振興實體經濟背景下實用性工業區更新研究

摘要 國土空間規劃旨在規范全域、全要素的保護與發展，其重心放在要素的邊界管控、功能布局和其他支撐體系的綜合部署。城市更新與產業經濟相結合的規劃路徑探索，是在國土空間規劃時代背景下，契合振興實體經濟這一國家重大戰略的同時，提升規劃的實用性和可操作性，提高空間治理現代化水平。通過對工業區更新方法的探索，梳理出立足實體經濟評價體系的實施路徑，結合樂山高新區更新工作實踐，對空間更新、結構優化、管理實施提出建議。

關鍵詞 實體經濟; 實用性; 工業區更新; 規劃管理

中圖分類號 TU984.13 文獻標志碼 A

0引言

經濟發展的客觀規律告訴我們，發達強健的實體經濟是一國應對危機、擺脫困境的關鍵。中國在邁入工業化后期的進程中，逐步成為了世界性實體經濟大國，但依然存在“大而不強”的突出問題。在經濟增速趨緩的經濟新常態下，實體經濟產業在國民經濟供應鏈中，中低端和無效供給過剩、高端和有效供給不足的現象尤為突出，導致了龐大的實體經濟供給數量，卻無法滿足消費結構的轉型升級需求的結構性失衡問題。

1背景

1.1現實困境

對近些年實體經濟增長情況的一個基本的判斷是，中國實體經濟與虛擬經濟增長結構出現重大失衡，虛擬經濟增長過快，而實體經濟發展相對緩慢。在此消彼長的邏輯下，伴隨互聯網經濟10年的高速發展期，虛擬經濟得到跨越式發展，2015和2016年連續2年經濟占比超過了8%，超過了美國歷史最高點7.6%（對應了當時發生的次貸危機）。

支持上述判斷的另外的指標是M2與GDP的比例，2011～2015年該比例逐年增加，從1.74增長到2.02，超越美國的0.69和日本的1.74；2016年這個比例繼續上升到2.08，總額已經達到155萬億元。雖然貨幣投放大幅度增加，但實體經濟仍感到融資難，伴隨著大量的貨幣發行，實體經濟增速仍在不斷下降，表明資金“脫實向虛”問題嚴重［1］。

1.2政策導向

振興實體經濟的系統思考，關系到國家社會經濟穩定發展全局，早在2017年的中央經濟工作會議中，首提了“多措并舉振興實體經濟”的目標要求。黨的“十九大”報告更為清晰地明確：“建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。”

1.3工業區更新助力實體經濟振興

空間是人類賴以生存和發展的載體，其結構和過程作用于各類要素的流動和集聚，對經濟社會行為產生深遠的影響。產業的高質量發展與空間的高質量發展相輔相成、互為一體。以工業區更新為空間治理的載體，圍繞實體經濟空間對象，通過土地制度與政策創新，優化土地要素配置，推進供給側結構性改革，從而提高土地資源配置效率，保障實體經濟持續健康發展和產業轉型升級。

2振興實體經濟背景下工業區更新邏輯

2.1明晰更新對象

國民經濟主要由工業、農林牧漁業、建筑業、批發和零售業、交通運輸業、倉儲和郵電業、住宿和餐飲業、金融業、房地產業、城市公用事業以及其他服務業構成。上述行業中，除金融業、房地產業外，其余皆可納入廣義的實體經濟范疇。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資源部2020年）出臺國土空間地類分類標準，工業園區中實體經濟產業地類可大致對應下列分類名稱（代碼），公共管理與公共服務用地（08）、商業服務業用地（09）、工礦用地（10）、倉儲用地（11）、交通運輸用地（12）以及公用設施用地（13）。

在聚焦具體的企業地塊時，在其管轄范圍內，應包括除水、電、氣等生產要素供應工業企業外，規模以上工業企業及已建成投產的購地自建規下工業企業。這里要注意的是，在數字化技術推動下，服務業與制造業之間的界限不再是涇渭分明，而是日益表現出相互交融的特點，制造與服務協同發展的趨勢也越來越明顯。

2.2構建實用性更新評價、評估機制

根據工業區更新對象的內容特點，可結合園區需要，圍繞“創新活力、安全韌性、交通便捷、多元包容等方面，構建以實體經濟為主體的評價指標體系，其中創新活力一項中，應側重畝均稅收、投入產出、單位能耗等經濟指標。在制定指標評價體系后，有序開展對區域內既有建筑、低效用地、市政基礎設施、公共服務設施、產業發展、生態環境等開展全面體檢評估，并形成相關技術報告。

2.3劃分更新單元

根據評價結論及城市更新的目標、規模，明確劃定原則，科學、合理劃定工業區更新單元。單元劃定，可參考GB 50180-2018《城市居住區規劃設計標準》要求，以10～15 min生活圈為參照進行劃定。各園區劃定單元時應以現狀為基礎，保證現有市政及公共服務設施的相對完整性，綜合考慮道路、河流等自然界限及產權和行政邊界等因素［2］。一個工業區更新單元可包含多個城市更新項目。應根據各單元具體情況，明確各個單元的主要更新舉措。

2.4成果傳導及應用

充分應用評估結論和實施方案，借助綜合整治、拆除重建、功能改變三大措施，提出具有實用性和操作性的更新路徑。在更新過程中涉及到與既有法定規劃矛盾的部分，對實施城市更新的項目用地進行評估，確需調整用地性質或控制性指標的，在符合國土空間規劃用途的前提下依法依規開展規劃調整。

3樂山國家高新區更新實踐

3.1基本概況

樂山高新技術產業開發區屬國家級高新技術產業開發區，規劃面積22 km2，核心區域約4.06 km2（嚴禁房地產開發區域）。位于樂山中心城區的南面，與樂山大佛隔江相望，區位優勢突出。樂山高新區良好的政策優勢、區位優勢和軟硬環境優勢，吸引了一大批高科技項目聚集，形成了以多晶硅光伏、機電制造、農產品精加工為主的高新技術產業體系，完成了“四園一區”的產業布局。

3.2實用性工業區更新評價指標體系

3.2.1經濟指標體系

指標設置主要包括：畝均營業收入、人均營業收入、畝均稅收、畝均投入、Ramp;D 經費支出占營業收入比例、凈利潤率、人均收入、單位能耗營業收入等8項指標（表1）。

3.2.2 計算方式

企業首次評價得分按企業近3年單一年度數據綜合評價得分之和簡單平均計算，單一年度綜合評價得分為各單項指標得分之和，第二次開始以上年度數據為準計算。計算公式為：企業綜合評價得分＝∑（企業各指標值/各指標基準值×100×權數）+加減分。各項指標以當年參與評價的企業中該單項指標數據最高值為基準。

3.2.3加分項

（1）企業當年獲得省級工業設計獎、省內首臺（套）技術裝備項目，每項加2分；獲得國家級工業設計獎、發明專利授權、國內首臺（套）技術裝備項目、高新技術企業認定（包括復審通過），每項加5分。

（2）企業建有經過認定的國家級創新平臺（包括企業技術中心、工程研究中心、工程技術研究中心、重點實驗室、工程實驗室等）、院士專家工作站的，每項加10分；建有經過認定的省級創新平臺、院士專家工作站的，每項加5分；建有經過認定的市級創新平臺、院士專家工作站的，每項加3分。

（3）企業當年有進出口貿易實際發生額的加 1 分，進出口額超過2 000萬元的加3分，進出口額超過1億元的加5分；企業參加國內各類外向型展會、論壇等活動的加3分，企業參加國外各類展會、論壇等活動的加5分。

（4）企業完成綠色技術改造升級工作、提高資源利用效率、淘汰落后設備工藝、從生產源頭減少污染物產生、完ISO14000認證等綠色發展工作措施的，每項加2分。

3.2.4扣分項

（1）企業不嚴格落實安全生產、生態環境保護等主體責任，出現重大安全、環保隱患，發生安全、環保事故等違法行為，被區級以上黨委政府通報或被行業主管部門責令整改的，扣5 分；區級以上黨委政府掛牌督辦或被行業主管部門行政處罰的，扣10分。一年內多次被處罰的，從第2次起，每次雙倍扣分。

（2）企業及企業主因各類失信行為被納入失信黑名單的，每起扣10分。

（3）企業因產品問題被市場監管部門行政處罰的，扣10分，一年內多次被處罰的，從第2次起，每次雙倍扣分。

（4）企業未能按照報主管部門的發展規劃完成發展目標的，扣10分。

3.2.5企業評級

參與評價企業分為2～5星，2星最低，5星最高。

5星企業（重點支持類）：是指產出高、效益好、轉型發展 成效明顯、持續發展能力強、行業引領作用大的園區龍頭企業。總得分位列全區前 10%（含）的企業為 5 星。

4星企業（優先發展類）：是指產出較高、效益較好、轉型 發展成效較明顯、持續發展能力較強、有一定行業引領作用的園區企業。總得分位列全區 10%～30%（含）區間的企業為4星。

3星企業（提升發展類）：是指產出和效益相對較好，可以在解決就業、促進社會穩定上作出貢獻，但轉型發展水平有待進 一步提升的園區企業。總得分位列全區 30%～85%（含）區間的企業為3星。

2星企業（淘汰退出類）：是指發展滯后，產業產能不符合高新區發展需要，且較難實施轉型升級的園區企業。總得分位列全區85%（不含）以后的企業為2 星，連續2年被評為2星，管委會將啟動企業騰退程序（圖1）。

3.3更新單元劃分

單元劃分充分結合評價結論，將各星級企業落實空間位置，并重點圍繞配套設施布局級服務半徑、交通可達性和企業類型作為劃分依據。合理劃分更新單元，并落實更新邊界（圖2）。

3.4成果應用

評價結果經管委會認定后向企業公布，并作為管委會及相關部門針對工業企業的各項評選、信用評價、要素保障、科技創新、技術改造、金融支持、平臺建設等各類資源要素配置、政策支持的主要依據。城市更新規劃以評級結果為量化支撐，優化空間結合、用地性質以及控制指標，管委會將適時出臺針對各星級企業的差別化支持政策，精準扶持企業高質量發展。

3.4.1優化空間組合方式

更新單元采用2種空間組合方式進行布局，其一為以科創企業為輻射核的空間單元，重點是聚焦科創產業用地，周圍以5 min生活圈為半徑，配置配套用地。另一種是依托現有工業區域，劃分相對清晰的產-城分割界限，并在生活性服務性集中區域補充完善配置相適應的服務設施（圖3）。

3.4.2優化路網形態及配套用地

保障國家級高新技術開發區產業用地，大幅減少虛擬經濟導向下的商業、商務用地圖斑；優化現有工業項目配置及建設類型，提出工改保類更新方案，即工業改造為保障性居住項目，包含保障房、安居房、人才房等［3］。

3.4.3引入新地類

保留以高新創智谷為核心的中央商務軸，騰退現狀低效工業，引入創新布局新型產業用地M0。明確“新型產業用地（M0）”是城市用地分類中“工業用地（M）”大類中增設的用地類型，用地性質仍屬于工業用地。框定新用地規劃上限：新型產業用地（M0）總規模原則上不得超過所在區（市）縣工業用地總規模的5％，新供應M0年度計劃原則上不得超過所在區（市）縣工業用地年度供應計劃的10％。制定用地出讓條件：明確M0容積率原則上不低于2.0，不高于4.0。配套用房的計容建筑面積不得超過項目總計容建筑面積的20％。

指導出讓供應價格：M₀ = ［M₁×0.4×（1-X） + C×0.41×X］×R×N/50。M₁為普通工業用地市場評估價的地面底價；C為商服用地市場評估價的樓面底價，需參照市國土部門公布的國有建設用地基準底價更新修正系統進行容積率系數修正；X為分割轉讓比例；R為容積率；N為實際出讓年限（圖4）。

4結束語

隨著空間治理水平的進步一提升，精細化管理的要求日益加大，規劃的實用性作為評價規劃編制好壞最為直接的依據，是滿足行政管理與實施者根本訴求最為實際的方法。本文結合筆者在相關工作的參與和實踐，重點從實用性的工業區更新評價方法，評價體系與法定規劃的傳導及管理實施的角度出發，提出具體的工作建議和思考。

未來在宏觀政策和區域競合關系的影響下，實體經濟的振興是大勢所趨，規劃應立足研究對象的特點和規劃管理者的訴求，這是建立規劃實用性的前提；引入適宜的評價手段，運用先進的技術手段是優化規劃實用性的方法；因地制宜的提出規劃設施方案，循序漸進的提升實施路徑是提升規劃實用性的路線；把握國土空間規劃體系“橫向到邊、縱向到底”的傳導機制是夯實規劃實用性的保障。

參考文獻

［1］黃群慧.論新時期中國實體經濟的發展 ［J］ .中國工業經濟，2017，（9）：6-23.

［2］朱子瑜.GB50180-2018 城市居住區規劃設計標準 ［S］ .北京：中國建筑工業出版社，2018.

［3］程麗蓉.城市規劃實用性提升路徑探索——以樂山市規劃管理實踐為例 ［C］ .賴志國.規劃西南·新意象 2019年西南地區規劃院論壇論文集.南寧：廣西科學技術出版社，2019.