走向政民通達：政府決策回應的平臺模式研究

摘要：隨著各類數字平臺在政府治理中的深度運用，我國政府決策回應模式已從權威模式、供給模式向平臺模式轉變。平臺模式意味著政府決策回應邁向政民通達。基于“技術－結構”視角，以成都實踐為例剖析政府決策回應平臺模式的形成機制：數字平臺嵌入治理結構，并通過連接、賦能、再造的三層次作用重塑治理結構，在制度粘合下平臺與治理結構耦合實現全面聯通的信息結構、無縫隙閉環的業務結構、敏捷協同的組織結構。

關鍵詞：民主決策；政府決策回應；數字平臺；平臺模式

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.0407

一 問題的提出

黨的二十大報告提出，“健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。在公共決策過程中如何有效吸納民意，推進決策民主化，是我國全過程人民民主發展的重要議題。網絡參與的興起和信息傳播環境變化，對政府決策回應民意提出了更高要求，國務院2022年發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》特別強調，要以數字化手段感知社會態勢，輔助科學決策，及時回應群眾關切。在網絡參與和政府數字化轉型的全新環境下，探討政府決策如何有效回應民意顯得迫切且重要。

政府決策回應是指政府采取積極的公共決策措施公正、有效地實現民眾的需求和利益的公共管理過程，是民眾意見與政府決策行為的互動選擇，是政府回應的重要形式。政府決策對民眾偏好作出回應不僅是民主理論的核心，也是實現政府決策合法性的必然之舉。隨著我國社會主義民主制度的發展，我國已逐步形成政府決策承諾制、政務公開與決策公示制、聽證制度、政府決策責任制等決策回應制度。然而，政府決策回應高度依賴政府與民眾間及時的信息溝通，民眾參與和政府決策可能受到溝通渠道不暢、門檻成本高等諸多限制，導致公共決策回應性力度不夠。長期以來，如何促進政民互動并將民意有效整合到決策過程，提升民眾在公共決策中的民主話語一直是個難題。

事實上，在數字政府建設背景下，以數字平臺為呈現形態的信息技術為政民互動提供了新的公共空間，已然改變了民眾參與及政府決策回應方式。政府通過社會技術系統，將數據、服務、技術和人員結合在一起，以響應不斷變化的社會需求，這樣的系統被稱為“數字平臺”。我國各級政府已逐步將數字平臺納入決策制定過程，致力于以平臺驅動的方式將公眾偏好整合到民主話語和政策制定中。由地方政府發起的數字參與平臺以及政府內各類數字化平臺系統（如地方領導留言板、網絡問政或網絡理政平臺），擴展了傳統的公眾聲音機制、促使政府將民眾意見整合到決策過程更具成本效益，有效促進政民及時互動。然而，迄今為止，對平臺媒介下政府決策吸納和回應民意的觀察有限。政府決策回應模式經歷怎樣的演進歷程？數字平臺如何引發政府決策回應模式的變革？又形成了怎樣的政府決策回應模式創新？本研究圍繞以上問題展開探討。

二 相關文獻綜述

公共決策順應民意、回應民眾的利益與要求是現代政府決策的根本價值取向。且民意通常被認為是政府決策的開端，是決策調整的依據，是決策執行的有力保障。隨著我國民主政治的發展，聽證制度、政府承諾制、公示制度等的推行在一定程度取得較大效用，但已有制度形式在實踐中仍存阻力，并未得到全面推廣和應用。加之在網絡參與環境下，民眾從一般性參與向有效性參與發展，政府決策面臨回應及時性、有效性、透明性的多重考驗。基于此，現有相關研究主要集中在政府決策回應實踐困境、政府決策回應模式探討等方面。

對于政府決策回應的實踐困境，李偉權認為政府決策回應缺失的關鍵是政府本身的自利性，造成政府決策系統的內封閉；李嚴昌強調民意反饋制度、第三方獨立評估制度、政府監督制度等制度約束不足，使得政府決策回應有時流于形式，導致政民之間的沖突。正如王春福所說，政府對社會要求的反應失靈根本在于難以形成有效的整體機制。因此，許多研究從政府決策回應模式構建角度探尋政府決策有效吸納民意的路徑。如王法碩提出網絡參與下政府決策的積極回應型和嚴格監控型模式，翁士洪等提出鴕鳥模式、杜鵑模式、蜂王模式和鴛鴦模式四種網絡參與下的政府決策回應模式。值得注意的是，當前對政府決策回應模式的探討更多是從政府和公眾的互動關系角度，缺乏從系統視角探究政府決策回應模式的形成及背后的深層次緣由，且對于如何有效實現政府決策回應缺乏系統性、有解釋力的框架和模型。

在數字政府建設背景下，數字技術已廣泛運用于政府決策和回應，推進政府決策回應模式演進。有研究提出，20世紀末的電子投票、在線民意調查等正在向由新信息技術支持的決策工具發展，主要包括社交網絡和數字平臺。我國政府依托各級別的數字參與平臺，建立了全國網絡論壇制度，通過與公眾的線上互動獲取民意，并通過數據關聯分析服務于政府決策。此類數字平臺以一種結構化的方式刺激民眾參與決策，并且與政治制度相連，推動政府決策回應民意的數字化路徑實現。已有研究指出，數字平臺賦能公眾參與和政府回應的作用，如數字平臺賦予廣大民眾參與公共治理的知情權、話語權等權利，有助于解決政民間信息不對稱問題，提供了收集和利用大量實時數據的機會，通過數據挖掘賦能決策過程。然而，對于數字平臺如何作用于政府決策回應缺乏系統性分析。基于此，本研究在梳理政府決策回應模式演進歷程基礎上，探究政府決策回應的平臺模式特征，并且通過成都案例揭示政府決策回應平臺模式的形成機制。

三 從權威模式、供給模式到平臺模式的政府決策回應演進

政府決策回應是政府采取積極的公共決策措施回應民眾需求的過程，政府決策回應模式是在不同的公共行政理念下形成的模式載體、主體關系和價值內涵。公共行政的核心理念由統治到管理，再轉變為治理，公共行政理論歷經官僚制理論、新公共管理理論、公共治理理論，而政府決策回應模式也隨著公共行政的理念和理論變遷而發展。本研究在公共行政理論變遷的基礎上，以時間為主線，以各階段政府決策回應實踐的主體行為、互動關系、價值效用特征為依據，劃分政府決策回應模式，指出政府決策回應存在權威模式、供給模式、平臺模式三種模式的迭代演進。

（一） 權威模式：單向傳播下的程序性回應

新中國成立初期，民眾可以通過投票、參與政治社會團體、發送信件等形式參與公共決策。但是由于傳統觀念的延續以及民眾權利保障措施不完善，民眾決策參與程度不足，政府決策回應以向民眾單向信息傳播的權威形式進行，本研究將這種模式稱為權威模式。

權威模式呈現單向傳播下的程序性回應特征。其一，民眾參與程度受到較大限制。由于參與途徑有限，民眾參與的廣泛性嚴重不足。其二，政民互動關系呈現政府主導的權威管控形式。政府決策過程多數是不公開的，民眾被動接受和執行各項決策措施，這種回應是單向的，沒有形成政府與民眾的良性互動機制。其三，政府決策根據程序接納部分公眾的參與，但并沒有全面考慮社會民眾意愿，政府決策缺乏全面可靠的民意信息。因此，權威模式下政府決策創造的價值多少依賴于政府機構能力，決策效用存在偏離公共利益軌道的風險。此外，政府決策過程是相對封閉的，政府決策回應難以發揮實質性效用，更難以適應各類突發事件情境的需要。

（二） 供給模式：博弈關系下的有限回應

隨著我國民主政治的發展，尤其是十一屆三中全會后政治、經濟體制的改革，民眾參與決策的新制度出現，包括社會協商對話制、民意咨詢制、聽證制等。政府決策回應以政府主導服務供給形式開展，政民互動程度有限，本研究將這種模式稱為供給模式。

供給模式呈現博弈關系下的有限回應特征。其一，民眾參與的權力和途徑一定程度擴展，但民眾參與受政府服務供給的限制呈現分散性、臨時性特點。由于聽證、民意調查等參與成本較高、覆蓋面較窄，且以政府“運動式”發起政策議題為主，僅部分民眾或特定群體臨時性參與到部分決策環節。其二，政府與民眾間呈現“企業家-顧客”的博弈關系。雖然政府有作為企業家通過服務供給滿足民眾需求的責任，但政府權威使政府處于有利位置，民眾處于被選擇服務的相對劣勢地位。其三，政府決策回應呈現被動的有限回應。由于制度約束不足，政府回應與否、回應程度依賴于決策者的意愿觸動或輿論壓力驅使。因此，供給模式下政府決策回應的價值創造依賴于政府服務供給。雖然政府決策過程對部分民眾開放，但民眾參與和政府回應都面對較高時間成本和溝通成本，在突發事件等極端情況下較難開展。

（三） 平臺模式：協調合作下的雙向互動

隨著民主進程推進，“解民意、系民情、集民智”成為我國政府決策的基本準則，并且依托于互聯網的蓬勃發展，各類數字平臺成為民眾決策參與的重要方式，政民之間得以實現及時互動，本研究將這種模式稱為平臺模式。

平臺模式呈現協調合作下的雙向互動特征。其一，民眾參與突破時空限制，參與代表性和參與深度全面提升。通過網站、移動端接入使得民眾得以隨時隨地發表意見，并且民眾通過平臺意見匯聚實現決策議題的發起、決策執行的反饋評價等，由此民眾獲得參與決策各階段的機會。其二，政民互動表現為合作關系下的雙向互動。決策回應不再是政府壟斷的單方面作為，而是在民眾參與和監督下“你來我往”的雙向溝通和協商，政民互動關系從互有隔閡的博弈轉向融通的合作，進而達成“政民通達”的目標狀態，即以開放為核心、以互動為特性、追求共同利益為目的的決策回應過程。其三，政府決策回應向海量數據驅動的主動回應過渡，政府憑借平臺對海量實時數據采集和挖掘，得以積極設置政策議題并對公眾意見進行及時、主動回應。因此，在平臺模式下，政府決策的價值創造依賴于政府、民眾等主體之間數據資源的共享協同，體現為多主體價值共創。平臺透明性拓展了政府決策回應的開放性和延展性，使得民眾意見匯聚和分析更具時效性，即便是在突發事件等極端情景下將民眾意見納入政府決策也成為可能。

隨著政府決策回應模式從權威模式、供給模式向平臺模式的演進，民眾參與程度、政民互動程度隨之提升，并且產生的價值效用相應遞增，體現為公共價值創造、開放性和可拓展性增加（如表1所示）。該演進歷程也體現了政府決策回應的轉向，即從單邊的權威管控到雙邊的政民通達。政府決策回應從政府處于權威地位的單向傳播，到依托渠道暢通實現雙方態度和行為的及時性和便捷性感知，突破政民之間的阻隔并在雙向觸達、融合中實現政民通達。可以看出，政府決策回應的平臺模式是政民互動的新階段，也是公共決策走向民主化、科學化的重要一步。當然，權威模式、供給模式和平臺模式的發展更多是相互交叉、相互作用，而非完全排斥和替代的關系。

四 “技術－結構”視角下政府決策回應平臺模式的分析框架

政府決策回應的平臺模式是以數字平臺為呈現形態的技術嵌入政府治理，并引發治理結構變革所形成的治理模式創新。引入“技術-結構”互構視角（即技術引發治理結構變革，同時也受到結構規制，兩者在相互建構中達到動態平衡），分析數字平臺和治理結構間的作用路徑，揭示平臺模式的生成機理。同時，在實踐中技術嵌入治理結構受所處環境的深刻影響，具備很強的情境特征，技術作用機制和效用會“因情境而異”，因此，對“技術-結構”互構關系的觀察離不開對環境的觀察。基于此，本研究對“技術-結構”互動關系的分析圍繞技術、結構、環境三大要素展開。其中，技術、結構為焦點分析對象，環境為次級分析對象。

在本研究中，技術要素的形態縮影為數字平臺，平臺對治理結構的作用可概括為連接、賦能、再造三個層次。借鑒胡重明提出的平臺對政府數字化轉型的作用，即從連接到賦能驅動，甚至是結構性再造的重大躍遷，揭示平臺對治理結構的多層次作用路徑。結構要素指政府決策回應的治理結構，主要包括業務結構、組織結構、信息結構。業務結構是指政府決策回應涉及的業務模塊、流程和工作方式等，組織結構是指政府決策回應涉及主體間關系、行為互動和組織形態等，信息結構即政府決策回應相關信息在組織內的分布狀況、傳輸渠道和處理方式等，環境因素指政府決策回應面臨的任務環境和制度環境。組織環境一般包括生產性的任務環境以及規制性的制度環境。“技術-結構”互動過程中，任務環境主要指政府決策回應面臨的政治和社會任務，驅動治理結構對技術的采納；制度環境指政府決策回應相涉的法律規定、權力分配和相關規范，對技術與治理結構的互動過程提供支持。

綜上所述，“技術-結構”視角下數字平臺推動政府決策回應的治理結構創新的內在邏輯如圖1所示。其一，任務環境驅動下平臺嵌入，即任務環境壓力驅動平臺解決方案嵌入。其二，平臺重塑結構。平臺嵌入作為觸發器，通過連接、賦能、再造三個層次對原有治理結構進行調試，并通過直接改變信息結構，即治理結構中信息流系統，進而推動組織結構和業務結構的變革。其三，制度支持。制度環境對平臺和治理結構的持續碰撞和耦合提供制度化支持，最終形成復合型組織結構和運作系統。

五 以平臺為中心的政府決策回應實踐剖析

2016年11月，成都在全國率先搭建起集“12345”市長公開電話、書記信箱及市縣鄉三級 2732 個政府領導網絡信箱、服務企業信箱、移動客戶端及政務新媒體服務群眾辦事大廳于一體的成都市網絡理政平臺。網絡理政平臺實現民眾訴求渠道的高度整合，民生訴求歸集率達87.1%，民眾意見和訴求得以實時輸入政府系統并直達決策部門。新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠疫情）期間，成都市網絡理政平臺成為政府決策回應的重要陣地，基于網絡理政平臺海量實時訴求數據開展內容挖掘和態勢推演，并以日報、疫情專報等形式每日報送疫情防控決策部門以助其進行及時回應。截止到2020年4月30日形成相關決策咨詢報告44期，提出125條政策建議，其中有47條被轉化為疫情防控決策，決策建議采納率達 37.6%，推動政府決策高效回應民意。表2呈現新冠疫情期間，成都市政府決策回應民意的部分案例。

值得注意的是，新冠疫情期間成都市政府決策回應的平臺模式實踐建立在網絡理政平臺與治理結構長效互動形成制度和業務變革基礎上，通過網絡理政平臺實現政府決策回應是平臺模式的一次典型操練。成都案例對于我們觀察技術通過何種機制促成政府決策回應變革，以及最終形成何種模式提供了豐富的研究素材。數據來源于對成都市網絡理政辦工作人員的深度訪談，相關政府報告、工作計劃、研究文獻、媒體報道等資料，通過多重數據來源形成三角驗證。

本研究以成都實踐為例，基于上文構建的“技術-結構”視角的分析框架，從任務環境驅動下的平臺嵌入、結構重塑、制度支持三個方面，剖析政府決策回應平臺模式的形成機制。

（一） 平臺嵌入：任務環境驅動下的技術采納

在政治系統面臨復雜任務環境的變化下，治理結構對新技術的采納是技術推動治理結構變革的首要步驟。成都市網絡理政平臺是在功能需求和上級政府雙重驅動下的技術采納。即在由外而內的功能需求拉動，以及由上而下的上級政府推動下，治理結構進行平臺技術采納，由此數字平臺嵌入治理結構。

其一，政府輸入輸出壓力下的功能需求是數字平臺采納的拉動力。成都作為全國超大中心城市，民眾訴求量猛增和復雜性增強，提升或改造政府回應功能需求愈發迫切。2016年，成都市政府針對民眾訴求向多部門反饋后仍難以解決的事件召開專題會議，提出建立全市層面的民眾訴求回應統籌協調機制。這意味著通過建立各類網站、熱線以補充政府輸入和輸出功能的技術運用，已難應對數字時代愈發復雜化的民眾訴求，甚至隱含數據割裂和服務分化的風險，需要從強化部分功能轉向技術對結構的整體性嵌入和調試，由此拉動統籌性網絡理政平臺的入場。

其二，上級政府的任務壓力是數字平臺采納的推動力。新技術采納面臨高成本、收益不確定性，通常依靠上級政府的政治壓力推動。2014年，中央網絡安全和信息化領導小組成立后，全國便逐步推行網絡理政。2016年4月，習近平在網絡安全和信息化工作座談會指出，“網民來自老百姓，老百姓上了網，民意也就上了網”，進一步推動了各地網絡理政建設步伐。按照市委市政府關于全面推進網絡理政工作的安排部署，成都市于2016年11月正式啟動網絡理政平臺建設。

（二）結構重塑：平臺推動決策回應的結構變革

1.聯通式信息結構：從碎片性壁壘到整合性流動

信息結構是指決策回應相關信息在組織內的分布狀況、傳輸和處理方式等。數字平臺的嵌入將直接引發信息結構的變革。

首先，平臺對信息結構的連接體現為信息連接所形成的信息分布狀態變化，由分散、碎片化分布發展為整合、統一狀態。2018年，成都市構建“云、網、端、數”四位一體政務云平臺作為網絡理政平臺的技術基座，推動部門信息互聯互通和集中存儲。此外，在網絡理政平臺基礎上，成都市打造全市統一社會訴求數據庫，實現民意信息高度歸集。由此，網絡理政平臺打破傳統部門分散存儲各領域信息的碎片化分布狀態走向整合式存儲，推動相關信息動態連接，為信息有效流動提供基礎。

其次，平臺對信息結構的賦能體現為改變信息交換和流動的形式、速度，由此決策回應涉及的信息流動更為扁平、快速。一方面，網絡理政平臺架設出超越傳統層級關系的信息交換渠道，通過數據推動機制，將民眾訴求信息直接派送對應職能部門或通過移動端App即時傳送決策端，形成一種更為扁平化的信息交換形式。另一方面，網絡理政平臺憑借大數據、人工智能等技術提升信息處理能力，促成決策回應信息的高效流動。如通過系統自動識別進行訴求實時派發、平臺智能分析進行熱點問題識別等，推動民意相關信息流動更為高頻和快速。

再次，平臺對信息結構的再造體現為信息運行模式的再造，促進聯通式信息結構的實現。聯通式結構是指突破信息碎片化分布和流動壁壘，平臺推動信息聯通和交叉流動，實現信息互聯的運行模式。這是一種全新的信息運行模式，即決策回應的信息運行從傳統物理空間人與人之間的信息交流，轉化為人與平臺、平臺與平臺間更高效的信息交流。新冠疫情發生前，成都市網絡理政平臺已聯通審批服務、理政辦公、信息公開發布、便民服務等六大平臺以及政務云平臺、大數據中心的技術平臺，決策回應相關信息實現平臺間高效流動。也就是說，民意信息不再是單獨流動、分割的單線程，而是在與其他信息聯通中的交叉流動，在信息流動多個環節進行信息交換與重聚，向信息全面聯通邁進。新冠疫情期間，成都依托網絡理政平臺對訴求信息的研判可迅速牽引其他平臺信息聯動分析，快速發現風險問題，形成決策方案。

2.閉環式業務結構：民意牽引的主動性決策回應

業務結構即政府決策回應的業務模塊、流程和工作方式等。平臺嵌入改變了決策回應的信息流系統，必然影響決策回應的業務結構。

首先，平臺對業務的連接是在信息暢通基礎上，對線上線下業務割裂、部門間業務割裂的縫合，實現業務全面信息化。網絡理政平臺通過大數據、算法等替代重復性勞動，實現民意采集、分析等業務環節和相關要素網上管理（如人員、表單、權限等要素信息化），使得業務環節全在線。這也意味著業務信息活動的全面留痕，使得決策回應業務各環節得以被追蹤，對業務環節、部門業務的全面銜接形成約束和支持。

其次，平臺對業務的賦能體現為推動業務拆分與整合，實現決策回應業務從部門分管到集中統籌。業務信息化、信息流動速度加快必然推動業務職能變革。2019年，成都市成立政務服務與網絡理政辦公室（以下簡稱網絡理政辦）作為網絡理政平臺的統籌機構。從橫向職能來看，網絡理政辦整合了政府回應職能、其他部門數據管理職能、原政府辦公廳的議程準備等決策支持職能；從縱向職能來看，成都市各區（縣）、街道相應成立網絡理政部門，縱向職能權利重新配置。由此，網絡理政辦依托數字平臺將以民意信息獲取和處理的信息優勢轉化為決策服務效能，網絡理政辦成為決策回應民意的核心業務機構，克服決策回應業務分散重復開展的弊端，實現數據驅動的業務集中統籌。

再次，閉環式業務結構是指民意牽引的決策回應閉環，平臺對業務的再造是業務信息化和業務職能整合的結果，推動業務流程和形態重塑，實現閉環式業務結構。在成都案例中體現為兩個方面。其一，網絡理政平臺嵌入重新設置了決策回應的業務起點，即民意牽引。感知和發現問題始終是決策回應的起點，傳統模式下各部門獨立進行民意信息采集并以政府“內輸入”方式發起議題。而在業務統籌下，成都市通過網絡理政平臺集中獲取民意信息，進行數據挖掘并通過預警機制發起潛在議題，突破傳統運動式發起的局限性，實現更為全面、及時的“外輸入”，使得政府能在問題爆發前主動地開展業務。其二，平臺嵌入再造業務形態，推動實現無縫隙業務閉環。傳統業務結構是分領域分流程管理，業務形態呈割裂的線狀形態。在新冠疫情期間，成都市依托網絡理政平臺支撐業務環節間資源的及時通達，促進業務環節銜接和暢通。例如，成都市通過平臺及時獲取民眾對決策措施的評價并納入新一輪民意信息采集，實現“民意信息采集-民意信息研判-風險問題預警-決策議題設立-決策方案制定-決策執行和反饋”的業務閉環，達成首尾相連、暢通運轉的業務循環。

3.蛛網式組織結構：平臺為樞紐的敏捷協同網絡

組織結構是指政府決策回應涉及的主體間關系、行為互動和組織形態等。平臺的嵌入導致信息資源重新配置，必然引發主體格局的變動調整。

首先，平臺有效連接決策回應業務的參與者。一方面，成都市網絡理政平臺對外實現政民連接，推動民眾跨時空多端接入，并通過系統匹配實現民眾意見直接派發對應部門，促進政民供需高效匹配，有效解決了民眾申訴難的問題。另一方面，平臺對內連接決策部門和其他部門，包括作為數據中樞橫向連接各職能部門、縱向打通各層級信息，推動政府供給側銜接，由此實現供需網絡中多主體的可連接、可匹配，為政民、政府部門間有效互動提供基礎。

其次，平臺賦能更廣泛、高頻的政民、政府部門間互動。一方面，拓寬政民互動行為范疇并促進政民雙向持續互動。成都市網絡理政平臺創造虛擬互動空間，并通過落實民眾系列權利賦能政民互動。如挖掘重復投訴、疑難問題組織開展基層三方評議以達成決策共識，落實民眾決策權；將訴求內容、辦理流程和結果全要素向民眾公開，落實知情權；通過短信推送等方式獲取民眾評價，落實監督和反饋權力等。由此，通過民眾賦權擴寬互動范疇、改變政民間不對等位置，推動政府決策過程中的政民通達。另一方面，賦能政府部門間資源及時共享，實現點對點的業務溝通、資源交換。截至2022年6月，成都市網絡理政中心已累計接入各類業務系統273個，匯聚數據達895類58.5億條。新冠疫情期間，網絡理政中心與多部門建立疫情信息聯動發布機制，通過民意數據跨部門及時共享、及時處置社會風險問題。

再次，平臺打破傳統民意層層傳遞的線性固定結構，在平臺連接多元主體和賦能互動的基礎上實現蛛網式組織結構的再造。蛛網式組織結構是指以決策回應相關主體形成以平臺為樞紐的敏捷協同網絡。新冠疫情期間，成都市政府決策回應的蛛網組織結構表現為：網絡理政辦作為數據管理中心成為蛛網的中心節點；民眾是民意數據生產者，是網絡的關鍵節點；智庫專家促進主體間情報發現和傳遞，是輔助節點；疫情防控小組和其他政府部門是數據應用者，是重要節點；各節點連接形成網狀結構。這一蛛網組織結構具有敏捷協同的特點。平臺賦能主體間的互動打破了原有線性固定結構，實現頻繁多向、即時感知和互動，這意味著組織結構中的協作行為可以發生在任何需要的工作環節，各主體以決策問題驅動暢通無阻地加入和退出，與其他節點搭建臨時、虛擬的結構并通過及時資源共享完成一項決策任務，這種敏捷連接關系減少需求和供應方之間的鎖定，實現了一對多、多對多更為靈活供需組合，形成以問題驅動的敏捷協同網絡。

（三） 制度支持：互動過程中的制度粘合

“結構采納技術”和“技術塑造結構”是治理結構和技術在制度的粘合作用下的互動，制度既是技術和治理結構互動中生成的制度化產物，也為二者有效耦合形成約束、規制和保障。本研究主要從技術的制度化、制度的技術約束兩個方面展開。

技術的制度化是指技術扎根治理結構過程，即形成與技術相匹配的新制度并內化為既有制度體系的構成部分，為治理結構重塑提供保障。平臺作為外源性技術本身攜帶一定特征屬性，平臺運用中必然形成與其特征相適應的系列制度規范。在網絡理政平臺基礎上成都建立一系列決策回應制度。其一，訴求數據處理規范，對網絡理政平臺頻繁多向的數據流動形成統一的處理流程和管理規則，例如，成都市2019年發布的《中共成都市委書記信箱工作辦法》、《成都市網絡理政工作辦法》。其二，輿情預警制度，平臺的連接屬性推動民意預警，成都市形成基于網絡理政平臺訴求數據分析的運行日報、周報、月報，以及疫情專報制度。其三，信息公開制度，平臺開放性、透明性特征推動信息公開全面升級，包括訴求辦理事項過程結果三公開、面向民意的決策措施公開、考核結果通報曝光等制度要求。其四，數字化考核制度，監測平臺運行并使可視化數據成為展示相關部門工作情況的“鏡子”。

制度的技術約束是指技術對結構的塑造是有限的，要通過制度對技術超越限度滋生或產生的梗阻進行約束和調適。隨著網絡理政平臺深度嵌入治理結構，針對平臺安全、民眾隱私等問題，成都市推出相應制度。成都市出臺的《切實加強網絡理政平臺信息安全有關工作的通知》要求嚴格遵循工單信息保密制度，對危害國家安全、商業秘密和個人隱私的信息不予公開，杜絕個人信息泄露。2022年，成都市發布《市委書記信箱市長信箱12345熱線工作辦法（征求意見稿）》強調按照“誰使用、誰負責”原則，對平臺系統訪問查詢、共享信息使用全過程加強安全管理。

可以看出，在平臺和治理結構相互作用形成模式創新過程中，制度發揮了“多面體”粘合作用。其一，制度是在平臺和治理結構相互作用和適應中形成的制度化產物，作為互動產出連接平臺和結構。其二，制度對治理結構重塑提供支撐約束，發揮 “抑揚結合”的平衡作用。“抑”體現為平臺引發治理梗阻或風險的制約，“揚”體現為對形成信息聯通、業務閉環以及組織協同網絡結構再造的制度支持，在“抑”和“揚”作用間推動平臺和治理結構的深度耦合。

（四）政府決策回應平臺模式的形成機制

綜上所述，成都市以數字平臺重塑政府治理并形成政府決策回應的新模式，其創新體現在通過信息互聯的運行模式、民意驅動的業務閉環、敏捷連接的組織結構，使得數字平臺嵌入并重塑治理結構，實現政府及時對民意吸納和決策響應，由此形成了政府決策回應的平臺模式，其形成機制如圖2所示。

具體而言，在政府系統輸入輸出功能需求和上級政府壓力的任務環境驅動下數字平臺嵌入治理結構。數字平臺通過連接、賦能、再造三層次作用重塑信息結構、業務結構和組織結構。其一，信息結構方面，平臺的嵌入促進數據動態連接，推動信息分布結構由分散碎片發展為整合統一，賦能數據交換和流動更為扁平、快速、高頻，由此推動決策回應的信息結構從分散存儲、流動壁壘轉向信息聯動、快速流動的聯通式結構，進而實現了對政府決策回應信息結構的直接改造。其二，業務結構方面，平臺的嵌入促進信息聯通，實現業務全面信息化，使得決策回應業務從部門分管轉變為集中統籌，由此工作流程起點、業務形態得以再造，實現從單向垂直業務鏈條轉向民意牽引的業務閉環。其三，組織結構方面，平臺作為決策回應的中樞，有效連接業務生態中的參與者，賦能政民多階段互動和對話、政府部門間資源共享，推動互動關系轉向合作，由此組織結構從線狀固定轉變為敏捷協同的蛛網結構。同時，在平臺與治理結構相互作用過程中，制度發揮“多面體”角色，通過技術的制度化、制度的技術制約以支持平臺和治理結構互動耦合，最終形成“技術-結構”耦合的決策回應平臺模式。

六 結論與討論

政府公共決策如何反映社會民眾的價值追求、回應民眾的利益與要求是當前我國推進全過程人民民主的重要議題。事實上，隨著信息技術對政府治理的深度介入，我國政府決策回應模式已發生新的變革。通過模式發展歷程梳理和案例分析發現，我國政府決策回應呈現從權威模式、供給模式到平臺模式的演進；數字平臺嵌入并重塑政府治理結構，以整體性方式推動決策回應過程中的信息聯通、業務銜接和組織協同，形成政府決策回應的平臺模式。

平臺模式推動政府決策回應邁向政民通達，體現為更具開放性、互動性和公共性，從而有效促進我國民主決策的發展。首先，破除遮蔽和封閉走向開放式決策。平臺模式打破政府決策壟斷和民眾參與的時空阻滯，保障民主權利的覆蓋，在民眾廣泛參與和監督中破除私意和執見，形成更為開放和包容的決策氛圍，有效促進全范圍的民主參與。其次，在促進平等對話中走向互動式決策。平臺模式破除政民雙方的溝通障礙，政民間信息及時、便捷地互通，在你來我往的雙向協商中實現問題識別、議題發起、決策方案制定等環節的互動，使得政府決策各環節和民眾意愿充分互動，有助于推進全階段暢通的民主過程。最后，從單邊利益焦點轉向公共價值協同共創。平臺模式依托于平臺規則和網絡效應促進政民、政府部門之間的資源、能力整合，使得各方在碰撞中凝聚共識，使得政府決策充分集成公共理性，推動實現“共同締造”的民主目標。

本研究是在全過程人民民主理論指導下，推進政府決策回應理論發展的一種創新探索。第一，提出“平臺模式”這一政府決策回應新模式的概念，并以“政民通達”概括該模式呈現的民主特征。第二，以“技術-結構”視角觀察政府決策回應，對數字平臺從嵌入結構、引發結構重塑到達成耦合的全過程、多層次深度剖析，延展了政府決策回應研究的技術驅動視角。第三，有別于以往政府決策回應研究以靜態化、截面化思路進行模式分類、對比分析，本研究以動態演進的思路觀察政府決策回應模式的演化及形成機制，補充了政府決策回應理論研究的動態邏輯線路。

本研究對于數字政府建設背景下政府推進決策回應系統機制建設，強化政府決策對民意的回應性，推進全過程人民民主發展，具有實踐指導意義。但需要注意的是，本研究基于新冠疫情期間成都市決策回應實踐以及對其形成歷程的分析所構建的決策回應平臺模式仍然是初步的。在決策回應平臺模式形成機制方面，從“技術-結構”視角僅提供一種可能的分析思路，還需要更多經驗事實予以支撐和驗證。未來研究可通過多個典型案例的橫向比較分析以更新或驗證本文結論。同時，技術驅動的決策回應創新必然是一個長期過程，政府決策回應平臺模式的發展需要更長時間不斷的觀察和總結。

Platform Model for Government Decision Response

Li Guihua， Lin Siyan， Zhang Qiudong

School of Public Administration， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China

Abstract： With the in-depth use of various digital platforms in government governance， China’s government decision response model has changed from the authority model and the supply model to the platform model. The platform model means that the government decision response is moving towards the good governance and harmonious people. Based on the perspective of “technology-structure”， the formation mechanism of the platform model of government decision response is analyzed by taking the practice of Chengdu as an example： the digital platform is embedded in the governance structure， and the governance structure is reshaped through the three-level role of connection， empowerment and reengineering， and the platform is coupled with the governance structure under the institutional bonding to achieve a fully connected information structure， seamless and closed-loop business structure， and agile and collaborative organizational structure.

Key words： democratic decision-making; government decision response; digital platform; platform model

［責任編輯：鐘秋波］