國土空間規劃背景下詳細規劃高效實施路徑的探索

摘 要：國土空間規劃不僅是國家空間發展的方向指南，也是城市可持續發展的空間藍圖，更是各類開發保護建設活動的基本遵循。新時代下，應提高政治站位，全面貫徹黨的二十大精神，堅持新發展理念，深化“多規合一”改革成果。以國土空間規劃為研究對象，從定義、構成、意義3個方面，分析了國土空間規劃的基本概念，梳理了制約詳細規劃實施效率的問題及其產生原因，并圍繞目標設計、公眾參與、管理機制、前瞻統籌這4項內容，提出了解決問題的策略方法，旨在全面強化我國國土空間規劃實施的高效性，大幅提升我國國土空間治理能力，創設優質的國土空間新格局。

關鍵詞：國土空間規劃；高效實施；生態文明

中圖分類號：TU984.2 文獻標志碼：B 文章編號：2095–3305（2024）05–0-03

我國幅員遼闊，擁有960萬km2的陸地面積，以及300萬km2的海域管轄面積。這是我國國民經濟健康發展的根本載體，更是中華民族繁衍生息的寶貴家園。科學、合規、高效地實施國土空間規劃，能夠推進國土的分類保護、積極開發、綜合整治，創新構建國土資源、國土空間開發新格局，為打造安全、開放、協調、綠色、和諧且極具競爭力的國土創造有力支撐，充分保障偉大“中國夢”的實現[1]。然而，實際上，國土空間規劃實施中存在諸多突出問題，這些問題不僅降低了國土空間規劃的實施效率，也限制了我國國土空間的發展步伐。為此，以問題為導向，探究國土空間規劃高效實施的策略方法，具有較強的現實意義。

1 國土空間規劃的概念

1.1 國土空間規劃的定義

國土空間規劃指的是對某一區域的國土空間，在開發、保護、管理、利用等方面作出的空間、時間上的部署安排。根據實質屬性，國土空間規劃可分為總體規劃、詳細規劃以及相關專項規劃3種。我國“三調”數據見表1，覆蓋了國土空間規劃的具體內容。

1.2 國土空間規劃的構成

國土空間規劃的細節構成有4項內容（圖1），其中，嚴守空間管控底線，需依托國家、省級主體功能區的約束性、戰略性等職能作用，對國土資源環境承載表現加以客觀評價，掌握其開發的可行性、適宜性，進而對國土空間的開發、利用施以差異化對待；主體功能區戰略的制定，需堅持實事求是原則，按照優先開發、禁止開發、重點開發等不同定位，分類施策，以此優化國土開發格局；協同劃定“三區三線”是指需以宏觀視野，即站在國家、省級層面，著力保障國家糧食安全，充分維護生態安全。在此基礎上，科學規劃生態、農業、城鎮這三類空間，以及城鎮開發邊界、生態保護、永久基本農田這3條紅線；植入空間要素，則強調空間及其內部資源的恰當使用、共享。

1.3 國土空間規劃的意義

總結實施國土空間規劃的作用意義包括以下幾點。

第一，轉變國土空間治理模式。通過實施新時期國土空間規劃，將過去分散化、碎片化的國土空間治理模式，升級轉變為全面、統籌的國土空間治理模式，實現了對多種國土空間要素的統一、集中管控，跨越提升了我國國土空間治理的綜合能力。

第二，迎合經濟的高質量發展。通過構建、實施國土空間規劃體系，解決了耕地大量減少、資源粗放利用、生態系統功能弱化、環境嚴重污染、空間布局不合理等問題，將每寸山河國土進行清晰明了的細致規劃，打造出生態山清水秀、生產集約高效、生活舒適宜居，且安全、穩定、和諧的國土空間格局[2]。

第三，規避國土空間規劃風險。通過加強國土空間規劃的實施，破解多規管控導致的職能不清、責權不明等難題，保障國土空間規劃的規范性、科學性，防止發生國土規劃的風險漏洞。

2 國土空間規劃背景下，規劃高效實施存在的問題及原因

處于深入實施鄉村振興、城鎮化、振興東北老工業基地等發展戰略的新時代，我國國土空間規劃工作在取得大量喜人新成就的同時，也暴露出了一些問題，對規劃的實施效率產生了消極的影響，需迫切解決。在國土空間規劃實施的目標設計中，存在未站在宏觀角度上充分考量生態文明建設、農業生產效率、產業發展轉型等要素的實際需要，以及未注重各區域發展之間的協調配合等問題，使得區域內生態、農業、產業無法實現步伐一致的協同發展[3-4]。分析其原因，包括以下幾點：

第一，在多數情況下，國土空間規劃的編制、實施均由政府部門主導，未征集、參考廣大人民群眾的建議意見，致使某些重點事項，或存在爭議的問題，無法與人民群眾進行深入的溝通討論，造成國土空間規劃實施難以真正服務社會[5]。

第二，國土空間規劃的實施作為一項系統性、綜合性的“大工程”，往往需要自然資源部門的牽頭，邀請其他相關部門合作配合。因參與主體較多，使得規劃實施工作呈現出了九龍治水、各自為政、責任推諉等系列問題，導致規劃實施實效大打折扣[6]。

第三，國土空間規劃實施具有一定的復雜性，若未以前瞻統籌視角，全面地謀劃城市未來發展，則易導致實施工作的片面化。例如，單一推進城市區域布局，而未對耕地保護、生態修復、工程規劃等內容加以系統地考量等。

3 國土空間規劃背景下詳細規劃高效實施的路徑

3.1 科學設定國土空間規劃目標

為強化規劃實施高效性，相關部門應牢固樹立全局意識，科學確立國土規劃實施目標，明確工作的基本方向及發力點，即以城鎮化等戰略布局為核心依據，細化國土空間規劃實施工作內容，從而迎合各個要素發展的現實需要，突出各區域的協調性發展。

第一，踐行“多規合一”新理念。全面創新生態修復治理、農田耕地保護、城鄉一體發展、傳統產業升級、基礎設施布局、功能區域分布等中心工作，探索生態、農業、產業、教育、醫療、公共服務等民生要素的協同發展關系，科學部署各類用地，優化國土空間布局。在此期間，需強調農業農村與生態文明優先發展，加強基本農田、自然生態保護區的建設規劃，筑牢“三條紅線”，繼而在推動“三農”健康發展、守護我國糧食安全的基礎上，加快我國生態文明建設進程[7]。

第二，落實“三生空間”新思想。以生態改善驅動生產的轉型發展，嚴守生態底線，禁止侵占自然生態保護區，為“三產”的轉型、融合發展創造健康的生態秩序。以高質量的生活促進生態的保護修復。加強城鄉統籌規劃，不斷優化區域內人居環境品質，逐步完善區域內道路交通、郵政電信、文化娛樂、教育醫療等公共服務設施，提高其精神文明，宣教生態保護修復重要性，強化生態治理效果[8]。

第三，以生產升級助力生活的水準增長。按照各區域特點，針對性利用其稟賦優勢，如區位、文化、氣候等，以國土空間規劃角度，創新規劃現代化的農業生產結構，助推當地農文旅一體化發展，構建“一產為核心、二產為支撐、三產為基礎”的產業新布局，拓展就業、收入渠道，提升當地經濟發展能力。

3.2 鼓勵公眾參與國土空間規劃

人民群眾具有無窮的智慧及力量。在國土空間規劃實施過程中，需要得到人民群眾的肯定、支持，才能保障工作實施高效性，突出國土空間規劃對公共服務的功能作用。

第一，加強宣教。在機關、企業、學校、醫院、社區等單位場所，以宣講會等形式，面向各個主體宣傳、解說國土空間規劃的重要性、必要性，深化其對國土空間規劃的認知及理解。促使各方主體認可、擁護當地國土空間規劃的政策要求，主動配合相關部門，協同推進國土空間規劃的編制、實施工作，強化工作完成效率。開展社區座談會、組織聽證會等集體會議，并邀請熱心公眾踴躍參與，引導其圍繞熱點問題、關心話題等各類國土空間規劃的主題內容進行集中討論，便于掌握公眾的所思所想、所期所盼[9]。

第二，鼓勵參與。在國土空間規劃編制前，可通過線下建議箱、線上官網、“兩微一抖”等多元渠道，廣泛征集公眾對國土空間規劃的建議意見。在此前提下，國土空間規劃的實施也需大眾的積極參與，即承載多窗口，面向人民群眾，定期公開真實的國土空間規劃實施進展[10]。在此期間，可以適當地設立生活用品等獎品，吸引、鼓勵大眾“暢所欲言”，大量征集民意、聽取民聲，突出國土空間規劃的民主性。接受大眾的監督，邀請其就規劃設計、規劃實施等內容進行質疑，進而維護大眾的知情權、話語權、監督權等合法權益，實現國土空間的科學、民主規劃，確保規劃的高效實施[11]。

3.3 優化國土空間規劃管理機制

嚴格管理是保證國土空間規劃實施高效性的前提。對此，可通過完善管理機制，為管理工作創造基礎保障，提供基本憑據。

第一，明確劃定部門職責。通過精準衡量、科學判定，為參與國土空間規劃實施工作的各部門清晰劃分職能義務、權責范圍、工作內容。編制追責制度，壓實主體責任，督促各部門履職盡責、認真工作，創設出分工明確、各司其職、團結合作的良好工作新態勢。依托微信等實時交互程序，以“微信群”等載體，增強各部門的互動即時性。組織各部門定期開展工作交流會等會議活動，協同商議規劃實施中的具體細節、難點、要點，溝通制定針對性的應對策略，突出各部門在規劃實施工作中的統一性、協調性、聯動性，繼而解決信息不對稱、溝通不及時、渾水摸魚、責任交叉等問題，增強國土空間規劃實施效果。

第二，健全工作管理制度。管理制度需包括監督審核、考核評價等內容。以制定監督審核制度為例，需根據相關管理指南，制定細則，即以“定期+抽檢”“定性+定量”等多樣手段，跟蹤式掌握時下國土空間規劃實施的實際情況，從而及時捕捉不良問題，并追本溯源，調整實施計劃，化解問題阻礙，加強規劃實施的綜合質量[12-13]。

3.4 前瞻性統籌國土空間規劃實施

高效的詳細規劃實施離不開科學的國土空間規劃，這是因為正確的規劃是工作實施的指引方向，能夠減少問題發生概率，避免返工等現象發生。

第一，拓展產業發展空間。產業空間的合理規劃可刺激地方經濟發展。對此，需秉持因地制宜的根本工作原則，圍繞現有的優勢產業及其空間分布、發展戰略，統籌規劃全域產業布局。創新打造出以優勢產業為核心，帶動周邊產業健康發展的良好產業發展生態。

第二，注重公共設施布局。根據省級國土空間規劃，逐層設計市、縣、村的重大公共服務設施的空間布局規劃，如交通道路、給排水、電力燃氣等民生設施[5]，

并配以醫療、教育、養老、體育、文化等服務資源，優化當地空間布局[14]。

第三，重視生態保護修復。清晰明確全域草原、林地、濕地、湖泊、森林等山水林田湖草沙的生態空間，著重保留原始的自然生態，突出生態保護的重要性。并以劃定自然生態修復區等策略，搭配禁止砍伐樹木、禁止挖山填湖。進行自然修復等，優化區域自然生態，維護生態系統的長期、良性運轉[15]。

第四，強調農田耕地保護。根據當地永久基本農田、高標準農田、農田儲備區的劃定成果，嚴守耕地紅線。統籌多功能空間部署，將農林牧副漁加以一體化空間布局，發展循環農業、循環經濟。

4 結論

新時代下，我國已初步實現了國土空間規劃的整體性、系統性重構，總體建設了科學高效、責權清晰的國土空間規劃體系，且“多規合一”改革獲得了開創性、決定性的偉大成就。但在工作實踐中，仍暴露出了大量問題，不僅影響了國土空間規劃的實施效率，也為我國國土空間格局的優化埋下了風險隱患。對此，在國土空間規劃背景下，相關部門應從實際出發，精準找出影響詳細規劃高效實施的問題，并采取系列現實可行、行之有效的措施辦法，解決這些頑瘴痼疾，以此進一步強化國土空間規劃實施的高效性，提升我國國土空間實際利用率，充分發揮國土空間在生態保護、文化傳承、經濟發展等方面的促進作用。

參考文獻

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作者簡介：王苗（1988—），女，陜西西安人，工程師，研究方向為土地規劃。