農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行過程研究

摘" 要：農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)，更是決勝全面建成小康社會的持續(xù)動力。該文基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，以山東省N市農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行為研究對象，分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行中在理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素4個方面存在的問題?；诖?，提出加強政策宣傳和預(yù)熱工作、明確政策目標(biāo)、提高橫向各職能部門的協(xié)作能力、加強基層干部建設(shè)力度、增強村民對農(nóng)村人居環(huán)境整治的認(rèn)同感和拓寬環(huán)境配套資金來源等建議，為農(nóng)村人居環(huán)境整治工作順利進(jìn)行提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村人居環(huán)境；政策執(zhí)行；執(zhí)行過程；史密斯模型

中圖分類號：F323.22" " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）24-0092-04

Abstract： The renovation of rural living environment is not only the key basis for the implementation of the Rural Revitalization Strategy， but also the sustainable driving force to build a well-off society in an all-round way. Based on the Smith policy implementation process model， this paper takes the implementation of the policy of rural living environment in N City， Shandong Province as the research object. This paper analyzes the problems existing in the four aspects of idealized policy， implementing agencies， target groups and environmental factors in the implementation of the policy of rural living environment. Based on this， some suggestions are put forward， such as strengthening policy propaganda and preheating work， defining policy objectives， improving the cooperation ability of horizontal functional departments， strengthening the construction of grass-roots cadres， increasing villagers' sense of identity to the renovation of rural living environment， and broadening the sources of funds for the improvement of rural living environment， in order to provide reference for the smooth improvement of rural living environment.

Keywords： rural revitalization; rural living environment; policy implementation; implementation process; Smith model

習(xí)近平總書記指出：“要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光。”為加快農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》。山東省作為農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的省份，鄉(xiāng)村人口在全國排第二位。山東省積極響應(yīng)國家號召，相繼出臺了《山東省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》。N市位于山東省西部，作為山東第一批17個新農(nóng)村試點之一，為營造良好的人居環(huán)境，相繼推出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃，發(fā)布了《全市農(nóng)村改廁規(guī)范提升實施辦法》《N市生活垃圾分類管理條例》《縣域農(nóng)村生活污水治理實施方案》等政策文件，全面實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村人居環(huán)境整治五年行動方案的提出，學(xué)界把研究焦點轉(zhuǎn)向農(nóng)村人居環(huán)境整治方面。關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的研究，有學(xué)者總結(jié)相關(guān)政策的發(fā)展歷程。字靖萍[1]在總結(jié)了1982—2021年中央發(fā)布的23個“一號文件”關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策從無到有，從擴(kuò)展到聚焦和戰(zhàn)略化的過程。部分學(xué)者基于政策工具的視角研究人居環(huán)境整治政策，龍靈娟[2]基于政策工具視角，建立政策工具——建設(shè)要素二維分析框架。發(fā)現(xiàn)政策工具使用比例失衡、農(nóng)戶主體參與較少等問題。關(guān)于史密斯政策執(zhí)行過程模型應(yīng)用研究，該模型多用于教育、扶貧、醫(yī)療等領(lǐng)域。張書寧[3]構(gòu)建鄉(xiāng)村教師補充政策執(zhí)行分析框架，提出完善鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)建議。戴妍等[4]從分析民族地區(qū)教育扶貧政策執(zhí)行所面臨的力度減弱、通道不暢、基礎(chǔ)薄弱等困境。本文利用史密斯模型，從理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素4個方面分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行存在的問題并提出相應(yīng)的建議。

1" 理論框架適用性分析及修正

1.1" 史密斯政策執(zhí)行過程模型適用性分析

20世紀(jì)70年代中期以后，公共政策領(lǐng)域相關(guān)學(xué)者從不同的視角來研究政策執(zhí)行的影響因素，形成了側(cè)重點各不相同的政策執(zhí)行模型。政策本身是否符合實際情況及政策本身的質(zhì)量是政策執(zhí)行效果的前提，執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)政策的跟進(jìn)和落實，直接影響政策執(zhí)行的效果，為政策的落實營造良好的外部環(huán)境，可在一定程度上推進(jìn)政策落實。所以農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行必然要考慮其政策本身、執(zhí)行機構(gòu)的特性、外在環(huán)境因素的影響。要想實現(xiàn)政策執(zhí)行的預(yù)期目標(biāo)，僅靠政府的單一主體是不夠的，還應(yīng)充分汲取作為目標(biāo)群體即村民的意見，拓寬村民參與的渠道。因此必須考慮目標(biāo)群體這一要素對政策執(zhí)行的影響。

1.2" 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行修正模型

農(nóng)村人居環(huán)境整治政策作為一項公共政策，其執(zhí)行會受到執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、理想化政策和環(huán)境因素4個方面的因素影響，本文結(jié)合史密斯政策執(zhí)行過程模型，根據(jù)N市政府官網(wǎng)發(fā)布的提案、工作計劃及總結(jié)等文件，結(jié)合N市實際情況，將4個因素進(jìn)行細(xì)化，構(gòu)建了N市農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行分析框架（圖1）。

2" N市農(nóng)村人居環(huán)境整治情況

本文結(jié)合山東省N市人民政府官網(wǎng)，通過檢索“農(nóng)村人居環(huán)境整治政策、改廁、農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村生活污水排放”等關(guān)鍵詞，搜尋到有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的工作實施方案、工作總結(jié)、提案建議等資料，在農(nóng)村廁所改造、生活污水治理、生活垃圾治理3個方面總結(jié)山東省N市農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行現(xiàn)狀。

2.1" 農(nóng)村廁所改造方面

近幾年來，N市加大了統(tǒng)籌推進(jìn)力度，健全完善農(nóng)村改廁規(guī)范升級和后續(xù)管護(hù)長效機制，制定出臺了《進(jìn)一步健全完善農(nóng)村改廁規(guī)范升級和后續(xù)管護(hù)實施方案》《全市農(nóng)村改廁規(guī)范提升實施辦法》等文件，做好農(nóng)村廁所改廁管護(hù)工作。全縣除已建成的美麗鄉(xiāng)村外，絕大部分村居仍停留在旱廁階段，不僅影響群眾的生活環(huán)境，而且對疾病傳播、空氣和水體污染等存在負(fù)面影響。

2.2" 農(nóng)村生活污水處理方面

明確生活污水治理責(zé)任，細(xì)化任務(wù)。N市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2022農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)任務(wù)的通知》和《關(guān)于扎實做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的通知》，將相關(guān)治理任務(wù)分解到縣市區(qū)。組織縣市區(qū)逐個項目建立工作臺賬，明確責(zé)任主體、推進(jìn)措施、時間節(jié)點，切實將任務(wù)細(xì)化為“施工圖”。但現(xiàn)階段N市農(nóng)村地區(qū)的生活污水在排放上仍然存在難以根治的痼疾。農(nóng)村地區(qū)由于缺少完整、系統(tǒng)的污水處理設(shè)施，不少村民利用滲井、滲坑、裂隙及私設(shè)暗管等方式排放水污染物，對土地和地下水造成污染。

2.3" 農(nóng)村生活垃圾治理方面

完善了農(nóng)村垃圾治理體系。截至目前，按照“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作要求，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化運作模式，健全了農(nóng)村污染治理設(shè)施長效運行管護(hù)機制。但農(nóng)村垃圾收運處理體系建設(shè)及運行維護(hù)需要持續(xù)的資金投入，有的鄉(xiāng)村因資金不足，無力配齊清運設(shè)備和人員，還有的因地域廣闊、自然村分散等原因，難以做到垃圾日產(chǎn)日清，或只有少量轉(zhuǎn)運至縣垃圾處理廠，剩余垃圾只好簡單填埋或焚燒，造成土壤和水體污染①。

3" 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行存在的問題

3.1" 理想化政策層面

首先，政策執(zhí)行預(yù)留時間不足。農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行前，缺乏宣傳和“預(yù)熱”工作，在政策出臺之后宣傳工作做得不到位，只是簡單下發(fā)相關(guān)工作通知。在政策頒布之后，采用“一刀切”的辦法，統(tǒng)一規(guī)定各區(qū)縣展開工作，對一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、缺乏足夠資金支持的地區(qū)來說，政策執(zhí)行過于倉促，無法做好準(zhǔn)備工作。其次，政策可操作性不強。政策文件中提出庭院如何按照統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的建造模式，農(nóng)戶在自家門口按照統(tǒng)一化的模式種樹等具體要求。在村民的生活實際需要、是否符合村民日常生活習(xí)慣方面欠考慮。最后，政策目標(biāo)模糊不清。政府頒布的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策目標(biāo)具有一定的模糊性，比如“提高農(nóng)民居住條件和居住水平”“落實廁所后續(xù)維護(hù)行動”只是作出宏觀上的指導(dǎo)，沒有具體的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

3.2" 執(zhí)行機構(gòu)層面

政策執(zhí)行機構(gòu)的協(xié)調(diào)交流困難。在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，橫向上每一級政府內(nèi)部涉及到相應(yīng)的職能部門，職能部門之間存在職能交叉重疊、相互推卸責(zé)任的情況，且缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)小組和協(xié)調(diào)方案。在同一級政府之間，缺乏溝通機制，出現(xiàn)同級政府之間政策沖突、以我為主的傾向。基層干部建設(shè)有待加強。農(nóng)村基層干部是政策落實的“領(lǐng)頭羊”，但目前農(nóng)村基層干部普遍存在管理人才缺失、學(xué)歷低、綜合素質(zhì)不高和思想守舊等問題。在響應(yīng)政策時長期處于被動地位，接受能力差，創(chuàng)新性不高。缺乏完備的監(jiān)督考核體系。人居環(huán)境整治績效考核情況與基層干部相關(guān)的激勵脫鉤。N市要求績效排名靠后的村莊由村黨支部書記進(jìn)行公開檢討，但沒有給出實質(zhì)性的懲罰措施，監(jiān)督和激勵力度弱，內(nèi)驅(qū)力不足。

3.3" 目標(biāo)群體層面

村民對農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的認(rèn)同感不強。村民追求的是舒適的居住環(huán)境，但基層政府為了完成工作指標(biāo)，實行標(biāo)準(zhǔn)化的改造方案，難以滿足村民個性化需求。出現(xiàn)村民需求與政府供給錯位問題。部分村民偏向于維持原有的生活方式，不認(rèn)同現(xiàn)有的整治方案。村民缺乏參與意愿，部分村民在政策執(zhí)行中處于被動地位，認(rèn)為這都是政府的分內(nèi)之事，主人翁意識不強。青壯年村民迫于生計無暇顧及政策的制訂和執(zhí)行，并不清楚農(nóng)村人居環(huán)境整治的具體內(nèi)容。村民參與渠道不暢。部分基層政府在政策執(zhí)行前，只把人居環(huán)境整治的相關(guān)事項下達(dá)到村兩委，村兩委通常采用村喇叭宣傳的單一方式。等到項目驗收時，也把作為人居環(huán)境真正感受者的居民排除在外。可見，從政策制訂到政策宣傳再到政策執(zhí)行的過程中村民在被動地接受信息，參與的渠道相當(dāng)有限。

3.4" 環(huán)境因素層面

環(huán)境配套資金不足?？h級在農(nóng)村人居環(huán)境整治方面存在資金短板。例如，在農(nóng)村人居環(huán)境整治具體工作推進(jìn)實施中，農(nóng)村生活污水治理、“廁所革命”都有上級資金支持，但在村容村貌提升方面沒有上級資金可用，且統(tǒng)籌整合上級涉農(nóng)資金也缺少可用于村容村貌提升的部分。存在形式主義作風(fēng)，只停留在表面工作?；鶎诱畬τ谌司迎h(huán)境整治不同項目間重視程度不同，基層政府對于上級政府強調(diào)檢查的項目，會在短時間內(nèi)集中精力進(jìn)行集中治理，甚至?xí)丫Ψ诺接由霞壍臋z查上。最后，社會力量參與較弱。社會組織是微觀的公共服務(wù)的供給者，兼具政府的公共性和市場靈活性的特點。在發(fā)布的規(guī)劃方案中，關(guān)于社會組織在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的作用篇幅很少，社會組織參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的途徑有限。

4" 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行過程優(yōu)化路徑

4.1" 理想化政策層面

加強政策宣傳和預(yù)熱工作。政策執(zhí)行之前，基層政府要廣泛召集村兩委開展交流會，鼓勵各村兩委說明本村具體情況，要考慮照顧到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱、村情村況較為復(fù)雜的村莊，具體問題具體分析，切勿“一刀切”。此外，加強宣傳工作，可參考N市下設(shè)縣X縣的宣傳做法，即按照一戶一份的原則印發(fā)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作方案。還可通過村微信群聊等方式進(jìn)行宣傳。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村居民對于人居環(huán)境需求與政府供給錯位問題，從實際情況出發(fā)，考慮政策內(nèi)容是否符合農(nóng)村居民的生活習(xí)慣和需求，而不是一味地追求標(biāo)準(zhǔn)化、整齊化。在農(nóng)村人居環(huán)境整治政策初步制訂階段，應(yīng)成立專門的調(diào)研小組，實地展開廣泛深入的調(diào)查分析，重視并強化與基層干部及廣大民眾的深入交流，傾聽其意見[5]。明確政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的方向，也是政策執(zhí)行的預(yù)期效果。樹立切實可行的政策目標(biāo)，不能僅停留在宏觀指導(dǎo)層面，需設(shè)置基本目標(biāo)、具體目標(biāo)，并且在政策執(zhí)行過程中根據(jù)現(xiàn)實情況及時調(diào)整政策方案與政策目標(biāo)的關(guān)系。

4.2" 執(zhí)行機構(gòu)層面

提高橫向各職能部門的協(xié)作能力。農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的執(zhí)行涉及到眾多的部門。在政策執(zhí)行之前，應(yīng)加強頂層協(xié)作機制設(shè)計。根據(jù)政策目標(biāo)，對各層級、各部門的分工進(jìn)行細(xì)化。提前明確各部門的職責(zé)和責(zé)任，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊的現(xiàn)象。防止各部門之間出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。同級政府之間應(yīng)建立信息共享交換平臺，打破信息壁壘。加強基層干部隊伍建設(shè)。在選拔村兩委成員時，將學(xué)歷、經(jīng)歷等綜合素質(zhì)考慮在內(nèi)。建立村干部人才儲備機制[6]，積極號召年輕黨員、退伍軍人、大學(xué)生參與，釋放其活力。對于年紀(jì)較大的村兩委成員，對其開展思想教育培訓(xùn)或組織其到整治成效較為明顯的村莊參觀學(xué)習(xí)，吸取成功經(jīng)驗，實現(xiàn)其被動接受向主動響應(yīng)的轉(zhuǎn)變。上級政府應(yīng)根據(jù)實際情況，制定具體精確的激勵政策，將物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合，各基層政府應(yīng)努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)[7]，為提高村兩委成員福利待遇奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，激勵村兩委積極響應(yīng)人居環(huán)境整治工作。完善監(jiān)督考核體系。在政策目標(biāo)明確的情況下，明確各部門各層級的責(zé)任和任務(wù)，根據(jù)人居環(huán)境整治的進(jìn)度實行分期監(jiān)督考核，避免政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策目標(biāo)偏離的情況。作為人居環(huán)境整治政策的目標(biāo)群體的村民也應(yīng)該納入政策監(jiān)督考核的主體范圍，各部門應(yīng)認(rèn)真傾聽村民的意見，使下一步的政策執(zhí)行更加貼合群眾需求。

4.3" 目標(biāo)群體層面

增加村民對農(nóng)村人居環(huán)境整治的認(rèn)同感。政府在制訂農(nóng)村人居環(huán)境整治具體行動方案之前應(yīng)下基層進(jìn)行充分調(diào)研，掌握群眾的需求。了解群眾想擁有的居住環(huán)境。地方政府需要在政策轉(zhuǎn)換與實施方面深度匹配農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)特點和村民生活習(xí)慣[8]，在獲取充分信息的基礎(chǔ)上制訂具體的整治方案，讓群眾提前了解政策的具體內(nèi)容和政策執(zhí)行的目的，這樣可以減少政策執(zhí)行的阻力。暢通村民參與人居環(huán)境整治的渠道。在具體行動方案施行之前，官方網(wǎng)站上應(yīng)該開設(shè)意見征集專欄，并且通過各基層政府、村兩委的宣傳，擴(kuò)大意見征集專欄的知曉度。政策執(zhí)行時，設(shè)定意見箱或是監(jiān)督舉報電話，及時糾正政策執(zhí)行中的偏差。政策執(zhí)行后，將村民作為監(jiān)督主體納入監(jiān)督檢查工作，使評估結(jié)果更客觀。

4.4" 環(huán)境因素層面

拓寬環(huán)境配套資金來源。在政府財政預(yù)算有限的情況下，無法實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的多元建設(shè)目標(biāo)。農(nóng)村人居環(huán)境整治改造資金應(yīng)由政府主導(dǎo)的財政支出逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)加社會資本共同推動。積極探索多種融資方式，鼓勵駐村、駐鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的參與。落實實干作風(fēng)。上級政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變檢查思路，變突擊型的事后檢查為常規(guī)型的事中檢查，將農(nóng)村基層干部的任務(wù)根據(jù)其輕重緩急進(jìn)行優(yōu)先性排序，避免出現(xiàn)因任務(wù)重、雜事多而選擇應(yīng)付公事的現(xiàn)象。最后，鼓勵社會組織積極參與。對符合條件的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會和行業(yè)協(xié)會、商會優(yōu)先登記、快速審批。政府應(yīng)積極動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共同參與。對于不能按照規(guī)定運營的企業(yè)應(yīng)予以嚴(yán)格懲罰，以此引導(dǎo)企業(yè)積極作為，引入社會資本、社會力量，群策群力提升整治效果。對于積極響應(yīng)政府號召的企業(yè)，政府可在稅收、租金等方面給予優(yōu)惠。企業(yè)是“經(jīng)濟(jì)人”追求的是自身利益最大化，但也是“社會人”應(yīng)該在保持自身穩(wěn)定情況下，建立與政府間的共享利益，共擔(dān)風(fēng)險的伙伴關(guān)系[9]。

5" 結(jié)束語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵基礎(chǔ)，更是決勝全面建成小康社會的持續(xù)動力。為改善農(nóng)村人居環(huán)境，我國從中央政府到基層政府層面都制定了相關(guān)的政策和工作方案。本文以N市農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行作為研究對象，在梳理基于史密斯政策執(zhí)行過程模型分析政策執(zhí)行的相關(guān)文獻(xiàn)時發(fā)現(xiàn)，該模型多用于教育、扶貧與醫(yī)療等方面，對于應(yīng)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的研究較少。所以在對史密斯政策執(zhí)行過程模型進(jìn)行修正及闡述模型適用性分析的基礎(chǔ)上，從理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境層面分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行存在的問題，并提出加強政策宣傳和預(yù)熱工作、明確政策目標(biāo)、提高橫向各職能部門的協(xié)作能力、加強基層干部建設(shè)力度、增加村民對農(nóng)村人居環(huán)境整治的認(rèn)同感和拓寬環(huán)境配套資金來源等建議。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：http：//www.dezhou.gov.cn.

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