公眾良性互動，增強公眾參與城市治理的信心。

參考文獻

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（責任編輯：張秋辰）