水利項(xiàng)目整合申請地方政府專項(xiàng)債方案分析

摘 要：為緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金需求給地方財(cái)政帶來的壓力，地方政府積極發(fā)行以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府專項(xiàng)債。對于水利項(xiàng)目來說，公益性突出而收益不足是申報(bào)政府專項(xiàng)債所面臨的一大難題。將市場偏好程度高、非水利的經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行打包整合，拓寬項(xiàng)目的收益來源，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資的自求平衡，是水利項(xiàng)目申報(bào)政府專項(xiàng)債的一個(gè)重要突破口。以濱江田園綜合體項(xiàng)目為例，深度挖掘項(xiàng)目收益，實(shí)現(xiàn)整合項(xiàng)目申請地方政府專項(xiàng)債的融資平衡。

關(guān)鍵詞：地方政府專項(xiàng)債；融資平衡；濱江田園綜合體；整合項(xiàng)目

中圖分類號：F407.9；F812.5" " " " " " " " " " " " " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

近年來，地方政府專項(xiàng)債成為帶動和擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要金融工具。為使政府專項(xiàng)債更好地用于水利項(xiàng)目的投融資，水利部先后出臺了多條鼓勵(lì)地方政府用好專項(xiàng)債的政策文件。2022年3月，水利部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步用好地方政府專項(xiàng)債券擴(kuò)大水利有效投資的通知》，要求地方把握有利形勢，盡可能多爭取政府專項(xiàng)債券用于水利建設(shè)。但水利項(xiàng)目的周期長，技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了一部分水利項(xiàng)目在投入產(chǎn)出上并不完全匹配，直接經(jīng)濟(jì)效益等方面的優(yōu)勢不夠明顯，與其他行業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目相比，可供選擇申請地方政府專項(xiàng)債的水利項(xiàng)目較少。

針對申請地方政府專項(xiàng)債的水利項(xiàng)目儲備不足這一現(xiàn)狀，無財(cái)務(wù)收益或財(cái)務(wù)收益不足的水利項(xiàng)目可采取與其他領(lǐng)域經(jīng)營性項(xiàng)目組合或打包的方式，在兼顧項(xiàng)目相關(guān)性的前提下統(tǒng)籌整合，提高項(xiàng)目的綜合收益，從而實(shí)現(xiàn)整合項(xiàng)目的融資平衡。本文以濱江田園綜合體項(xiàng)目為例，將水系綜合治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及旅游體驗(yàn)開發(fā)有機(jī)結(jié)合，通過正確的資金籌措方式，對債券本息情況、項(xiàng)目運(yùn)營收入、運(yùn)營成本、凈收益等進(jìn)行詳實(shí)、充分的分析，測算出項(xiàng)目凈現(xiàn)金流量對融資成本的覆蓋倍數(shù)，進(jìn)而對該整合項(xiàng)目的融資平衡進(jìn)行分析。

1 項(xiàng)目概況

濱江田園綜合體項(xiàng)目區(qū)總面積約7.40 km2，園區(qū)倡導(dǎo)有機(jī)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，旨在打造農(nóng)業(yè)、旅游與居住三大產(chǎn)業(yè)板塊聯(lián)動開發(fā)的綜合規(guī)劃區(qū)，發(fā)展以都市農(nóng)業(yè)為特色的高效田園生產(chǎn)服務(wù)業(yè)。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括水環(huán)境綜合治理工程、村容村貌整治工程、村莊道路工程、未來農(nóng)業(yè)園工程、都市農(nóng)莊及其他配套工程等，項(xiàng)目建設(shè)總投資約為63 000萬元。

濱江田園綜合體項(xiàng)目依據(jù)建設(shè)內(nèi)容可分為水利與非水利兩大部分，水利部分投資約占項(xiàng)目總投資的40%，主要包括水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)工程，通過河道清淤、土方擴(kuò)挖、水系連通、護(hù)岸等水利工程改善區(qū)域水環(huán)境，提升河道水質(zhì)；通過農(nóng)村污水提標(biāo)整治、養(yǎng)殖污染尾水處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等改善農(nóng)村水污染治理情況。這些工程項(xiàng)目的公益性突出，投資規(guī)模較大，運(yùn)行周期較長，但無財(cái)務(wù)收益，不具備盈利能力，項(xiàng)目投資回報(bào)率難以吸引到社會資本積極參與。長期以來，此類工程資金投入渠道較為單一，以公共財(cái)政收入投入為主，特別是中央財(cái)政資金在水利建設(shè)投資中一直處于主導(dǎo)地位。對地方政府來說，此類項(xiàng)目長期面臨資金供給和需求不匹配、政府資金管理效率亟待提高等多重壓力[1]。尤其是在近幾年國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變、地方政府財(cái)政收入增速放緩的背景下，僅依靠傳統(tǒng)財(cái)政資金投入難以保障水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

非水利部分主要包括村容村貌整治及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、未來農(nóng)業(yè)園工程、都市農(nóng)莊及其他配套工程設(shè)施等。分析以往類似項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，此部分建設(shè)項(xiàng)目資金大多依靠地方政府自籌、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)補(bǔ)助資金和社會資本共同解決，但目前我國農(nóng)村人居環(huán)境整治欠缺和公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，除少數(shù)地域文化特色突出的鄉(xiāng)村外，大多數(shù)鄉(xiāng)村項(xiàng)目發(fā)展需要從源頭上構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+” 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全鏈條，來保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展和高效運(yùn)營，此類項(xiàng)目面臨著投資周期長、短時(shí)間內(nèi)收益欠缺的發(fā)展窘?jīng)r，而社會投資更偏好短期內(nèi)收益高的項(xiàng)目，這也導(dǎo)致了此類項(xiàng)目建設(shè)前期高度依賴政府投資，供給主體單一是此類項(xiàng)目資金籌措面臨的難題之一。

2 整合項(xiàng)目的優(yōu)勢及申請政府專項(xiàng)債的必要性分析

2.1 整合項(xiàng)目的優(yōu)勢

水利作為關(guān)乎民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一，在資金投入這一重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)亟需加大投融資力度[2]。水利項(xiàng)目發(fā)行政府專項(xiàng)債是現(xiàn)行融資的重要措施之一，發(fā)行政府專項(xiàng)債的核心在于挖掘現(xiàn)金流[3]。由于水利項(xiàng)目公益性質(zhì)突出，部分區(qū)域的水利工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模較小，且現(xiàn)金流收入不穩(wěn)定，不適宜政府單獨(dú)發(fā)行專項(xiàng)債，而由于市政交通、旅游發(fā)展等其他重要產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定，與水利工程建設(shè)項(xiàng)目比較，申報(bào)政府專項(xiàng)債務(wù)優(yōu)點(diǎn)突出。因此，對于地方水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來說，可考慮以縣域?yàn)閱挝唬⒆阌趨^(qū)塊整體開發(fā)，統(tǒng)籌包裝水利項(xiàng)目，采取整體立項(xiàng)、打捆實(shí)施等方式增強(qiáng)項(xiàng)目收益，推進(jìn)水利項(xiàng)目與市政交通、生態(tài)環(huán)保、文旅創(chuàng)建等項(xiàng)目融合開發(fā)形成“項(xiàng)目包”整體，發(fā)行整合后的“項(xiàng)目包”政府專項(xiàng)債，利用項(xiàng)目收益為專項(xiàng)債提供穩(wěn)定的還款來源。

以濱江田園綜合體項(xiàng)目為例，分別從管理運(yùn)行體制和資金保障兩方面來分析水利項(xiàng)目整合的優(yōu)勢。管理運(yùn)行體制方面，通過對支流水系的河道清淤、岸坡支護(hù)、景觀復(fù)綠及周邊環(huán)境的綜合整治來暢活水系，沿河布置水上棧道、岸上步道，構(gòu)建濱河生態(tài)長廊，整治村容村貌，新增分類垃圾桶，徹底改善沿江片區(qū)村民的居住環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)及鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供良好外部環(huán)境條件。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)及都市農(nóng)莊的建設(shè)，盤活了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)交易、鄉(xiāng)村旅游休閑度假、田園娛樂體驗(yàn)、田園生態(tài)享樂居住等復(fù)合功能。在一定程度上，水環(huán)境綜合治理和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的開發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)是相輔相成的。田園綜合體計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)服務(wù)、休閑觀光、宜居度假等，這將成為新城市化建設(shè)的一種動力，這種新城市化建設(shè)模式將農(nóng)業(yè)+產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、人居環(huán)境產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)文化旅游產(chǎn)業(yè)與城市化建設(shè)全面的融合。資金保障方面，水系綜合治理工程本身無財(cái)務(wù)收入，結(jié)合村容村貌改造、新農(nóng)村建設(shè)等非水利工程建設(shè)項(xiàng)目，將區(qū)域內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行“打包整合”，可以擴(kuò)大項(xiàng)目的資金來源，并增強(qiáng)項(xiàng)目本身的盈利潛力。根據(jù)國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的各種建設(shè)活動，如綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、鄉(xiāng)村文化旅游、配套基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，與相關(guān)的水環(huán)境治理項(xiàng)目打包，形成濱江田園綜合體項(xiàng)目這一有機(jī)整體，吸引政策性資金或社會資本的投入，從而拓寬項(xiàng)目資金籌措渠道。在項(xiàng)目的建設(shè)初期，融資成本僅包括專項(xiàng)債發(fā)行的財(cái)務(wù)成本和利息，這大大降低了前期現(xiàn)金流出的壓力，待專項(xiàng)債整個(gè)期限的最后一年到期時(shí)連同最后一次利息和本金一并償還[4]。通過時(shí)間上的緩沖，可有效地應(yīng)對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營前期達(dá)產(chǎn)率低、現(xiàn)金流少、財(cái)務(wù)成本較高的期限錯(cuò)配問題，為項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行提供充足的資金保障。

2.2 申請政府專項(xiàng)債的必要性分析

地方政府專項(xiàng)債具有融資成本較低、限制條件較少、項(xiàng)目組合靈活等優(yōu)點(diǎn)。發(fā)行政府專項(xiàng)債正逐步成為水利行業(yè)建設(shè)探索融資改革籌措資金的重要途徑之一[5]。濱江田園綜合體項(xiàng)目旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)文旅一體化發(fā)展，利用長江岸線的濱江空間天然優(yōu)勢，采取開發(fā)景區(qū)文旅、園區(qū)配套租賃、農(nóng)產(chǎn)品出售等手段創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流；因地制宜探索水環(huán)境整治與農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)建設(shè)有機(jī)結(jié)合的方式，在做好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益；充分挖掘旅游增值效益以及現(xiàn)代“農(nóng)業(yè)+”的背后效益，探索景觀資源價(jià)值變現(xiàn)機(jī)制。

項(xiàng)目層面上，面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下降的形勢，過度依賴政府投資在一定程度上會使多數(shù)優(yōu)質(zhì)水利項(xiàng)目進(jìn)度滯后，本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容中的水環(huán)境治理具有建設(shè)周期長、投入產(chǎn)出比不匹配、經(jīng)濟(jì)效益較低的特點(diǎn)，項(xiàng)目自身盈利能力差決定了此類項(xiàng)目既難以吸引社會資本，又不適合單獨(dú)發(fā)行水利專項(xiàng)債。還款能力是選取發(fā)債項(xiàng)目時(shí)應(yīng)首先考慮的核心點(diǎn)[6]，對收益不足的水利類項(xiàng)目，可以考慮將其與其他領(lǐng)域項(xiàng)目一起組合，如水利工程+文化旅游+人居環(huán)境提升，由鄉(xiāng)村旅游及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供項(xiàng)目的收益，統(tǒng)籌多部門共同謀劃項(xiàng)目，采取項(xiàng)目搭配等方式進(jìn)行合并申報(bào)政府專項(xiàng)債融資。

政策層面上，本項(xiàng)目屬于長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，實(shí)施后旨在實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，解決農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的問題，符合鄉(xiāng)村振興政府專項(xiàng)債的項(xiàng)目要求，建設(shè)內(nèi)容符合相關(guān)政策文件對公益性項(xiàng)目的定義，即不以盈利為目的，具有為社會公共利益服務(wù)的屬性，符合地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目的公益性要求，完全具備申請政府專項(xiàng)債的條件[7]。

為此，將無財(cái)務(wù)收入的水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)工程和有財(cái)務(wù)收入的“農(nóng)村+”項(xiàng)目整合，打造成具有財(cái)務(wù)可持續(xù)的綜合項(xiàng)目體，申請地方政府專項(xiàng)債30 000萬元，剩余資金則由政府與項(xiàng)目承辦單位共同籌集。

3 整合項(xiàng)目融資平衡方案分析

3.1 整合項(xiàng)目收益估算

整合后的項(xiàng)目通過經(jīng)營性挖掘、經(jīng)營性捆綁以及受益主體付費(fèi)等多種模式解決項(xiàng)目收益自平衡問題[8]。濱江田園綜合體項(xiàng)目的具體收益包括：

（1）出租收入。項(xiàng)目綜合體自身收入主要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)展示園、育苗工廠及生產(chǎn)管理中心、綜合服務(wù)中心/研發(fā)中心等出租收入，運(yùn)營后每年至少1 000萬元。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工程收入。葡萄、桃、藍(lán)莓、番茄、黃瓜、辣椒、有機(jī)稻米及蓮藕等特色農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，按市價(jià)估算每年約4 800萬元。

（3）民宿收入。利用農(nóng)村房屋資源，打造以旅游業(yè)及服務(wù)業(yè)為主的綜合型特色民宿區(qū)域，建成鄉(xiāng)愁體驗(yàn)館、親子套房和集中公寓等，僅客房收入每年至少600萬元。

（4）垂釣收入。利用現(xiàn)有得天獨(dú)厚的濱江資源，打造500 m休閑垂釣長廊，有償使用釣位，年收入約100萬元。

3.2 整合項(xiàng)目支出估算

整合項(xiàng)目完工運(yùn)行以后，為保障工程正常運(yùn)行與經(jīng)營活動有序開展，項(xiàng)目公司需要投入工程運(yùn)行管理和經(jīng)營費(fèi)用，通常包括材料費(fèi)、燃料及動力費(fèi)、職工薪酬、工程維護(hù)費(fèi)、營銷宣傳費(fèi)、管理費(fèi)用、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等，還包括債券還本付息、依法納稅等。初步估算，每年成本約在3 000萬～5 800萬元。

3.3 整合項(xiàng)目資金平衡分析

結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程與“農(nóng)業(yè)+”收益產(chǎn)出過程，整合項(xiàng)目建設(shè)資金中非標(biāo)專項(xiàng)債擬發(fā)行規(guī)模30 000萬元，債券在建設(shè)期內(nèi)依據(jù)建設(shè)進(jìn)度按年均勻投入，各年度資金投入均為10 000萬元。債務(wù)資金還本付息期為15年，前14年只付利息，第15年支付利息及本金，年利率按4.0%計(jì)，建設(shè)期利息采用年中計(jì)息方式計(jì)算，到期還本付息總額為48 000萬元。按經(jīng)營期30年對整合項(xiàng)目經(jīng)營期經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流量進(jìn)行分析，扣除項(xiàng)目必須的經(jīng)營性支出后，累計(jì)凈現(xiàn)金流約71 000萬元。根據(jù)財(cái)政部對地方政府發(fā)行政府專項(xiàng)債中資金平衡方案的要求，本項(xiàng)目非標(biāo)專項(xiàng)債對應(yīng)的凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)為1.48，項(xiàng)目收益可以完全覆蓋對應(yīng)融資成本。即以項(xiàng)目建成后的運(yùn)營收益對應(yīng)的充足、穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還本付息的資金來源，完全符合項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債發(fā)行所要求的資金籌措的穩(wěn)定性（持續(xù)穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流）和充足性（完全覆蓋專項(xiàng)債還本付息規(guī)模）。整合項(xiàng)目申請地方政策專項(xiàng)債是完全可行的，可以通過發(fā)行專項(xiàng)債的方式進(jìn)行融資以完成資金籌措[9]。

4 結(jié)束語

在進(jìn)行整合項(xiàng)目申請政府專項(xiàng)債的融資平衡分析時(shí)應(yīng)注意以下兩點(diǎn)。一是在項(xiàng)目的整合上，要根據(jù)政府專項(xiàng)債資金投向領(lǐng)域管理，優(yōu)先選擇政府專項(xiàng)債正面支持清單上的重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目，在整合項(xiàng)目時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)仨?xiàng)目情況和產(chǎn)業(yè)特色，選擇合適且成熟度高的項(xiàng)目，進(jìn)行合理的項(xiàng)目謀劃和包裝。水利項(xiàng)目整合時(shí)可考慮將水生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)串聯(lián)到一起，從邏輯上證明水生態(tài)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目之間是相輔相成的，鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目使用政府專項(xiàng)債作為資本金，進(jìn)行市場化融資。二是進(jìn)行融資平衡方案的財(cái)務(wù)分析時(shí)，需準(zhǔn)確、客觀測算項(xiàng)目收益和成本，縝密分析整合項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況，做到有理有據(jù)。項(xiàng)目的融資平衡方案分析是能否成功申請政府專項(xiàng)債的關(guān)鍵。在突出政府投資項(xiàng)目公益性的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮資金時(shí)間價(jià)值等因素，將項(xiàng)目產(chǎn)生的收入成本、本金利息等現(xiàn)金流按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算與合計(jì)，對項(xiàng)目產(chǎn)生的凈現(xiàn)金流入、還本付息情況進(jìn)行全面計(jì)算與整合。資金平衡方案的核心指標(biāo)是凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)，基于財(cái)務(wù)審慎性，一般政府專項(xiàng)債項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)需達(dá)到1.2以上。值得注意的是，根據(jù)中央文件中政府專項(xiàng)債的相關(guān)規(guī)定，用于覆蓋融資成本的項(xiàng)目收益（含政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入）應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)有直接或間接的來源，不能用與項(xiàng)目無關(guān)的收益來平衡成本。水利項(xiàng)目整合申請政府專項(xiàng)債在打包捆綁時(shí)應(yīng)考慮將公益性與契合正面支持清單的經(jīng)營性項(xiàng)目相結(jié)合，全面、客觀測算未來各期項(xiàng)目收益和成本，實(shí)現(xiàn)融資收益自平衡。

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HU Yujing1，SUN Zhonggui2，TANG Zheng1

（1. Changjiang Institute of Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China；2. Hubei Tianxing Fangyu Engineering Consulting Co.，Ltd.，Wuhan 430000，China）

Abstract：Local governments actively issue government special bonds to alleviate fiscal pressure brought by funding requirements for infrastructure construction projects. The principal and interest repayment funds for government special bonds come from government funds revenue or special items revenue corresponding to public welfare projects. Despite water conservancy projects show prominent public welfare property，they are still experiencing the problem on insufficient income when applying for government special bonds. This issue can be addressed by packaging and integrating non-water conservancy operational projects with high market preference，and expanding the income sources of projects to achieve self-balancing between income and financing. In addition，taking riverside garden complex project as a case study，deeply exploring the project income can achieve a financing balance for integrated project in applying for local government special bonds.

Key words：local government special bonds；financing balance；riverside garden complex；intergrated project