上海市靜安區產業空間高質量利用信息平臺設計與實現

關鍵詞：地理信息系統；信息平臺；產業空間；數據集成；應用場景

黨的十九大、二十大報告均提出了新發展理念和高質量發展要求，國家由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革[1]。提高全要素生產率，土地利用方式需要進一步轉變，為城市高質量發展提供充足空間[2-3]。上海市人民政府于2018年印發了《本市全面推進土地資源高質量利用若干意見》，分別從空間引導、質量績效、存量為先和政策創新這四個方面賦予了土地資源高質量利用新的涵義[4]。

為打造“中心城區新標桿、上海發展新亮點”，靜安區一直著力推進高質量發展工作?，F在的靜安區是于2015 年11 月由上海市委、市政府確定撤銷閘北區、靜安區所設立的新靜安區，并于2016 年3 月完成了“撤二建一”工作，此次合并彌補了原靜安區土地資源有限和發展空間不足的情況，也給老閘北的存量工業用地盤活提供了新契機。面對資源瓶頸、結構調整、南北差異、低效利用等現實情況，為提高土地利用效率和提升綜合環境品質，靜安區提出了“土地畝產倍增”行動計劃，落實產業園區、工業用地、樓宇載體的盤活利用行動，向存量空間要資源、要品質、要效率。

2018 年至2020 年期間，靜安區完成了第三次全國國土調查工作，查清了區域范圍內土地利用的現狀、結構、規模等，對工業用地做了專項調查，掌握了現狀工業用地的規模、空間分布、利用狀況等信息，這為本研究的開展打下了良好的數據基礎。2019 年，靜安區規劃和自然資源局牽頭開展了《靜安區產業空間高質量利用提升策略和路徑》課題研究，按照高質量發展要求，研究并提出靜安區產業空間高質量利用提升策略和路徑，構建了靜安區產業空間高質量利用的頂層設計，探索產業空間規劃土地管理的新機制和新舉措，推進本市高質量用地政策落地實施，提升區內產業空間綜合承載容量和經濟產出水平，探索形成可復制、可推廣的先行示范經驗。2021 年4 月，靜安區委組織開展了關于《“盤活閑置和低效載體資源”調研》課題，形成了規劃引領、資源保障、尊重市場的開發時序方案和行動計劃，提出了包括規劃資源政策、開發機制和實施方案的“一地一策”。

信息化建設作為當前城市社會發展的一大熱點，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，是城市數字轉型和產業智能升級的前提基礎[5]。但目前，靜安區產業空間高質量利用的信息化建設還存在一些問題。如數據孤島產生，規劃、土地、能耗、企業信息、經濟統計和出讓合同等產業用地管理數據分散在各個職能部門，尚未實現共享共用，亟需規范化治理和統一建庫，以打通數據壁壘，評價方式傳統。此前靜安區開展的年度土地利用績效評價工作還停留在線下人工操作，且僅以開發區整體作為評價對象，尚未覆蓋全區所有產業用地，無法全面掌握用地績效情況和快速識別低效用地，評價手段“數字化、智能化”成為有力選擇；場景應用匱乏，針對存量產業用地盤活與產業用地全周期管理等業務工作，缺乏信息平臺的支撐，現有的相關系統較為繁雜且相互獨立，缺少跨領域數據整合應用，信息化管理水平有待進一步提升。

針對上述問題，靜安區明確以信息化、精細化管理[6]為依托，率先形成全生命周期管理下的高質量發展新路徑，將數據維護、績效評價、低效識別、行動計劃和全程監管的業務條線形成閉環，建設產業空間高質量利用信息平臺，實現多部門信息共享、協同監管，支撐產業用地“全覆蓋、全要素、全過程、全生命周期”管理提升，推進靜安區數字化轉型。

1 平臺設計

1.1 架構設計

靜安區產業空間高質量利用信息平臺是采用“1+X”框架模式（圖1）的B/S 系統，“1”是指產業空間數據集成管理，主要是歸集管理各類數據，提供數據分析工具，進行數據可視化表達，提供各類數據服務?！癤”是指若干個智慧應用場景，可根據管理和應用的需求進行靈活擴展，這里以“產業用地績效跟蹤監測”和“產業用地全生命周期監管”兩個場景為例介紹系統的設計邏輯。

基礎設施層是支撐平臺運行的基礎，主要包括由靜安區大數據中心政務云平臺提供的網絡設施和軟硬件環境等。

數據資源層是平臺服務的數據來源，平臺的核心對象為工業用地和產業園區，由核心對象延伸各類數據，建設產業空間專題數據庫，包含規劃資源數據庫、產業空間數據庫、用地績效數據庫和土地全生命周期管理數據庫，為平臺提供數據資源。

數據服務層提供數據集成管理功能，以數據資源層提供的數據為基礎，包括數據集成融合、數據分析、數據可視化展示、數據共享服務等。

系統應用層提供專題的應用功能，由若干個智慧應用場景組成，例如“產業用地績效跟蹤監測”和“產業用地全生命周期監管”等場景，可根據管理和應用的需求靈活擴展。

上述框架各層均在標準體系及安全防護體系支持下進行建設。

1.2 模塊設計

本應用系統的服務用戶主要分三個層面：一是政府管理部門，包括靜安區規劃資源局、商務委、投資辦以及其他相關部門；二是靜安區范圍內的園區管理單位；三是服務于靜安區產業空間高質量利用的第三方規劃咨詢研究機構。

系統主要建設內容包括以下三個部分：

一是建設全要素的產業空間數據集成管理功能模塊，依托區大數據中心政務云平臺，建設產業空間專題數據庫，涵蓋工業用地、產業園區和樓宇等產業載體，建立多部門參與的產業空間信息集成共享機制，在規劃資源空間底板上，匯集園區和地塊的經濟產出、能耗環境、社會效益等各類信息，明確數據更新責任主體，逐步實現產業空間各類數據的動態更新，如圖2 所示。

二是開發產業用地績效跟蹤監測功能模塊，流程如圖3 所示，以工業用地、產業園區、商業樓宇等產業載體為評價對象，建立多要素的產業空間績效評價模型，定期開展績效評價，建立多部門數據匯集機制，深化數據信息挖掘和分析功能，形成產業空間績效評價年度報表，支撐低效產業空間轉型和“一地一策”行動計劃管理，為領導決策和各部門管理賦能。

三是開發產業用地全生命周期監管功能模塊，流程如圖4 所示，以低效產業用地為管理對象，依據土地合同，在信息平臺中固化監管流程和各部門監管職能，以信息化方式實現監管流程再造，動態推送監管信息，以實現多部門參與和跨部門協同的全過程、全要素監管。

2 平臺開發方法

2.1 多源異構數據存儲

靜安區產業空間高質量利用信息平臺需要在規劃資源空間數據庫基礎上，實現區域內所有工業用地和產業園區的空間落圖，同時依托靜安區多部門集成共享機制，匯集園區和地塊的經濟產出、能耗環境、社會效益等各類信息，并按照區規劃資源局產業用地管理的應用需要進行清洗、轉換、標準化和匯聚融合，形成標準統一、覆蓋全面、內容完整、現勢性強的產業空間專題數據庫，實現產業空間各類數據的動態更新，為系統提供堅實的數據基礎。本系統采用Oracle 數據庫存儲多源異構數據，包括GIS 空間數據、績效經濟數據和合同信息數據等[7]，同時實現了Oracle 數據庫向人大金倉數據庫的數據遷移，實現跨平臺部署運行。

2.2 前后端分離開發模式

本系統采用前后端分離開發模式，前端使用Vue +Element UI 框架，后端使用Spring Boot 框架，前后端通過Ajax 進行交互操作，將前端邏輯和后端邏輯之間嚴格分離，實現了前后端代碼的解耦。為了應對越來越復雜多變的Web 應用開發需求，前端聚合業務提高了后端服務的獨立性[8]，在需求發生變更時，保持API 接口與數據格式不變，僅需前端做相應變動即可，開發效率大幅提升的同時增強了代碼可維護性，并為分布式部署提供了技術基礎。

2.3 前端地圖框架（WebGIS 框架）

WebGIS 技術已逐漸發展成為GIS 應用的一種重要方式[9]，它是將Web 技術應用于GIS 開發的產物，其具有傳統GIS 的特點，可以實現空間數據的檢索、查詢、制圖輸出、編輯等GIS 等基本功能，同時也是網絡上地理信息發布、共享和交流協作的基礎[10]。本信息平臺采用的WebGIS 框架是由Esri 公司開發的ArcGIS API forJavaScript，結合使用ArcGIS Server 軟件，將其發布的地圖資源和空間信息資源嵌入到Web 應用中，實現交互式地圖應用的快速創建。通過調用API 獲取ArcGIS Server提供的瀏覽、查詢、編輯和渲染等服務，以及一些常用的空間分析功能，如基礎數據管理時對產業用地地塊范圍的繪制和編輯，“一地一冊”中對產業用地信息的在線查詢等。此外，該地圖框架實現服務聚合較為簡單，支持同時調用多個ArcGIS Server 服務。

2.4 跨平臺特性

跨平臺特性，也稱為平臺無關性，是指一個應用程序能夠高效運行于不同的操作系統平臺[11]，實現“一次編程，到處運行”。Java 語言便具有這個特點，而基于Java的WebGIS 更是將該特點發揮到極致。本信息平臺屬于WebGIS 應用，同樣也具備了跨平臺特性，支持多操作系統下的開發、部署、運行及維護，包括Windows，Linux，Mac 等主流操作系統，其中開發環境和測試環境以Mac 和Windows 操作系統為主，部署的正式環境為靜安區政務云平臺，它是基于Linux 內核的操作系統，平臺皆能運行穩定。

2.5 大數據技術應用

隨著互聯網和云時代的到來，大數據被眾人所廣泛關注，大數據采集、大數據存儲、大數據計算以及大數據分析和應用等大數據技術也被應用于多個領域，在產業空間高質量利用方面主要呈現以下特點：一是存儲的數據體量大，如從基礎數據中抽取的各類范圍、控規底板和三調成果，以及產業用地匯集的績效數據和企業的經濟數據等；二是數據多樣化，涉及的數據類型包括數字、文字、圖片、影像和空間位置信息等；三是數據之間的關聯性高，產業空間的規劃、土地、績效、企業信息、項目全周期監管等數據皆可關聯；四是數據價值密度高，應用大數據技術處理分析得到的結果（如績效評價結果）對后續的低效用地識別、行動計劃跟蹤和全生命周期監管有著重要的價值。

3 平臺功能實現

本信息平臺主要實現了產業空間數據集成管理、產業用地績效跟蹤監測和產業用地全生命周期監管三大功能模塊，平臺界面見圖5。

3.1 產業空間數據集成管理功能模塊

（1）數據集成管理

本功能實現對產業空間專題數據庫的管理和維護，并按照用戶權限，提供對數據的查詢、新增、編輯、刪除、導出等功能。由于各類數據的格式、管理要求和應用需求各異，需要開發定制功能，其中重點針對工業用地、產業園區等核心數據的基本信息進行維護和管理。具體的功能包括信息查詢篩選、數據編輯維護、數據權限管理和數據處理融合。

（2）“一地一冊”

基于產業空間專題數據庫，提供產業用地“一地一冊”查看功能，包括地塊的基本信息、績效信息、規劃信息和一地一策，同時接入地塊和園區的街景圖和實拍照片，進一步明確地塊和園區的所處位置和基本外觀。系統不僅支持在地圖上點擊地塊打開其“一地一冊”，而且提供“圖表+GIS”聯動的交互方式，支持在用地列表中選擇具體地塊后，地圖自動定位至該地塊的空間位置，并打開“一地一冊”，供用戶查看地塊信息。

3.2 產業用地績效跟蹤監測功能模塊

（1）績效評價

績效評價功能一方面確定以靜安區所有的產業園區和工業用地作為評價對象，依據稅收、產值、強度、能耗、環境等要素構建評價指標體系，并建立評價模型，設置指標權重和分檔，支持區規資局業務人員根據每年具體的評價要求對模型進行自定義調整，使評價結果更為準確；另一方面，以任務管理的形式進行績效評價工作，為提供評價要素數據的各職能部門提供數據接口，例如商務委填報產值與稅收指標數據，建管委填報能耗指標數據，環保局填報環境指標數據，規劃資源局填報強度指標數據等，且支持在線填報或上傳填報，完成數據歸集和評價計算，并建立產業空間績效信息庫，如圖6 所示。

（2）低效識別

基于績效評價結果的綜合分檔（A/B/C/D 四檔，其中D 檔為可能低效用地）、產業布局引導、規劃現狀對比以及原權利人更新意愿四個方面，系統自動生成地塊分析結果，如圖7 所示，實現低效產業空間的快速鎖定，將其作為更新盤活的管理對象并納入行動計劃，輔助用戶決策，完成計劃上報。

（3）行動計劃

對于納入行動計劃的用地，借助策略工具箱，逐一關聯更新策略和確定開發機制，生成對應計劃環節，以供實時跟蹤監測，提交推進情況和存在問題，推送狀態預警，輔助低效空間“一地一策”處置，及時掌握低效地塊的盤活進度。

3.3 產業用地全生命周期監管功能模塊

（1）納入監管

將完成行動計劃并簽訂出讓合同的低效產業用地作為監管對象納入全生命周期監管模塊，擬定監管流程和明確各部門監管職責，統一監管的工作口徑和操作方式。

（2）轉型監管

系統自動識別上傳合同，并提取合同信息填充至各監管環節中，各職能部門對所負責環節可根據監管實況編輯監管信息。監管流程中各階段的監管信息將動態更新展示，并及時推送共享至各職能部門。系統提供亮燈預警功能，便于提示監管人員及時處理，亮黃燈表明截止日期將近，亮紅燈則表示已逾期，如圖8 所示。

（3）常態監管

常態監管主要針對非低效產業用地定期（年度或季度）開展，處于轉型監管中的地塊將在監管流程結束后自動進入常態監管。常態監管主要是績效監管，與產業用地績效跟蹤監測應用場景中的評價指標保持一致，監管項目也包括稅收、產值、強度、能耗、環境等指標，若該階段已有績效評價結果，可直接獲取并復用，快速開展后續監管處理和統計分析等操作。同時，常態監管還包括一些其他監管項目，如由市場監督局負責的股權轉讓監管等，系統支持記錄變更信息并留存會商文件。

4 結論與展望

靜安區產業空間高質量利用信息平臺建設了產業空間專題數據庫，完成了產業空間數據集成管理、產業用地績效跟蹤監測、產業用地全生命周期監管三個功能模塊的建設，采用了“數據集成+ 應用場景”的框架模式，為領導決策提供了可視化應用界面，為業務管理提供了友好的工作臺界面，且在技術上遵循先進性、適用性、經濟性和安全性原則，建立了具有靈活性和可擴展的應用平臺。系統試運行及上線期間，各功能模塊運行穩定，操作流程符合用戶使用習慣，對業務工作提供了有力支撐，取得了較好的用戶反響。

本應用研究將大數據綜合分析融入政府管理流程，形成了大數據助力產業空間高質量發展的調控監管模式，健全了多部門協同的土地全要素全周期管理機制。以政府部門管理需求為導向，將數據感知、分析、監測結果轉換為可視化的圖表，動態推送至相關的管理信息系統和管理部門，提前嵌入規劃布局、土地供應、項目建設、投資產出、運營監管、轉讓回收等關鍵環節，管理人員在審批、核準、上報之前，可全面掌握轄區內產業空間布局、利用、績效等具體情況和存在的問題，形成了數據驅動業務、提升科學管理新模式。同時，通過多部門多層級的信息推送和定制化服務，健全了多部門協同的土地全要素全周期監管機制。

為了保障靜安區產業空間高質量供給和高效能治理工作持續推進，本應用研究將在三個方面繼續加強建設：一是深化技術研究和探索，進一步融合互聯網大數據，豐富數據來源，定期抓取公開發布的產業用地相關政策、交易信息和產業配套等數據，通過靈活運用云計算和數據挖掘等信息化技術對其進行處理、計算和分析，將結果導入系統中，使決策輔助更為可靠；二是加強數據歸集，形成全要素的產業空間數據長效更新機制，固定數據來源和固化更新流程，根據職能部門對平臺的使用情況定期進行考核，確保平臺活躍度和數據流動性；三是以平臺為抓手，推進產業項目全生命周期協同監管，各職能部門通過平臺實時掌握產業項目的轉型進展和監管動態，打通部門間的信息壁壘，將繁瑣的線下溝通過程轉換為直觀的線上可視化界面，并通過預測預警保障項目的有序進行。期望平臺為上海市其他地區或其他城市在產業空間高質量利用方面提供借鑒。