新冠疫情時期中亞國家治理危機：表現、根源和治理評價

李睿思 管雪青

中亞國家(1)本文的中亞國家指中亞五國：哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦。深處歐亞大陸腹地，與中俄為鄰，地緣戰略地位特殊且重要。2013年，中國國家主席習近平在哈薩克斯坦首次提出“一帶一路”倡議的發展構想。中亞國家一貫堅定支持和積極參與“一帶一路”倡議建設，近十年來各方務實合作不斷取得豐碩成果，是“一帶一路”倡議在歐亞地區重要的合作伙伴。2020年初，突如其來的新冠疫情席卷全球，給中亞國家造成猛烈沖擊。新冠疫情在放大中亞國家固有治理弊端、加劇治理危機的同時，對地區未來的形勢走向也產生影響。深入研究新冠疫情背景下中亞國家的治理危機成因、表現和應對成效，對中國實現國家治理體系和治理能力的現代化發展，繼續推進“一帶一路”高質量建設有重要的借鑒意義。

一、新冠疫情背景下中亞國家的治理危機

蘇聯解體后，中亞國家先后宣告獨立。三十多年來，中亞各國不斷推進政治經濟和社會等各領域改革，通過探索和實踐積極尋找符合本國國情的發展道路。在獨立發展的進程中，大多數中亞國家能夠維持政權的基本穩定，未出現大規模的戰爭和長期的社會動蕩局面，與獨立初期相比，人民對國家的認同感也在逐步提升。中亞國家維持了國家政權的存在和基本有序的延續，但是應該看到的是，在國際政治和經濟發展面臨深刻變化的背景下，中亞國家治理仍存在諸多突出的問題。一場突如其來的新冠疫情使中亞國家發展面臨的國際和國內形勢更加嚴峻和復雜。

(一)新冠疫情對中亞國家治理的主要影響

一是新冠疫情對中亞國家的醫療衛生系統和生物風險防御能力造成空前壓力。突然發生的公共衛生安全事件全面考驗著中亞國家的治理體系和治理能力，對疫情形勢的錯誤預判和在落實具體政策措施的過程中，行政機構的官員玩忽職守等現象，導致疫情防控和治理效果不理想。2020年初，新冠肺炎疫情開始在中亞地區快速傳播。3月13日，哈薩克斯坦出現首例新冠肺炎確診病例(2)哈薩克斯坦發現4例新冠肺炎確診病例，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經商參處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202003/20200302945005.shtml.，成為中亞地區疫情發展最快和最嚴重的國家，烏茲別克斯坦緊隨其后。此后，中亞各國紛紛通報出現確診和死亡病例，除土庫曼斯坦沒有官方承認本國有確診病例外，其他各國均經歷了多波疫情高峰。新冠肺炎疫情的快速傳播給中亞多國造成公共衛生安全危機。哈薩克斯坦為疫情爆發的重災區。疫情從2020年3月開始快速蔓延并迅速發展，哈政府被迫采取嚴格的隔離限制措施管控疫情傳播，哈經濟生產也因此一度被迫停滯。隨著疫情形勢出現好轉，哈政府宣布隔離解除，隨后新冠病毒感染人數開始急劇上升。截至2020年7月底，確診病例迅速達到9萬例。因確診人數激增，許多城市的醫療單位出現藥品、防疫物資、醫護人員和床位緊缺的現象，醫療行業壓力陡增。(3)Каким был 2020-й. Главные события года в Казахстане.https：//tengrinews.kz/kazakhstan_news/kakim-byil-2020-y-glavnyie-sobyitiya-goda-v-kazahstane-424642/.除新冠疫情外，哈薩克斯坦境內的高致死率“不明肺炎”也同時在社區內快速傳播。

二是新冠疫情的快速傳播迫使中亞國家紛紛采取隔離和限制措施控制疫情蔓延，導致物流運輸和人員往來近乎全面中斷，產業鏈和供應鏈大面積斷裂，經濟活動的停止使中亞國家經濟出現快速衰退的局面。新冠疫情還進一步加深了中亞國家與世界在互聯網和數字技術領域的發展鴻溝。

疫情開始快速傳播后，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦政府于同一天宣布，自2020年3月16日起全國進入緊急狀態。因疫情高峰的抵達時間比上述國家都晚一個月，塔吉克斯坦從2020年4月30日開始實行關閉邊境限制居民出行。中亞國家普遍采取的隔離和限制措施主要包括，限制人員跨境和跨行政區域的流動，學生開啟線上學習模式，除保障日用品和藥物供應的機構可以正常營業之外，其余商業和公共場所全部關閉，禁止組織群眾聚集性活動，包括民族節日慶?；顒雍痛笮图瘯?。隔離和限制措施對中亞國家的能源業、中小企業(尤其是從事服務業和旅游業)和勞動力市場的打擊最為嚴重。2020年1—8月，哈薩克斯坦石油行業的總體收入約為1.6萬億堅戈，較上年同期下降46%。生產經營活動全面叫停使多數中小企業面臨停產、物流受阻、資金鏈斷裂和違約賠償金高企等生存困境。疫情期間，互聯網和數字技術在全世界范圍內得到飛速發展，被廣泛應用于疫情防控、遠程學習與辦公和電子商務貿易等，中亞國家因長期缺乏對互聯網和高新科技領域的資金和人才投入，與其他國家在數字基礎設施建設、前沿科技研發和互聯網技術市場化應用等方面的發展差距被進一步拉大。

三是新冠肺炎疫情使中亞國家的貧困和失業人口急速增加，青少年問題更加尖銳。2021年12月，吉爾吉斯斯坦經濟和商務部負責人在出席國際會議時表示，疫情的爆發使國內生活在貧困線以下的人口比例已經從20%增加到31%。受疫情影響，中亞國家的勞動力市場情況十分悲觀。2020年上半年，烏茲別克斯坦的失業率達13.2%，比2019年同期失業率增加了4.1%。根據哈薩克斯坦勞動和社會保障部公布的數據，2020年哈全年失業率為5%，失業人口45.4萬人，共約100萬人未實現有效就業。[1]根據聯合國國際勞工組織(ILO)發布的數據顯示，2021年中亞和西亞地區失業率由2018年的8.2%上升至2021年的9.3%(4)疫情沖擊勞動力市場 亞洲國家的應對之策，澎湃新聞，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13043936.。根據ILO發布的《2022年全球青年就業趨勢》，2022年中亞地區青年的失業率為14.9%，比世界平均水平高出1.5個百分點。(5)聯合國機構關注新冠疫情對青年就業影響，新浪新聞，http：//k.sina.com.cn/article_1726918143_66eeadff02001f22i.html.在實施隔離管控措施的初期，由于居民都隔離在家，謀殺和入室盜竊等犯罪活動出現明顯減少，但是因涉嫌違反疫情防控規定、哄抬生活物資價格、違規生產和銷售防疫藥品、散步疫情防控虛假信息、實施家庭暴力、煽動種族間對抗情緒擾亂社會秩序等，被逮捕的犯罪分子數量在中亞多國都出現了大面積增長。(6)Ожидается ли в Кыргызстане разгул преступности во время пандемии，莫斯科國立大學信息與分析中心https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.世界銀行中亞地區首席教育專家指出，中亞地區教育質量的落后和資源分配不平等的現狀因疫情而加劇，其長遠影響可能持續50～60年。疫情爆發的高峰期間，因沒錢購置筆記本電腦、購買高質量的網絡服務和缺乏計算機操作的基本常識，中亞輟學的學生人數可達700萬人。(7)7 млн учащихся Центральной Азии бросят школу и вуз. Как пандемия повлияла на образование，哈薩克斯坦INFOM BURO新聞網，https：//informburo.kz/stati/7-mln-uchashchihsya-centralnoy-azii-brosyat-shkolu-i-vuz-kak-pandemiya-povliyala-na-obrazovanie.html.

四是新冠肺炎疫情爆發后，中亞國家打擊極端主義、恐怖主義和跨國有組織犯罪的國際合作受到負面影響，打擊力度出現明顯下降，致使地區安全風險升高。疫情的大流行導致該地區國家經濟和社會狀況惡化，中亞國家政府多疲于應對國內治理危機，對國際和地區安全合作的關注度和參與度出現下降趨勢。急劇增加的失業和貧困人口，成為極端思想在中亞地區散播的目標群體。受到極端思想蠱惑和被犯罪集團收買的民眾，特別是失學青少年和失業婦女等弱勢群體，通過恐怖組織的網絡招募參與實施恐怖犯罪。網絡犯罪所特有的高度隱蔽性使當局調查取證難度極大。(8)Угрозы терроризма в условиях пандемии обсудили эксперты и дипломаты в Ашхабаде，烏茲別克斯坦NUZ新聞網，https：//nuz.uz/politika/150065-ugrozy-terrorizma-v-usloviyah-pandemii-obsudili-eksperty-i-diplomaty-v-ashhabade.html.在中亞地區之外，大批因疫情失去工作的中亞勞務僑民也迅速成為其他國際恐怖主義組織重點招募的對象。以在土耳其務工的中亞勞工為例，失業的中亞勞工無法承擔房租和食品的開銷而流浪街頭，來自敘利亞的宗教極端分子不斷在網絡上公開招募土庫曼斯坦公民，通過承諾介紹高薪資的工作引誘其加入恐怖主義組織。被招募的中亞勞工多為年齡在 23～ 32 歲之間的女性，經過簡單的培訓后即被源源不斷地送往敘利亞。由于邊境關閉無法回國，這些失業的僑民對國家和政府多抱有非常強烈的不滿和仇恨情緒，極易被恐怖組織利用并在合適的時機回國實施恐怖主義犯罪活動，危害國家和地區安全。(9)Террористы активизировали вербовку трудовых мигрантов из Центральной Азии в Турции，中亞新聞網，https：//central.asia-news.com/ru/articles/cnmi_ca/features/2020/12/10/feature-01.

(二)治理危機的具體表現

第一，在疫情背景下，政權危機依然是中亞國家治理面臨的核心問題，政權的穩定性和韌性較差，在突發事件的催化下中亞部分國家的政權甚至面臨被顛覆的風險。

2021年初，哈薩克斯坦舉行議會選舉。雖然兩國的選舉均順利舉行，選舉結果也得到大多數民眾的認可，但圍繞政權交接的合法性和權力分配的合理性的爭論與抗議一直存在。2021年8—10月，哈薩克斯坦國內舉行去俄語化游行抗議，部分激進的民族主義者利用民眾在疫情期間積累的負面情緒，在街頭巷尾和社交網絡上散播反政府言論。2022年1月，哈國西部發生抗議油價上漲的游行示威活動。在疫情和民生問題疊加的背景下，游行示威活動很快演變為全國性的群體騷亂和武裝沖突。根據哈官方表態，境外恐怖主義組織參與了此次騷亂活動，局勢急劇惡化并引發大規模武裝暴力沖突，事件造成大量傷亡和財產損失，托卡耶夫總統宣布2022年1月10日為全國哀悼日，并在此后開啟了針對“一月事件”的調查工作。疫情期間，烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦也進行了政權交接工作。為解決實行議會制還是總統制的問題，吉國近兩年開始新一輪民主發展道路的探索和實踐。2020年10月，吉爾吉斯斯坦舉行的議會選舉引發大規模騷亂，總統熱恩別科夫下臺。2021年1月，總統選舉和全民公投同步進行。2021年11月，吉國內順利舉行了議會選舉后，持續了近兩年的政治風波才逐漸平息，但政權的不穩定性依然十分突出。

第二，中亞國家經濟基礎薄弱、結構畸形的問題在疫情期間被充分暴露，中亞國家與世界經濟全球化和一體化對接發展的難度仍然非常高，并且隨著數字技術在全世界范圍內快速革新，發展差距正在繼續擴大。中亞國家在產業結構調整、科學技術與研發能力、人才培養與設備更新等方面都存在資金短缺、人才短缺、技術短缺等發展壁壘。

一是，中亞的基礎設施建設仍不發達，地區互聯互通程度較差導致生產要素無法實現自由和有序地流動，基礎設施落后使國際投資者缺乏投資信心。金融基礎設施的落后，導致中亞尚未融入亞洲的貨幣金融體系，融入全球金融體系更是無從談起。中亞的基礎設施建設除了存在資金匱乏的問題外，還受到地緣政治爭奪的外部影響較大。以中吉烏鐵路建設項目為例，因涉及多方在中亞地區的戰略和利益訴求，項目從建立到推進都面臨諸多困難。地緣政治事件和軍事沖突也間接地影響基礎設施建設的順利開展，如俄烏沖突引發的經濟制裁和二級制裁給中亞國家帶來政治安全和經濟動蕩風險。

二是，在中亞國家經濟結構中，采礦業和農牧業的占比較大，因此國民收入極易受能源產品、原材料和農副產品的生產與銷售情況的影響。因繼承蘇聯時期的“勞動分工”，中亞國家的經濟發展重點方向各有不同。例如，在中亞國家中，哈薩克斯坦和土庫曼斯坦因自然資源儲備量大，重點發展能源開采與加工業；塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦則在棉花種植、農副產品加工和果蔬種植方面比較突出。受疫情影響，國際能源市場的價格多次大幅度震蕩波動。2020年4月，世界銀行發布《大宗商品市場展望》并指出，原油、天然氣和煤炭的價格下跌40%，農產品價格雖然受經濟增長的影響較小，但因供應鏈中斷和政府采取限制出口加大國內供應的治理措施，農產品交易量出現大幅度下降。(10)世行報告：疫情將導致今年能源和金屬價格大幅下跌，光明網，https：//m.gmw.cn/baijia/2020-04/24/1301177572.html.

三是，疫情期間，數字技術在優化公共衛生安全體系、提升應急管理能力、改善社會治理等領域發揮了重要作用。(11)數字技術助力全球疫情防控，中共中央網絡和信息化委員會辦公室，http：//www.cac.gov.cn/2020-05/08/c_1590485959130772.htm.數字技術在制定衛生政策、追蹤病毒感染者、遠程醫療會診、開展聯合醫學研究、打造數據交換平臺等方面的優勢十分明顯，此外，以云數據和人工智能應用程序還為建立新的商業模式、塑造產業新業態做出貢獻。然而，中亞國家因長期缺乏政策關注和資金投入，無論是在數字設施的基礎建設上，還是在高新技術人才隊伍建設上均處于落后發展水平。

第三，在傳統安全和非傳統安全領域，安全問題泛化的現象十分突出，安全治理難度高。在傳統安全領域，恐怖主義和極端主義犯罪威脅依然存在，并且在疫情的背景下出現新的發展變化，此外，涉及自然資源分配、邊界劃分問題的軍事武裝沖突仍時有發生。在非傳統安全領域，生物安全、信息安全、經濟安全等危害逐漸上升。

在中亞國家中，尤其是在哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦，分布著若干地下激進主義組織，主要從事傳播極端宗教教義、發展教徒和其他國際恐怖主義活動。疫情發生后，由于邊界關閉，恐怖分子無法前往中東地區和阿富汗，開始在中亞國家的貧困人群和俄羅斯移民中擴充成員。(12)Откуда исходят угрозы безопасности для Центральной Азии，https：//stanradar.com/news/full/44957-otkuda-ishodjat-ugrozy-bezopasnosti-dlja-tsentralnoj-azii.html.極端意識形態迅速在社會上廣泛傳播，導致跨國有組織犯罪增多。僅在2020年上半年，也就是疫情爆發初期，哈薩克斯坦國家安全委員會就阻止了4次恐怖主義襲擊，涉及的城市包括卡拉干達、塔拉茲、阿拉木圖和努爾蘇丹。(13)Предотвращенные теракты в Казахстане в 2020 году.https：//kazislam.kz/predotvrashhennye-terakty-v-kazahstane/.由自然環境因素導致的生態環境安全危機近年來在中亞也愈發突出。2021年5月，烏國發生薩爾多巴水庫的大壩決 堤事件，洪水所到之處摧毀房屋和農田，給居民的財產造成巨大損失，洪水漫過邊境，淹沒十余個居民聚居點，3萬多居民被迫撤離，除包括汽車、房屋和生活物品之外，僅與農作物耕種相關的經濟損失就已經達到4億堅戈。2021年4月和2022年9月，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦因為領土爭端在邊境地區交火，傷亡達到上百人，十余萬人無家可歸。從地區安全形勢看，美軍從阿富汗地區倉促撤軍，使阿富汗國內局勢迅速惡化。作為阿富汗的周邊鄰國，中亞多國的地緣政治格局面臨新的變化和選擇困境，并將引發新一輪的地緣政治競爭，中亞地區固有的不平衡和不穩定性加劇。

在非傳統安全領域，中亞地區的數字與互聯網空間安全威脅上升。數字技術的廣泛應用使網絡空間犯罪有機可乘，給各國的網絡和信息安全帶來威脅。中亞國家在信息技術的研發與應用方面較落后，受限于硬件水平和專業人才匱乏等因素影響，數字鴻溝使中亞國家發展差異性擴大。哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦在美國的資金和專家的援助下，建立多家高級別生物實驗室。其中，哈薩克斯坦生物實驗室被媒體披露，曾秘密從事與新冠病毒高度相似的病毒研究。因涉及微生物研究、病毒樣本儲存和機密實驗等問題，中亞國家因生物實驗室引發的生物安全問題也在疫情期間多次成為國際社會關注的焦點。

第四，在國際和地區事務中，隨著中亞國家在地緣政治爭奪中扮演愈發重要的角色，中亞國家堅持務實平衡外交政策的難度增大。疫情期間，國際形勢出現劇烈變化，地區重大事件持續考驗中亞國家的外交能力。中亞國家一方面需要繼續保持與俄羅斯在經濟和安全領域的密切合作，另一方面又無法完全認同俄羅斯在涉及烏克蘭問題時的主張和立場。俄烏沖突引發的二級制裁也給中亞國家的外交造成壓力，與此同時，美國則借機加強與中亞國家的高級別互動，旨在提升自身在中亞地區的影響力，開辟對俄羅斯博弈的新疆場。

2022年5月，負責南亞和中亞事務的美國助理國務卿訪問吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦四國。當年11月，這位美國官員又訪問了土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦三國。訪問期間，美方多次重申，美國與中亞國家的合作將不斷增強，美國將協助中亞國家維護主權、獨立和領土完整，建設更加繁榮和安全的中亞。2022年10月，俄羅斯在阿斯塔納也舉行了俄羅斯+中亞五國峰會，力求通過溝通和對話，緩和俄羅斯因烏克蘭問題與中亞日漸緊張和尷尬的外交關系。2023年1月，美國公布最新的中亞政策主要方向，即在“中亞五國+美國”的合作框架下，將在教育、經貿、醫療等領域加強與中亞國家的合作。除俄羅斯和美國外，在疫情期間，土耳其、印度和歐洲等也通過提供抗疫物資援助、拓展綠色和數字經濟合作、開展宗教與文化領域的高級別對話等方式，積極與中亞國家加強對話與合作。

第五，中亞國家面臨嚴峻的社會治理危機，社會中存在諸多高風險因素，產生的社會問題對中亞社會持續造成系統性影響，甚至威脅政權穩定。疫情激化了社會矛盾和不穩定因素，導致中亞地區出現一系列動蕩事件，如哈薩克斯坦“一月沖突”，烏茲別克斯坦的卡拉卡爾帕克斯坦騷亂、塔吉克斯坦戈爾諾-巴達赫尚沖突等。中亞地區的社會風險因素主要為恐怖主義威脅、失業和貧困。其中貧困問題在中亞國家中較為普遍。形成中亞地區貧困問題的主要因素有，失業率高、居民平均收入低、自然資源分布不均、人口結構不平衡和受教育程度低等。(14)Причины и следствия системной бедности в Центральной Азии：взгляд из 2022，俄羅斯國際事務委員會，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/prichiny-i-sledstviya-sistemnoy-bednosti-v-tsentralnoy-azii-vzglyad-iz-2022/.雖然貧困問題也會受到外部國際政治經濟形勢的影響，例如，國際宗教極端團體長期在中亞社會中從事反國家反社會思想的宣傳活動，對中亞民眾特別是青少年群體的負面影響較大。但從根本上看，貧困問題更多是由從中亞國家內部滋生的系統性社會問題。在中亞國家中，由于經濟整體發展水平低和社會中存在較大的貧富差距，致使公民接受的教育質量低下，并且教育資源分配嚴重不均，于是導致勞動力缺乏必備的技能和市場競爭力，繼而引起失業率高和人均收入低，低收入群體因無法購買優質的教育資源，改變自身經濟境遇的機會微乎其微，且極易成為社會的不穩定因素，危害經濟發展和治安穩定，由此中亞國家的貧困問題形成了惡性發展循環。

二、中亞國家應對治理危機的主要措施

面對嚴峻的治理危機，中亞國家堅持推進各領域改革，調整政策應對疫情和國際形勢對經濟發展的負面影響。疫情爆發后，中亞各國為應對危機采取多項反危機政策措施，治理邏輯主要為，優先保障政權的平穩交接與過渡；通過將經濟復蘇和經濟多元與轉型化發展相結合的方式，繼續推進經濟領域改革，重視減貧、就業等民生問題；面對大國博弈和地緣競爭，繼續尋求實現平衡的外交理念，在大國博弈和競爭中為本國爭取最大利益。

第一，中亞國家在處理政權交接和權力分配等問題上，治理思路主要包括對選舉制度進行改革，加強執政黨地位和中央權威。

2021年1月，哈薩克斯坦舉行議會下院選舉，“祖國之光”黨得票率71.97%。(15)出口民調：“祖國之光”黨在議會選舉中獲得71.97%選票，哈通社，https：//www.inform.kz/cn/71-97_a3739439.祖國之光黨通過議會選舉鞏固自身的絕對影響力，在哈政壇形成了“一黨獨大、三黨合作”的局面。2021年，烏茲別克斯坦舉行總統選舉，現任總統米爾濟約耶夫以超80%的高得票率贏得選舉。在政治領域，米爾濟約耶夫繼續推行改革，主要包括整頓和規范政府官員行為、重塑政府威信、加強反腐打擊力度、將改善民生提高居民生活水平列為經濟領域工作重點等。吉國于2020年10月出現政局動蕩局面后，2021年初舉行了總統大選和全民公投。扎帕羅夫成為吉國新任總統后，也采取措施加強總統的權威和影響力，如減少議會席位。塔吉克斯坦總統拉赫蒙在第五次成功連任后，于2021年1月和11月，簽署了多個重要政府部門官員的任免令。新任命官員大多有海外教育背景，年輕人占比較大。土庫曼斯坦在政治領域的改革措施中強調發展現代化民主，如通過加強法規制度建設，實現議會的轉型發展。

第二，在經濟領域，中亞各國多采取將疫后經濟復蘇與經濟現代化發展相結合的治理理念，頒布專門的經濟政策，尋找經濟復蘇發展的增長點。比較突出的治理措施包括，疫情期間推出國家支持計劃挽救經濟，降低隔離和限制措施對產業鏈和供應鏈的負面影響，加大能源領域改革力度，擴大出口，重視綠色、低碳和數字化發展。

以哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦兩國為例。為應對突發的新冠疫情，哈薩克斯坦政府出臺反危機措施，累計投入6.3萬億堅戈，其中哈央行投入占1/3。(16)哈央行將逐步推出“反危機”企業融資計劃，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經濟商務處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203232602.shtml.哈央行及時推出的優惠貸款政策保障了制造業、農業加工等重點行業領域的企業生產能力。2020年，哈央行推出的針對基礎設施建設項目支持計劃在保障原有就業崗位的基礎上，新增20余萬臨時崗位。2021年1—11月，哈GDP實際增速達到3.8%，經濟發展已恢復到疫情前水平。2021年，哈政府通過《2025年前哈薩克斯坦國家發展規劃》，推出《產業政策法》和十項《國家方案》清單，為加快經濟復蘇、支持本國企業發展、實現國家工業化、保障經濟和民生穩定描繪出清晰的發展路線圖。(17)哈薩克斯坦年終綜述：落實總統倡議，推動經濟發展，中華人民共和國駐哈薩克斯坦共和國大使館經濟商務處，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/scdy/202112/20211203233653.shtml.在能源領域，哈加快產能合作的升級改造，例如，阿特勞和奇姆肯特煉廠的升級改造成功。此外，哈注重打造綠色低碳發展的基礎，大力發展風電能基礎設施建設，如札納塔斯風能電站、瑪伊納克和圖爾古松水電站等新能源項目。在綠色低碳發展領域，哈政府出臺《實現碳中和目標戰略》，監督各級政府落實《改善生態環境路線圖》。2020年11月，哈央行提出，考慮引入“數字貨幣”，“數字堅戈”技術方案。除能源領域外，哈還重點擴大出口規模，在農產品加工、汽車組裝、核燃料組件生產等行業著力打造“明星項目”，拓展海外市場。

疫情期間，烏茲別克斯坦繼續實行《2017—2021年烏五項優先發展戰略》。為消除新冠肺炎疫情對社會經濟發展帶來的消極影響，烏政府推出恢復經濟和推行社會經濟結構性改革的政府令。2020年8月，烏頒布《關于采取措施在2020—2021年恢復經濟增長并繼續在經濟領域進行結構性改革的內閣令》，批準恢復經濟增長、推進改革經濟結構的行動計劃和“路線圖”。烏政府反危機基金成立于2020年3月19日，旨在為抗擊疫情、支持企業發展和維持社會保障體系正常運轉提供資金支持。(18)烏撤銷反危機基金，中華人民共和國駐烏茲別克斯坦共和國大使館經濟商務處，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202101/20210103028575.shtml.為應對新冠肺炎疫情，自今年4月以來烏政府已免除基本食品進口關稅。(19)烏總統主持召開會議討論糧食安全和穩定食品價格問題，中華人民共和國駐烏茲別克斯坦共和國大使館經濟商務處，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202010/20201003009297.shtml.政府重點整治能源供應市場，加強執法和監督力度，取消多個重點行業的70余種商品消費稅，設立專門的優惠貸款為中小企業和家庭創業者提供資金支持。2021年7月，烏總統簽署總統令成立戰略發展署，對重點領域的投資項目進行綜合評估，宣布各級機構應配合戰略發展署的工作，按需提供支持與協助。2021年9月 7日，米爾濟約耶夫總統簽署《關于支持出口企業的補充措施》法令，進一步加大對出口企業支持力度，挖掘出口潛力。為實現疫情下向數字技術過渡的目標，烏積極開展數字經濟外交，創建開放式數字化電子商務系統。在減貧工作方面，烏政府提出逐步落實計劃，包括明確貧困標準、細化階段性發展目標、開設職業培訓機構、提供專項補貼等。

第三，中亞國家在外交領域繼續推行務實平衡的外交理念，力爭在大國集團博弈激烈的情況下，爭取本國利益最大化，同時積極挖掘與其他國家的合作潛力，致力于實現外交多元化發展，從而增強中亞國家在國際政治和外交舞臺上的影響。在俄烏沖突的問題上，中亞國家不斷調整與大國間交往的距離，旨在避免受到地緣沖突事件的負面影響，盡力爭取更加獨立的外交空間。

哈薩克斯坦在《2020—2030年哈薩克斯坦外交政策綱要》指導下，繼續發展與俄、中、美、歐盟及中亞其他國家間的合作伙伴關系。吉爾吉斯斯坦總統扎帕羅夫上任后頻繁出訪后蘇聯空間國家，即使與塔吉克斯坦發生了邊界沖突，也能及時溝通斡旋，盡力管控地區安全風險。塔吉克斯坦除了繼續重視發展俄塔雙邊合作同盟外，與中亞其他國家的國家元首保持高頻率的外交互動，塔吉克斯坦還與美歐等發達國家國就經濟發展、中亞安全、氣候變化及阿富汗和平等問題進行多輪協商。塔吉克斯坦還在疫情期間，與土耳其、伊朗、白俄羅斯、阿塞拜疆等國也保持密切外交關系。2021年，塔吉克斯坦利用擔任上海合作組織和集體安全條約組織輪值主席國的契機，成功舉辦高規格元首峰會，充分展示了塔吉克斯坦堅持倡導開放合作的外交姿態。2021年，土庫曼斯坦作為主辦國舉辦“第三屆中亞國家首腦磋商會議”，作為輪值主席國主辦“第十四屆經濟合作組織首腦峰會”。此外，土庫曼斯坦在“能源外交”和“交通外交”上也獲得重大進展，通過成為“突厥語國家組織”觀察員，謹慎回歸“突厥世界”。除中亞國家積極各自開展對外交往外，中亞五國外長還在疫情期間多次集體出席重要外交場合?！癈5+1”模式逐漸成為中亞國家集體開展對外交往的外交機制。在俄烏沖突的問題上，中亞國家不斷調整與俄羅斯的外交距離，一方面高度肯定在歐亞經濟聯盟和集體安全條約組織框架下，中亞國家與俄羅斯在經濟和安全領域合作，另一方面，在涉及烏克蘭領土主權問題時，堅持尊重國家主權和領土完整。

第四，積極應對域內公共衛生、阿富汗問題和邊界沖突等安全危機。為應對新冠肺炎疫情，2020年3月16日，哈薩克斯坦成立“特別專家指揮部”“跨部門委員會”“國家緊急狀態委員會”，指揮各部門聯動開展抗疫工作。米爾濟約耶夫在烏茲別克斯坦出現首例確診病例后，多次通過視頻講話動員社會力量積極防疫，召開金融工作會議減緩企業壓力，召開農業工作會議安撫社會恐糧情緒，召開經濟工作會組織企業復工復產等。烏政府高層還領銜成立“防疫特別委員會”，主要負責防疫政策和具體措施的制定與實施工作。2020年1月，塔吉克斯坦副總理親自牽頭成立防疫指揮部。

美軍從阿富汗撤離后，難民和恐怖主義外溢對中亞地區安全局勢的影響呈現上升趨勢。美軍撤離初期的幾天之內，就有超過1500名阿富汗軍人為躲避塔利班逃往與阿富汗接壤的塔吉克斯坦。塔吉克斯坦緊急調遣2萬名預備役人員以加強邊境防御，并向集安組織申請援助。(20)外媒：阿富汗內亂危及中亞穩定，鳳凰新聞，https：//ishare.ifeng.com/c/s/v002RzsEd-bt28rZX1tNDpCTk-21p74fB-_J4NJ6U1WlU4JY.為應對阿富汗局勢劇變對地區安全帶來的影響，塔吉克斯坦積極與國際組織合作，為人道主義援助提供后勤保障，并組織援助物資通過兩國邊境的6座橋梁向阿富汗運送。2021年8月，托卡耶夫表示，哈方已舉行了由國家強力機關領導參加的政府會議，責成相關部門保障阿富汗境內的哈薩克斯坦公民和外交官的人身安全。米爾濟約耶夫與俄詳細討論了阿富汗局勢，并決定加強兩國各職能部委和機構間的合作。(21)中亞多國關注阿富汗局勢，將采取措施保障在阿公民安全，澎湃新聞，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_14055731.2021年5月，中亞五國與我國外交舉行會晤，表示希望看到一個和平穩定、發展繁榮、與周邊國家和睦友好的阿富汗，并愿為此發揮建設性作用。(22)“中國+中亞五國”外長關于阿富汗問題的聯合聲明(全文)，人民網，http：//world.people.com.cn/GB/n1/2021/0512/c1002-32101392.html.2022年2月，中亞國家與歐盟官員就國際社會和地區國家促進阿富汗問題和平解決的努力、吸引阿富汗加入地區一體化進程、支持阿富汗經濟重建和發展基礎設施等話題進行磋商。(23)中亞五國與歐盟就阿富汗問題舉行磋商，網易新聞，https：//3g.163.com/dy/article/H0UHN20B05198CJN.html.

第五，加強社會綜合治理力度，對疫情期間出現的犯罪現象，特別是涉及防疫、抗疫的犯罪行為，加大打擊和處罰力度。以社會問題較突出的吉爾吉斯斯坦為例，疫情期間，為嚴格落實隔離和限制措施等防疫規定，根據吉爾吉斯共和國刑法第 280 條關于違反衛生和流行病學規定的處罰措施，執法機構對私自違反隔離規定的公民進行快速調查和嚴厲處罰，最大限度減少疫病的擴散。對于擅自哄抬面粉、谷物和黃油價格的市場投機活動，執法機構認定其為“壟斷行為”并進行處罰。針對利用民眾長期居家的不穩定情緒，煽動民族和地區間敵意，兜售抗疫特效藥物的行為，有關當局也重點加強了處罰力度。(24)Ожидается ли в Кыргызстан разгул преступности во время пандемии？，IA-CENTR，https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.

三、治理成效分析與解決路徑

“治理”一詞被正式引入政治研究的視野始于1998年3月，此后，“治理”的含義被廣泛應用，也在人類的實踐與研究中不斷豐富和發展，出現了諸如國家治理、公司治理、危機治理等概念。關于國家治理的內涵，有學者提出，厘清國家治理的主要內容，有助于為評價其有效性提供觀察和研究的線索。“公共”是國家治理的核心，國家的治理行為涉及公共權力、公共資源和公共產品等，歸根到底都是為“公共”服務。國家治理的最理想化狀態是，實現國家、社會和市場之間的合理而有效的分工協作。國家治理并不局限于政府機制下的治理行為，非正式、非政府屬性的人和組織也可以參與國家治理，也就是說國家治理主體的多元化有利于提高國家治理效率。實現公共事務的有效管理是國家治理的根本任務，建立高效、有責任、回應性強的理性政府，對于治理能力不足的國家是首要任務。[2]

國家治理的有效性與國家治理能力緊密相關。國家治理能力的構成主要包括國家擁有的治理資源的多寡，以及能否對治理資源進行充分合理調配和使用。[2]前者主要指國家的歷史傳統和自然資源稟賦等，本文主要從后者的角度出發，聚焦疫情期間，中亞國家對治理資源的調配和使用情況進行評析。

(一)新冠疫情背景下中亞國家治理成效分析

在政治領域，中亞國家治理取得的主要成效包括三個方面：一是通過加強中央權威和樹立法治發展模式，國家權威的理性化建設取得進步。例如，哈薩克斯坦鞏固執政黨地位，擠壓反對派力量，控制政黨數量。吉爾吉斯斯坦通過修改憲法，繼續鞏固中央的執政地位，推進民主的現代化發展進程。二是政府等職能部門的工作效率有提高，政府等職能部門和機構的專業性和紀律性明顯加強，政府職能專門化發展向前推進。如，吉爾吉斯斯坦在憲法改革過程中，重視精簡政府機構，削減職能和配置重復的部門及人員。土政府進行機構改革，主要內容包括將原鐵路署、通信署、公路署、海河事務署、航空總公司合并改組為交通運輸總署，并對石油、天然氣、地質等國企內部機構進行優化調整，以提高工作與生產效率。三是在政治生活參與度方面，立法規范公民和組織的行為邊界與評價體系，提高了民眾在國家政治生活中的參與積極性，公民的民主意識繼續得到發展，推動了國家民主法治化的發展進程。

從2021年開始，中亞經濟逐漸停止衰退并出現正增長。中亞國家在經濟領域的治理取得明顯成效。一是經濟多元化取得進展，因契合各國政府希望在疫情穩定后，盡快恢復經濟增長的現實訴求，綠色、低碳和數字化經濟的國際合作取得一系列成果，將成為未來中亞國家挖掘經濟新增長點的重要方式。二是區域經濟一體化發展趨勢增強，在俄烏沖突、美國和西方國家對俄羅斯進行經濟制裁的背景下，貨幣動蕩促使地區開始在國際貿易結算中，加快去美元化的發展步伐。疫情期間，在部分能源等大宗交易中，為避免遭受二級制裁的波及，中亞地區已經出現選擇人民幣結算規避金融風險的合作意向。三是中亞國家經濟政策的內部傾向加大，失業、貧困、衛生健康等社會性問題在國家的綜合治理下，得到大幅度改善。提高社會經濟發展水平，是改善甚至消除中亞社會問題惡性發展循環的關鍵。

疫情期間，中亞國家外交多元化發展趨勢增強，拓展了相對獨立的外交空間，不斷主動調整與大國的外交距離，基本維持了與大國之間動態平衡的外交局面。[3]但是，在大國博弈加劇、域內外部力量不斷增多的情況下，中亞國家想繼續保持外交平衡政策的難度在持續增大。中亞國家在外交領域面臨的治理難題包括，多元化的外交政策使中亞國家對外部的依賴性增大，是需要警惕和防范的主要風險。中亞國家致力于通過開展對外交往拓展務實合作，包括吸引外資進行基礎設施建設、擴大商品出口、加強綠色低碳合作等，但在大國博弈和國際力量對比形勢多變的背景下，中亞的對外關系極易受到國際局勢影響，并將波動傳導給國際合作項目和雙邊貿易。此外，俄烏沖突成為中亞國家與俄羅斯調整對外關系的轉折事件，也是在國際政治舞臺上，樹立中亞獨立自主外交形象的重要轉折點。因歷史傳統因素，俄羅斯將中亞地區視作傳統勢力范圍，中亞國家在經貿和安全合作方面對俄羅斯有較高依賴度，如何在涉及俄羅斯的原則性問題上表態是中亞外交領域的治理難題。

中亞國家疫情期間的安全治理有效性體現在，首先能夠在受到疫情沖擊的情況下，維護國家安全和社會穩定，能夠在國內出現動蕩和騷亂時，快速調動強力部門及時應對，并開展深入調查，追究相關人員責任。在處理邊境沖突時，相關國家能夠積極溝通與對話，主動管控風險，如吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦于2022年9月19日簽署解決邊境沖突的議定書，使吉塔沖突快速降溫，避免更大人員傷亡和財產損失。應當看到的是，除傳統安全治理外，中亞國家在非傳統安全領域面臨的治理壓力有上升的趨勢，對中亞國家安全治理現代化水平提出更高要求。例如，中亞國家在生物安全、信息安全、金融安全等領域因技術和資金的落后，治理能力明顯不足。

(二)解決路徑

雖然中亞國家面對疫情期間錯綜復雜的國際國內形勢，積極施策主動應對，在維護國家穩定和恢復經濟方面取得一定成效，但是應該看到，中亞國家正在經歷轉型發展的關鍵時期，國家治理還面臨諸多問題和挑戰。為適應時代的變化和發展的需要，國家治理需要通過不斷構建新的體制機制、法律法規、政策措施，實現與時俱進的高效治理模式，即實現國家治理的現代化發展。

在兼顧歷史傳統、民族特點、資源稟賦和時代發展要求的條件下，繼續推進政治體制改革是中亞國家在社會轉型發展的關鍵時期，提高政權穩定性的重要路徑。獨立初期，中亞國家剛剛脫離蘇聯政權，國家發展面對的是族群矛盾深刻，政治上四分五裂的混亂局面。以總統權力為核心而成立的總統制政體，在維護初期的政權穩定方面發揮了巨大作用。如今，中亞各國已經走過了30年獨立發展之路，在國際和國內形勢已經發生巨變的背景下，總統制政體已經不能夠有效解決國家和社會中存在的治理危機，中亞國家政治迫切需要通過政體改革煥發新的發展動力。與此同時，后蘇聯空間的地緣屬性也是中亞國家今后在政治治理的過程中，需要全面研判和妥善處理的問題。改革需要與時俱進，順應國家新時期發展的現實需求，同時也要考慮到歷史和傳統因素，避免由于改革過于激進和徹底，引發新的外交風波和政治危機。

新形勢下，中亞經濟發展應積極融入、廣泛參與產業鏈和供應鏈在全球范圍內的重組，大力發展新興經濟業態，打造經濟發展的內生動力和新增長點。經歷了疫情沖擊的中亞經濟，雖然憑借國際能源市場價格回升和國際貿易的恢復，收入出現明顯增長，緩解了經濟衰退的不利局面，但中亞經濟中存在的結構性矛盾仍嚴重阻礙了中亞國家參與國際市場分工，隨著疫情影響逐漸減弱和世界主要經濟體恢復經濟生產秩序，世界經濟將加快產業鏈和供應鏈的重組和升級，有望借助高新科技的快速革新，迎來高速發展時期，這對中亞國家經濟轉型發展而言將是重要機遇。目前，中亞多國已經制定數字、綠色、低碳經濟發展的時間表，加大政府扶持力度，吸引外部投資和技術支持，鼓勵企業進行技術革新、參與國際合作。

中亞國家繼續鞏固和加強地區一體化發展有利于拓展中亞國家在世界舞臺上的發展空間，有助于實現中亞國家的外交獨立性。疫情期間，中亞一體化進程在曲折中前進。2022年7月，中亞五國在第四屆中亞峰會會議上簽署《哈、吉、塔、土、烏五國關于面向21世紀中亞發展的友好睦鄰合作條約》，成為中亞啟動一體化進程五年以來最重要的合作文件。文件最后因故沒有完成法律程序，但是已經充分表明中亞五國認識到繼續推動一體化進程的必要性。受各國政治、經濟和社會等因素影響，中亞國家發展差異性較大，對多邊合作的定位和收益判斷也有較大不同。中亞國家需要在妥善解決邊境沖突、主動化解歷史遺留矛盾、擴大文化共識增進相互理解等方面繼續努力，堅定不移地推動一體化進程，促進地區形成統一市場，加快生產要素流動，盤活地區經濟增長活力。

在國際和地區合作方面，將國家治理與中國的全球發展倡議和全球安全倡議相結合，有助于中亞國家搭上地區發展的快速列車，積極融入全球一體化發展進程，提升經濟發展水平，謀求更大民生福祉。2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“國家治理體系和治理能力現代化”的概念，成為中國探索實現國家治理現代化的標志性文件。此后，在2019年10月，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，中國提出的國家治理體系和治理能力現代化，為國家治理提供了中式方案。國家治理現代化理論倡導堅持開放、合作、共贏的發展理念，號召地區各國擴大發展共識，有效管控沖突和分歧。共同參與共建全球發展倡議和全球安全倡議，推動構建中國—中亞命運共同體，有助于中亞國家共享地區合作發展的紅利，提升國家治理能力，改善民生福祉。

結 語

中亞國家是我國推進“一帶一路”高質量發展的重要合作伙伴。新冠疫情發生后，國際和國內復雜多變的形勢持續考驗中亞國家治理能力。中亞國家政治權力交接的不穩定性、社會矛盾的復雜性、經濟結構長期的不合理性等問題都被快速放大，并持續對中亞局勢產生深遠影響。為應對不斷出現的全方位治理危機，中亞國家繼續堅定推行政治領域改革，順應第四次工業革命的發展浪潮主動挖掘經濟新增長點，重視社會民生問題，調整與大國間的關系維持動態的外交平衡，加強國際合作與對話維護地區安全。限于歷史傳統和自然稟賦等原因，中亞國家治理能力仍不足以從容應對未來國家和地區中的潛在風險與挑戰。積極參與地區合作框架下的合作機制，有助于中亞國家利用轉型發展的重要機遇，全面提升國家治理能力。