城市社區治理中的積極公民：機制、基礎及保護

[摘 要] 積極公民是理解城市社區治理（自治）的重要視角。當前，積極公民已深深嵌入社區治理體系當中，并在社區治理中扮演著重要角色，他們不僅是連接國家與居民的神經末梢，而且還是社區動員群眾、宣傳政策、收集信息、推動工作的中堅力量。在陌生化的城市社區中，積極公民通常依靠典范機制、信任機制、情感機制、道德機制來發揮作用，而且“賦予半正式身份”和“陌生關系的熟悉化”為積極公民作用的發揮提供了重要的制度環境和社會基礎。對積極公民的實踐機制與運行基礎的闡釋分析，拓展了積極公民研究的中國經驗和理論命題，也能為當前實現有效的社區治理提供方法論啟示。

[關鍵詞] 社區治理；積極公民；積極分子；實踐機制；運行基礎

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.07.005

[中圖分類號] D669.3 " " " " " " " " [文獻標識碼] A " " " " "[文章編號] 1004-0544（2023）07-0037-12

基金項目：國家社科基金一般項目“縣域城市社區治理現代化研究”（20BSH153）。

作者簡介：劉天文（1995—），男，華中師范大學中國農村研究院博士研究生。

一、研究緣起：從“積極分子”到“積極公民”

積極分子是中國基層治理轉型過程中一個不容忽視的結構性事實和治理現象，其不僅是黨和國家進行群眾動員的寶貴積累，也是城市社區治理的中堅力量。在新中國成立初期，部分基層街道組織就開始培育大量積極分子，來推動社區各項工作。改革開放以后，面對現代社會轉型背景下“單位人”“固態人”“熟人社會”向“社會人”“流動人”“陌生人社會”轉變帶來的復雜社會問題[1]，中國政府先后提出“創新社會治理體制”[2]、“社會治理社會化”[3]、“建設社會治理共同體”[4]等政策目標，并進一步強調社區治理在城鄉基層和諧穩定，以及推動社會治理現代化中的積極作用[5]。在這一背景下，社區居民的參與被提到新的高度，同時居民積極分子隊伍快速發展壯大，并被賦予新的功能與內涵。

近年來，積極分子在城市社區治理中的作用不斷凸顯，引起了學界的廣泛關注。從已有的研究來看，學界對積極分子的討論被囊括在“國家—社會關系”、公民參與、基層民主、市民社會等議題之中，并未形成獨立的研究主題[6]。總的來說，對積極分子的討論主要形成了以下幾種理論觀點和概念。

一是“政治積極分子”說。依靠群眾是黨的群眾路線的內在要求，而這些群眾就是指群眾積極分子[7]，實踐中成為群眾積極分子的首要標準則是政治身份。黃利新發現新中國成立初期城市街道活躍著一批“骨干群眾”，他們在政治上積極向黨組織和政府靠攏并主動分擔基層工作，因此被視為政治積極分子[8]。可以說，早期城市街道的各項工作主要是依靠政治積極分子展開的，正如韓丁所說的那樣：“中國共產黨對群眾的動員就像石頭扔進水塘所激起的一層層波浪圈一樣逐漸擴大，而這個石頭就是積極分子。”[9]（p128）在國外，政治積極分子主要是指擁有更穩定的政治信仰體系，對政治事件產生重要影響的少數群體[10]（p138）。

二是“社區精英”說。早在18、19世紀（1796—1895年），國外學者羅威廉通過對中國城市漢口的考察就發現社會精英往往熱心于社區中的公共服務，是社區建設的關鍵[11]（p17-72）。新中國成立之前（1870—1930年），王笛發現在中國內陸城市成都的社區管理中，社區領袖扮演著重要角色 [12]（p157）。隨著社區領袖等社區精英的出現并不斷參與到社區公共事務中去，其日益成為社區治理的重要力量。盧學暉認為社區精英主要是指具備強自我意識、強行動能力并且掌握一定權威性資源的人，他們進而在城市社區公共事務中享有一定的權威[13]。田毅鵬、康雯嘉發現在一些城市單位社區，社會精英能夠憑借對于熟人關系資源的巧妙支配與利用來調和居民、企業與政府間的關系[14]。

三是“關鍵群體”說。Oliver、Marwell認為不論集團的大小，“關鍵群體”在集體行動的達成中發揮著關鍵作用[15]。社區公共事務的治理本質上是一種集體行動達成的過程，然而在高度陌生化和原子化的城市社區要實現對居民的組織和動員，就需要依賴于積極分子這一關鍵群體。劉春榮發現選舉委員會是社區選舉這一集體行動達成的關鍵群體，而選舉委員會的成員則由積極分子構成[16]（p378-398）。林順浩、黃媛等人發現社區黨員常以先進積極分子的形象出現，是社區自組織過程中的關鍵群體，且社區內關鍵群體數量與社區社會組織規模呈正相關[17]。王德福發現業主自治穩定有效運行的關鍵就是讓積極分子這個關鍵群體發揮好關鍵作用[18]。

另有學者將在社區行政工作、公共事務、鄰里互助等層面發揮積極作用的積極分子概括為“中堅居民”[19]。有學者主張激活中堅居民，使其成為社區公共事務的支持者、社區矛盾糾紛的調解者、社區管理中的熱心人、社區服務中的志愿者[20]。但中堅居民通常比較脆弱，如果缺乏保護，很難使其長期穩定發揮作用。

已有的研究和理論觀點為我們認識和理解積極分子在社區治理中的作用提供了重要的啟示，但也存在進一步拓展研究的空間。其一，已有研究多將注意力集中于對積極分子角色與功能的探討，而較少關注積極分子在社區治理中的復雜實踐過程與互動機制。實際上，積極分子在參與公共事務過程中有其內在的機制與機理，他們往往需要借助某些機制來與居民群眾建立互動關系。其二，已有研究對于積極分子發揮作用的條件與基礎主要傾向于“內在驅動力”這一單向度的解釋，積極分子發揮作用的制度環境和社會基礎等問題尚未得到充分揭示。其三，已有的理論觀點在適用性、解釋力等方面依然存在不足，因此需要對積極分子這一群體進行更深層次的研究分析與理論概括。

在城市社區治理領域，許多研究者開始意識到積極分子（包括政治積極分子、社會精英、關鍵群體等）的局限性，轉而強調“積極公民”的重要性。查理德·博克斯通過對21世紀美國社區的研究，提出了“公民治理”的新型治理模式，強調社區公民作為基層公共事務的中心，應該積極參與治理[21]（p124-140）。許瑞芳、葉芳興認為積極公民就是積極承擔起公共參與、公共性維護以及對他人關心的責任和義務的公民[22]。總的來說，積極公民強調的是一批不僅關心社區事務，且能夠發揮積極、穩定作用的公民。

通過調查發現，在城市社區治理體系運轉過程中積極公民扮演著重要角色。特別是在政策宣傳、疫情防控、老舊小區改造、矛盾糾紛調解等社區事務中都有積極公民的身影。正是因為積極公民的參與，廣大群眾才能被有效組織起來，居民自治也得以延續[23]。近年來，發現、動員、組織和吸納更多的積極公民參與社區治理已成為社區重要的工作主題。

那么，在社區治理實踐中積極公民何以形成？通過哪些機制來發揮作用？積極公民發揮作用的制度環境和社會基礎是什么？存在哪些困境？對于這一系列問題的探討，不僅有助于深入理解城市社區中積極公民的實踐機制與運作邏輯，還能夠深化對社區治理機制的認識。此外，積極公民的研究對發展全過程人民民主亦具有重要的理論價值和意義。自新中國成立以來，我國的人民民主不僅形成了完整的制度安排，還有真實、豐富的實踐參與。其中，推動積極公民有序有效參與社區治理，就是全過程人民民主的生動實踐。因此，深入分析積極公民參與社區治理的復雜化和多樣性實踐，以及其發揮作用的機制與基礎，將為推動全過程人民民主的發展提供重要的理論啟示。本文將以筆者及團隊在重慶L區、湖北J區、浙江S區的田野調查資料為基礎，深入分析社區治理中積極公民的實踐機制與運行基礎。

二、城市社區積極公民的形成及其治理實踐

伴隨著中國城市化和市場化的不斷推進，各城市社區之間以及社區內部之間的差異性逐漸擴大，由此形成了多樣化的社區類型，但同時這些不同類型的社區中都有一批積極公民。

（一）積極公民的形成

當前，城市社區盡管已經建立了完善的組織架構和制度規則，但在具體的治理實踐中仍然需要依靠積極分子來推動各項工作，積極分子作為一種非正式力量成為城市社區獨具特色的治理方式。然而，社區積極分子因過分依賴自身的內在驅動力，帶有分散化、低組織和短暫性的特征，不利于治理效能的持續發揮。

在實踐中，社區積極公民的形成需要一定的條件。Green指出積極加入組織和參與公共生活是積極公民形成的兩個要件[24]（p11-15）。鄧大才認為自上而下的國家建設行動和自下而上的農民參與行動是積極公民形成的重要條件[25]。然而，從社區治理實踐來看，積極公民的形成是個體因素、社會因素和國家因素共同作用的結果。

從個體因素來看，居民積極參與社區公共事務，一方面是自我價值實現的意義體現，包括追求人生意義和滿足情感需求；另一方面，居民在社區公共活動中與他人進行密切的關系互動，可以生產出社會聲望、面子和尊嚴等社會認可增量。居民內在的自我價值追求和社會性認可獲取是促使社區積極公民形成的重要因素。

從社會因素來看，積極公民的形成在某種程度上是為了應對城市社會的陌生化。鄉土社會是一個熟悉且不存在陌生人的熟人社會，這與城市差別很大[26]（p1-7）。在城市社區中，居民的工作和生活幾乎沒有交集，加上社會流動性的增強，由此社會結構日趨復雜化，人際關系變得理性化和陌生化。一方面居民之間的不熟悉，帶來了嚴重的信息不對稱問題；另一方面社區的社會關聯弱，缺乏內生秩序的維持機制，使得社區各類社會矛盾糾紛頻發。為了有效化解城市社區陌生化帶來的難題，社區開始引導和培育積極公民，使其在參與日常的公共活動過程中逐漸與居民熟悉起來，打破陌生人社會的隔膜與冷漠，成為社區與居民溝通的橋梁。此外，積極公民與廣大居民溝通交流產生共情，能夠更好地化解各類矛盾糾紛。

從國家因素來看，社區積極公民的形成不僅是社區治理轉型的要求，還是克服社區正式力量有限性的重要方式。隨著國家治理現代化的推進，城市社區治理開始從行政主導的治理模式轉向多元主體參與的民主共治模式[27]，這意味著城市社區治理需要更多社會力量的共同參與。在此背景下，以社會組織和公民個人為代表的社會力量逐步成長和發展為擁有自主能動性的主體性力量。社區為了推動治理的社會化，開始積極搭建平臺，利用各種渠道來培育社區治理的積極公民和公共精神。此外，與村莊不同，城市社區沒有集體經濟收入，財政資源主要依賴于上級政府的劃撥，正式力量非常有限。因此，人力、物力的匱乏限制了社區自主性的發揮。而且，隨著社區規模的不斷擴大、人口的激增，社區干部越來越力不從心，這在一定程度上弱化了其整合與組織動員居民群眾的能力[28]。為彌補社區正式力量的不足，社區通過挖掘、培養積極公民以及建立各種激勵措施，使其幫助社區干部承擔部分治理事務，成為社區治理力量的重要補充。這也是為什么中國城市社區僅僅依賴10人左右的社區干部就能實現上萬人社區的有效治理的重要原因。

綜上所述，積極公民的形成和參與能夠使社區實現對內生治理資源的挖掘，并為其提供一批本土化、高質量、低成本的治理隊伍。在某種意義上，城市社區治理創新、社區共同體建設的關鍵就是發現、培育、壯大積極公民隊伍。因此，社區應有意識地將各類積極分子培育成規模巨大、組織化程度較高的積極公民隊伍，使其從非正式力量轉化為半正式力量。

（二）積極公民的治理實踐

根據田野調查，積極公民不僅涵蓋退伍軍人、退休教師、退休干部、退休公務員、退休職工、社區居民、志愿者等積極分子群體，還包括社區黨員（在職黨員、退休老黨員）、社會精英（社團負責人、企業家、建筑師）等。這些群體有著充裕的時間、豐富的工作經驗和較強的工作能力。把這部分群體動員起來參與社區治理，能夠分擔部分社區治理事務。

一是積極支持社區各項工作。城市社區由于居民之間的社會關聯度低，居民參與社區公共事務的意愿普遍偏低。但具有主人翁意識和責任意識的積極公民不僅會積極參與社區各項工作，還能從中產生獲得感，因而成為社區公共事務穩定的支持者。在湖北J區的B社區，積極公民對社區工作的支持既表現在政策宣傳、創建工作、信息摸排、疫情防控等行政性工作中，也表現在電梯加裝、管道疏通、小區自治、文化活動、老舊小區改造、環境衛生等群眾性事務中。

二是參與化解社區矛盾糾紛。城市社區中的矛盾糾紛大多源自居民的日常生活，既包括噪音、漏水、衛生等鄰里糾紛，同時也有養老、夫妻關系等家庭內部矛盾。社區內的矛盾糾紛雖然都是家長里短、雞毛蒜皮的事，但數量多且隨時可能發生，要想實現矛盾不上交就只能依靠群眾就地化解矛盾。積極公民就是一批常年扎根社區、善于處理矛盾的調解員，發揮他們人熟、事熟、情況熟的優勢，能夠在矛盾糾紛調解中發揮重要作用。

三是促成居民間合作。許多社區內的自治事務，根本問題在于實現居民之間的合作。但由于社區個體間的利益關聯不強，居民在公共事務中很難達成有效合作，因而易陷入集體行動困境。集體行動的關鍵在于實現合作收益與成本間的平衡，特別是受益群體和受損群體之間的平衡。一方面，合作的達成需要有人來協調，這主要依賴于社區的積極公民；另一方面，需對“消極公民”進行有效的約束，以降低合作的成本。積極公民能夠在社區營造良好的參與氛圍，并通過用“群眾教育群眾”的方法來約束“消極公民”。

三、積極公民發揮作用的機制與基礎

當前社區治理現代化的實現，不僅需要依靠黨委和政府，還需要社會力量的積極參與。積極公民是引領社區治理（自治）的內生力量，其作用的發揮使得社區治理（自治）具有更廣泛的社會基礎。

（一）積極公民的實踐機制

雖然積極公民在社區各項工作、矛盾糾紛化解和居民合作達成等方面發揮著重要的作用，是城市社區治理有效的中堅力量和關鍵要素，但積極公民的治理效能發揮需要依賴于一定的機制。在社區治理實踐中，積極公民通常依靠典范機制、信任機制、情感機制、道德機制來發揮作用。

1.典范機制

任何一個社會都有各種各樣的角色，但是能成為典范的卻為數不多[29]（p206）。典范既體現了社會對個人的要求，同時也證明了某種社會存在方式的正當性。積極公民在形成和發展中離不開典范人物的引領，包括社區領袖、社區團長、社區達人、社區榜樣等。這些典范人物有自己的信念，不僅生活閱歷豐富，對社區非常了解，而且熱心于社區公共事務，關懷社區公共利益。社區治理過程中，需要依靠先進典范，以榜樣的力量帶動各居民廣泛參與。

[案例：重慶L區X社區的龍老師，男，71歲，退休老教師。2016年，龍老師因工作積極和文化水平高被推選為居民小組長后，親自帶頭并積極動員居民解決了小區的“四無”問題（無主體責任單位、無消防設施、無專職人員管理、無經濟來源），而且改善了小區的環境。他的這些行為贏得了居民的認可，并帶動更多的居民參與小區自治，成為引領小區有效自治的典范。①]

可見積極公民在參與社區治理的過程中，需要典范人物來扮演帶頭人的角色。這類群體之所以能夠發揮帶頭作用，主要原因在于他們個人的才能、品格、魅力，以及其創立的典范、信仰而帶來的社會權威[30]（p264-351）。因此，典范機制有利于引導更多的積極公民參與社區治理，以實現居民有效的自治。

2.信任機制

埃莉諾·奧斯特羅姆認為在“多中心治理”理論中，相互信任不僅是組織運作的核心，還是實現自主治理的基礎[31]（p49-53）。中國城市社區的流動性強，居民之間因相互不熟悉而很難建立起信任，所以實踐自主治理的難度較大，相反農村因為村民之間相互熟悉信任，實踐自主治理相對容易[32]。因此，對于城市社區來說，如何在居民之間建立起信任機制非常關鍵。從實踐來看，積極公民因經常活躍于公共事務中而被居民所熟知，同時在積極參與社區治理的過程中與居民建立良性互動，并獲得社會信任。積極公民通過信任機制可以將陌生化的居民聯結起來，促成集體行動。

[案例：湖北J區B社區，在疫情防控時期小區涌現出大批積極公民，幫助居民購買生活物資，聯系物流，聯動志愿者發放物資。他們還自發建立微信群，在詢問、溝通、組織的過程中，逐漸與居民熟悉起來。他們的付出讓居民感受到溫暖和善意，與居民產生共情并獲得居民信任。這種信任的建立使得互不相識的鄰里也守望相助。①]

可見，積極公民之所以能夠動員居民群眾，甚至促成居民之間合作的達成，很重要的原因在于信任機制的建立。信任是破解城市陌生人社會中自主治理難題的關鍵要素。

3.情感機制

情感是至關重要的微觀水平的社會力量，能夠凝聚和推動社會現實[33]（p178-184）。在農村，居民之間的情感是在日常的生產生活中積累起來的，并且情感關系密切。而對于城市社區這樣的陌生人社會來說，居民間的情感關系只是少部分存在。有研究指出，將情感（人情、面子等）運用到治理當中，對社區秩序的維系和善治的實現有著重要作用[34]。

根據田野調查，積極公民在參與社區治理實踐過程中，情感是其發揮作用的重要機制。積極公民可以通過日常生活互動、私人交往、舉辦公共活動給予幫助、人情來往等方式與居民群眾建立情感關系，積累社會資本。當遇到問題時，就可以動用情感、熟人關系等社會資本來協調居民之間的關系，進而達成治理目標。

[案例：湖北J區B社區的潘隊長，55歲，女，退休職工。因生了一次大病，長期在家臥床。期間許多社區干部和鄰居紛紛前來慰問，潘隊長備受感動。病好后，潘隊長就主動向社區要求組建志愿服務隊，居民也紛紛加入，已有50多人。她在志愿隊伍里結識了新朋友，有困難互相幫助，形成了堅實的情感基礎，有事情隨叫隨到，行動能力很強。在社區安全巡邏、糾紛調解、互幫互助等方面發揮著重要作用。②]

4.道德機制

在亞里士多德看來，一個城邦要成為善邦，參與城邦事務的公民需要具備善德，并且要對城邦負責[35]（p93-96）。城市社區治理同樣也離不開具有善德的積極公民的參與。道德機制在社區治理中的體現，就是每一個居民為了打造社區共同體、實現社區善治都需要遵守社區規范，同時也要盡一份責任。根據調查發現，積極公民隊伍中老人占大多數，他們大部分接受過集體主義道德教化，甚至還經歷過單位體制的公共生活，因而具備特有的道德和價值體系。他們參與社區公共事務并非為了獲得利益，而是出于公心和責任。道德機制的發揮，不僅可以使他們獲得社會認可，還可以推動道德力量在居民中擴散，產生公共影響力，進而發揮規范、引領、組織和調節作用。

[案例：浙江S區D社區，組建了“鄉賢幫幫團”，并按照鄉賢的實際居住片區由鄉賢擔任網格長。依托鄉賢在居民群眾中的道德和威望，使其能夠在社區治理中的文明宣傳、道德教化、法律普及、糾紛調解、移風易俗等方面發揮引領作用。①]

可見，道德作為一種非正式且隱性的力量，是積極公民發揮作用的重要基礎。如果缺乏道德機制的約束與支持，就容易出現精致的利己主義者，影響積極公民的作用發揮。

（二）積極公民的運行基礎

已有研究者從“行為驅動力”角度揭示了積極公民發揮作用的內在條件，包括政治激勵、權力意識、社會報酬、個人激勵、情感激勵等[6]。學者們往往認為內在行為驅動是積極公民發揮作用的基礎，但實際上積極公民的實踐運作遠為復雜。從田野調查來看，積極公民的有效運作不僅需要內在行為驅動，還需要相應的制度環境和社會基礎作為支撐。因此，需要進一步深入積極公民實踐運作的具體情境，以分析積極公民與制度環境和社會基礎之間的互動關系。

1.賦予半正式身份：積極公民運行的制度環境

在陌生化的城市社區，居民的組織程度和集體行動能力較低，社區中的公共性事務需要有人來組織才能達成和實現，同時組織者需要具有公共性身份，因為公共性身份能使其在陌生化社區的治理中具備參與的合法性基礎。

積極公民雖然具有一定的社會性權威并熱心于社區各類公共事務，但因為缺乏正式制度賦予的公共性身份，許多積極公民未能獲得參與社區治理的合法性，甚至在與群眾打交道的過程中容易因受氣而選擇退出，作用發揮不穩定。由此看來，積極公民在參與社區公共事務并進入社區治理體系的過程中，核心在于通過正式的制度環境來使其獲得公共性身份，這是積極公民持續發揮作用并走向制度化的關鍵。

從實踐來看，那些發揮作用穩定的積極公民一般具有“半正式身份”（半體制性身份），這一身份是由正式的制度賦予的，能夠使其在參與社區公共事務的過程中擁有一定的制度性資源和權威。積極公民的半正式身份可以從這些途徑獲得：

一是黨建引領。社區通過加強黨組織建設，將黨支部建立在小區、樓棟等更小的功能單位上，構建“社區黨委（黨總支）—小區（網格）黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”四級治理體系，并在優化黨支部設置的基礎上，選拔一批具備業主身份、有熱心、有公心、有能力的積極公民擔任黨支部書記。通過黨建的引領，黨員、入黨積極分子等積極公民可以獲得強有力的政治動員力量，進一步發揮政治引領作用。

[案例：浙江S區的W社區，共有8個小區，每個小區約1000—2000人。W社區成立了8個黨支部，每個支部的人數在30—40人。支部書記都是社區里的積極公民，有著不同的職業與身份，平時積極參與社區的各項工作（見表1）。②]

二是民主選舉。民主選舉不僅是全過程人民民主制度運作的重要環節，也是社區實現居民當家作主的重要方式。在社區自治過程中，居民代表、樓棟長、居民組長等都需要通過居民選舉產生。積極公民通過民主制度程序不僅獲得了半正式的制度性身份，而且因為都是居民選舉產生的，所以更能獲得居民的認同。

[案例：浙江S區的W社區，共有180多個樓棟，選舉產生了142個樓棟長。W社區是一個老舊小區，因此樓層比較低，1棟樓最少為10戶人家，最多為36戶。1個樓棟長可以管2個樓棟。樓棟長通常都是積極公民，非常熱心。并且女性比男性多，因為女性與鄰居之間的共同話題比較多，比較適合當樓棟長。①]

三是組織吸納。積極公民的半正式身份還可以通過具有公共性特征的社會組織來賦予。社區在推進治理社會化的過程中，能夠通過將積極公民吸納為志愿服務隊隊長、社團負責人等來賦予他們工作的合法性。通過組織吸納，可以為積極公民聯結和動員群眾提供強有力的組織保障。

[案例：浙江S區的W社區，成立了平安志愿服務隊、巾幗志愿服務隊、暖巢人志愿服務隊、點亮一盞燈愛心服務社等社會組織隊伍20余支，共有志愿者245人。這些志愿者都是社區積極公民，積極組織和動員社區居民開展各類文化活動、志愿活動、公共服務等。②]

總的來說，半正式身份的賦予構成了積極公民運作的重要制度環境。將社區積極公民賦予半正式身份嵌入社區治理體系中，不僅奠定了他們工作的合法性基礎，而且在一定程度上可以強化其治理能力，使其能夠穩定持續地發揮作用。

2.陌生關系熟悉化：積極公民運行的社會基礎

一般而言，農村的熟人社會是在農民之間相互熟悉的生產生活中建立起來的，而城市社區之所以屬于陌生人社會，主要是由城市社會的特質所決定的。城市社區人口的流變性、復雜性和不穩定性使得城市社區難以形成穩定且熟悉的社會關系。

但實際上城市社區又并非一個純粹的陌生人社會，而是隱藏著許多潛在的熟人關系，同時也存在相互熟悉的群體。調查發現，社區許多事情往往需要通過找熟人、找關系、找親戚朋友來做工作才能完成。因此，陌生化的城市社區的治理也需要借助于熟人社會規則。但值得注意的是，農村的熟人關系是在長時間的日常生產生活關系中自然形成的，所以互相之間都能夠達到知根知底的狀態。而城市中存在的熟人關系更多是指大家共同熟悉的人，即存在公共性的人。

馬克思認為人是一切社會關系的總和，人不是抽象、孤立的存在，而是需要在現實社會關系中展現自我[36]（p133-140）。也就是說，人的社會性本質促使其在社會關系中進行自我確認，并且通過參與各種公共活動來建立社會交往，締結社會關系。實踐中，積極公民之所以會被大家熟知，成為公共性的人物并推動陌生關系的熟悉化，主要的原因在于這部分群體較為頻繁地參與公共性活動。比如在同一棟樓里面，居民之間雖然互相不熟悉，但都認識或熟悉其中的一個人或幾個人。這是因為這個人或這幾個人在居民群體當中比較活躍，在公共活動的時候露面的次數較多，因此被大家所熟悉。

[案例：重慶L區X社區的黃婆婆，女，71歲。老人家非常熱心，鄰居家下水道堵了，她馬上去找人疏通；社區居民有矛盾，她馬上給他們做思想工作；新來的社區人員不熟悉環境，她當導游走家串戶；自己開了個茶館，不僅十幾年沒漲過價，天熱時還熬清涼飲料給過往的居民喝。因此社區居民基本上都認識她，稱她為黃婆婆。①]

對于城市社區來說，熟人關系的建立往往在血緣、姻緣關系中體現得不明顯，而是在趣緣、學緣、業緣關系中比較廣泛。值得注意的是，城市社區中的熟人關系具有分散化、隱秘性特點，需要主動去尋找和挖掘。

[案例：湖北J區B社區的楊隊，男，69歲。退休后經常在小區打乒乓球，并發現小區喜歡打乒乓球的人很多。楊隊通過共同的愛好，和大家建立起熟悉的關系。借此機會，楊隊在社區的支持下成立了乒乓球隊，現有10多人，不僅自己組織活動，而且還義務為社區做事情，組織夜巡、消防檢查等等。②]

城市里的公共活動比農村多得多，居民借助公共活動空間和平臺認識了特定的人，這些人就成為陌生人社會中的熟人。如果說在農村的熟人社會當中，農民與農民之間的關系是一個網狀結構，那么對于城市陌生人社會中的熟人關系就是一種中心與外圍的結構，外圍的人們之間相互不熟悉，但都有一個中心，即共同認識的人。

綜上所述，社區陌生化的居民通過積極公民被串聯起來，進一步重構城市社區的社會關系圖景。而陌生關系的熟悉化則為積極公民的行動提供熟人社會環境，使得人情、面子等熟人社會規則能夠發揮作用，成為積極公民運行的良好社會基礎。

四、積極公民的制度化困境及其保護

約翰·托馬斯指出，要保證公民參與的長期成效，最好的辦法莫過于在決策制定中使參與角色的作用制度化[37]（p105）。在社區治理實踐中，積極公民從具有一定社會權威的積極分子到被賦予半正式身份的社區治理主體，其在社區治理中的作用不斷獲得正式認可，并走向制度化。

（一）積極公民的制度化困境

隨著社區治理現代化的推進，積極公民成為陌生化城市社區的關鍵樞紐以及社區不可或缺的治理力量。但實踐中，激勵機制的不完善，行政的過度吸納，規章制度不健全為積極公民的制度化參與帶來許多障礙，不利于其治理作用的長效發揮。

1.激勵機制不完善

積極公民在制度環境和運行基礎的支撐下，對于完成社區工作、整合社會力量、動員居民積極性具有重要的意義。因此，建立完善的激勵機制以支撐積極公民可持續地發揮作用非常關鍵。從社區調查來看，對積極公民的激勵主要依賴于自我激勵和社會激勵，但在陌生人社會中，這兩種激勵方式極其脆弱和不穩定，激勵機制還有待完善。

自我激勵主要取決于個體的內在需求和價值實現。社區中大部分積極公民參與公共事務主要是出于公心或是為了獲得自我價值體驗，幾乎不計工資報酬。這種源自內在需求和價值實現的自我激勵之所以很脆弱，是因為這些需求和價值都是可以被替代的。也就是說，居民可以選擇其他方式來滿足內在需求或是在社區范圍以外去實現自我價值。

社會激勵主要取決于個體在參與社會活動中所獲得的社會報酬[38]。積極公民在公共活動中與居民進行密切的人際關系互動，獲取社會認可、輿論評價、面子、榮譽、聲望等社會報酬。然而，在陌生化的城市社會中，不僅能獲得的社會報酬非常有限，而且輿論約束較弱，對公共事務態度消極的居民會產生很強的反作用力和破壞力。當消極的反作用力超過積極力量時，積極公民會因受氣而選擇退出，從而抑制其作用的發揮。

2.行政的過度吸納

當前，社區治理存在的主要問題就是“過度行政化”[39]，即社區自治組織承擔了大量的與社區內在需求不相符的行政性工作，而回應群眾需求的精力減少。特別是隨著各種資源、部門、組織、規則制度下社區，社區治理逐漸走向規范化、標準化，社區逐漸變成強行政化的組織。

在社區正式人員不足的情況下，為了及時完成上級交辦的行政任務，社區不得不將積極公民動員起來參與到行政任務的完成中。根據田野調查，許多社區大都頻繁動員、安排積極公民參與各類行政工作，出現了過度吸納現象。積極公民被過度動員參與到與居民實際需求無關的行政性工作中，甚至許多行政任務都是走過場、搞形式主義，使得積極公民在工作和活動中淪為“演員”“觀眾”。大量無意義的工作使得積極公民在參與的過程中獲得感不足，部分人會因反感而選擇退出。這樣一來，不僅不利于積極公民作用的正常發揮，反而會對其造成消耗。

[案例：浙江S區的W社區，是新時代文明實踐站的示范點，每周都要迎接各種各樣的檢查、暗訪。為了應對上級檢查，社區就動員大量的積極分子來幫忙社區做收集材料、拍照、打掃衛生、開會等工作。但這些工作都是走走形式，許多積極分子覺得沒有意思，最后紛紛選擇退出。①]

3.規章制度不健全

積極公民的制度化建設離不開完善的法律規范、規章制度對社區事務及居民行為的約束。簡言之，健全完善的規章制度能夠為積極公民持續發揮作用提供有效的制度保障，也是保證其積極性和穩定性不被破壞的關鍵。

從實踐來看，雖然社區已經根據《物權法》建立起《物業管理條例》《城市居民委員會組織法》等法律規范，以及居民自治制度、業委會制度、民主協商制度等規章制度，但這些法律規范和規章制度在運作過程中仍然存在許多問題。一方面，大多數居民對社區的規章制度不了解；另一方面，許多規章制度不健全，致使其在實踐過程中不但沒有發揮有效的作用，反而帶來了混亂。

以業委會制度為例，雖然按照《物業管理條例》相關規定小區應該成立業主委員會，但實際上許多小區都不具備成立的條件，甚至就算成立了業主委員會也非常不穩定，矛盾頻發致使業委會經常換屆。業委會的成員通常是由一批熱心公益、有正義感的積極公民組成，但由于缺乏監督機制，常常使得物業公司和一些謀取私利的居民勾結而想方設法將積極公民趕走。更嚴重的是，在缺乏配套的協商制度，個體化的居民在信息不對稱、缺乏溝通協商的情況下，業主自治很容易被帶偏，進而對積極公民產生誤解和矛盾。[案例：李某，男，58歲，退休干部，現在居住于浙江S區D社區四季名苑小區。李某因為熱心、有威望、能力強而被推選為第三屆業委會主任，但在一次小區花園改造中，被居民誤認為與物業公司關系不清，李某覺得出力不討好，所以辭去業委會主任一職，其他成員也紛紛退出。這樣的事情很常見，使得該小區的業委會經常換屆。②]

（二）積極公民的保護

已有研究過分強調建立積極公民的強動員機制，但實際上積極公民較為脆弱，如果對其進行過度動員，反而會產生消耗，降低其積極性。從實踐來看，如何保障積極公民作用的持續發揮并使之制度化是當前社區面臨的重大難題，因此更為重要的是建立積極公民的保護機制，以保證其發揮長效性作用。

一是完善社區激勵機制。城市社區屬于陌生人社會，輿論空間比較小，彼此容易受輿論影響。因此，僅僅依賴于自我激勵，積極公民很難長久地積極下去，使得社區公共事務的參與產生巨大的不穩定性。對此社區應該積極營造正向的輿論氛圍，特別是通過開展各種榮譽表彰、樹立模范、道德宣傳、公益倡導、志愿服務等活動，來激勵積極公民，并進一步提升居民群眾的素質和公共性觀念。

二是減少社區行政吸納。當前一些社區的積極公民過多參與行政工作，越來越脫離與廣大居民的互動，這就降低了積極公民參與的獲得感，對其造成消耗。社區的過度行政化，使得社區工作與居民的實際需求相脫離，社區干部忙于各類行政性工作，進而減少了與居民群眾的接觸。但社區積極公民是社區干部在與居民群眾反復的交往、接觸過程中才能被動員和發現的。為此，社區應該積極回歸到群眾工作當中，而且要避免行政工作對積極公民的過度吸納。實際上，社區有效治理的實現需要廣大積極公民深入廣場、樓棟、單元和家庭等一線治理場景，與居民群眾打成一片。

三是建立制度保護機制。首先，社區應該強化對居民群眾的法律和制度宣傳，特別是推動居民群眾對《物權法》《物業管理條例》《城市居民委員會組織法》的學習，提高居民群眾的守法意識，引導和規范居民群眾的行為。其次，完善社區規章制度，通過建立社區民主協商制度、居規民約、業主公約、環境衛生公約、志愿服務條例等方式凝聚社區共識。最后，積極通過黨建、民主制度、組織吸納等方式賦予積極公民半正式身份，使其獲得行動的合法性基礎與制度性保障。

四是構建社區治理共同體。黨的十九屆五中全會提出，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[40]（p36）。社區作為社會治理的基本單元，加強社區治理共同體建設尤為重要。首先，社區應該通過居民議事會、民情懇談會等開展民主協商，為居民群眾參與社區治理提供和諧的互動合作空間和場域以增加居民的參與感和認同感。其次，社區應該充分利用社會組織、社區志愿者、積極公民等資源來構建社區公共空間，通過開展公共活動來激發社區共同體成員的主人翁意識、責任意識和擔當意識，提升社區公共生活的獲得感。最后，社區可以通過成立社區交流互助群來搭建互助互動平臺，讓居民在交流互動、相互關愛的過程中將社區公共性凝練成個體的內在屬性。

五、結論與討論

積極公民的實踐運作情況，關乎中國城市社區治理有效以及治理社會化的實現。本文以各地城市社區中積極公民的實踐案例為經驗基礎，從“積極公民”理論出發，汲取城市社區積極分子的相關研究成果，進一步分析了城市社區積極公民的形成與治理實踐、發揮作用的機制與運行基礎、制度化困境與保護。經驗研究表明，積極公民已經深深嵌入社區治理體系當中，并在社區治理過程中扮演著重要角色，他們不僅是連接國家與居民的神經末梢，還是社區群眾動員、宣傳政策、信息收集、推動工作的中堅力量。

積極公民是獨具中國特色的社會治理力量，其在社區治理中的有效實踐，既是我們在本土化的社會情境中展開討論的前提，也是總結本土治理經驗和理論的重要依據。因此，對城市社區積極公民實踐中的機制、基礎及保護的闡釋分析具有重要的理論意義。

其一，彌補既有研究理論的不足。積極分子是基于社區治理實踐產生的一個相對經驗化的概念，需要對其進行更深層次的研究分析與理論概括。已有研究中，“政治積極分子”“社會精英”和“關鍵群體”是目前學界對城市社區積極分子作用最常見的理論解釋，但從實踐來看，這些理論適用范圍有限，并且解釋力不強。例如，“政治積極分子”說主要局限于黨員群體；“社會精英”說雖然能夠解釋社區精英在社區治理中的作用，但社區中的精英群體還是少數；“關鍵群體”理論主要是針對某一集體行動而言，然而在不同的集體行動當中所形成的關鍵群體也不盡相同。基于此，積極公民在實踐中囊括了政治積極分子、社會精英、關鍵群體、廣大居民等群體，是一個更為抽象化、普遍化且具適用性的理論概念，其行動并不局限于某一類集體行動，而是兼涉社區的各種公共事務，并且是一個相對穩定且廣泛的群體。

其二，通過考察積極公民在社區治理中的復雜實踐過程與互動機制，能夠進一步拓展和延伸積極公民的研究空間。已有的研究側重于從角色類型、形成要件、功能作用等較為微觀層面去討論積極公民。例如鄧大才、周珊考察了積極公民的形成條件、形成進路和演進類型，發現獲得感、參與、組織和自主性是積極公民的主要形成要件[41]，但他們主要關注了積極公民形成的內在要件。從社區治理實踐來看，積極公民的形成是個體因素、社會因素和國家因素共同作用的結果。此外，積極公民的治理效能發揮不是自然而然地體現和釋放出來的，而是需要依賴于一定的機制和運行基礎，其中實踐機制包括典范機制、信任機制、情感機制和道德機制，運行基礎則包括“賦予半正式身份”和“陌生關系的熟悉化”。

黨的二十大報告強調“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”，發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求之一[42]。而全過程人民民主的發展離不開公民的有序參與，需要充分發揮公民的積極性、主動性和創造性以激發民主治理的活力。當前社區治理普遍存在“行政過度，自治不足”問題，過度的行政化在一定程度上弱化了居民自治、社區治理。為此，應該深入探索積極公民參與城市社區有效治理的實踐機制，并推動積極公民作用發揮的制度化，使居民群眾得到有效組織，社區治理（自治）能夠延續，最終推動社區治理的現代化發展。

參考文獻：

[1]胡薇，張超.“基層社會管理創新研討會”綜述[J].國家行政學院學報，2011（6）.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[4]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06（01）.

[5]中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2017（18）.

[6]唐娟.群眾積極分子研究：進路、知識譜系與研究策略[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2021（3）.

[7]吳繼平.當代中國第一次普選運動中的積極分子評析（1953—1954）——以北京市為個案[J].黨史研究與教學，2007（5）.

[8]黃利新.新中國成立初期北京市街道積極分子研究[J].中共黨史研究，2016（1）.

[9]韓丁.翻身——中國一個村莊的革命紀實[M].韓倞，等譯.邱應覺，校.北京：北京出版社，1980.

[10][美]羅伯特·達爾.多頭政體——參與和反對[M].譚君久，劉惠榮，譯.北京：商務印書館，2003.

[11][美]羅威廉.漢口：一個中國城市的商業與社會[M].魯西奇，羅杜芳，譯.北京：中國人民大學出版社，2016.

[12]王笛.街頭文化：成都公共空間、下層民眾與地方政治（1870—1930）[M].北京：商務印書館，2013.

[13]盧學暉.城市社區精英主導自治模式：歷史邏輯與作用機制[J].中國行政管理，2015 （8）.

[14]田毅鵬，康雯嘉.單位社區精英的“資本”構成及其運作研究——以C市H社區為例[J].學習與探索，2017（11）.

[15]Oliver P E， Marwell G. Whatever Happened to Critical Mass Theory？ A Retrospective and Assessment[J]. Sociological Theory， 2002（3）.

[16]劉春榮.另類的鄰里動員：關鍵群眾和社區選舉的實踐[G]//趙汀陽.年度學術2007：治與亂.北京：中國人民大學出版社，2007.

[17]林順浩，黃媛，藍煜昕.關鍵群體、角色扮演與社區社會組織規模——來自G省S區的證據[J].公共管理與政策評論，2021（6）.

[18]王德福.業主自治中積極分子的激勵困境及其超越[J].暨南學報（哲學社會科學版），2021（7）.

[19]史明萍，魏程琳.“中堅居民”：城市社區治理的中堅力量及其制度化[J].城市問題，2019（12）.

[20]羅興佐.發揮“中堅居民”在社會治理創新中的重要作用[N].重慶日報，2021-02-09（08）.

[21][美]查理德·C.博克斯.公民治理：引領21世紀的美國社區[M].孫柏瑛，等譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[22]許瑞芳，葉方興.積極公民：一種公共性的分析理路[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2017（5）.

[23]羅興佐，張德財.統分結合與城市居民自治體系的構建——以美奧小區B棟居民自治為討論起點[J].江蘇行政學院學報，2019（4）.

[24]Duncan Green.From Poverty to Power： How Active Citizens and Effective States Can Change the World[M].London：Oxfam International， 2008.

[25]鄧大才.積極公民何以形成：鄉村建設行動中的國家與農民——以湖北、山東和湖南的五個村莊為研究對象[J].東南學術，2021（1）.

[26]費孝通.鄉土中國[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1985.

[27]周慶智.論中國社區治理——從威權式治理到參與式治理的轉型[J].學習與探索，2016（6）.

[28]唐娟，何立軍.社區有限性與社區積極分子激勵機制創新[J].河南社會科學，2018（6）.

[29]姚大志.正義與善：社群主義研究[M].北京：人民出版社，2014.

[30][德]馬克斯·韋伯.支配社會學[M].康樂，簡慧，譯.上海：上海三聯書店，2020.

[31][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2012.

[32]焦霖.相互信任是自主治理的基石[N].中國社會科學報，2011-05-12（03）.

[33][美]喬納森·特納.人類情感：社會學的理論[M].孫俊才，文軍，譯.北京：東方出版社，2009.

[34]田先紅，張慶賀.城市社區中的情感治理：基礎、機制及限度[J].探索，2019（6）.

[35]亞里士多德.政治學[M].陳虹秀，譯.北京：臺海出版社，2016.

[36]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[37][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

[38]李輝.社會報酬與中國城市社區積極分子——上海市S社區樓組長群體的個案研究[J].社會，2008（1）.

[39]王德福.社區行政化與街居治理共同體[J].行政論壇，2019（6）.

[40]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[M].北京：人民出版社，2020.

[41]鄧大才，周珊.積極公民的形成要件與進路：比較視角的案例研究[J].財經問題研究，2022（2）.

[42]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗[N].人民日報，2022-10-26（01）.

責任編輯 " 申 " 華