無居民海島林權歷史遺留問題及解決路徑探析

關鍵詞：無居民海島;林權;開發利用;歷史遺留問題

0 引言

《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）的實施標志著我國海島管理工作正式進入法制化和規范化的階段，海島的保護、開發與管理有了明確的法律依據。但歷史遺留用島問題的存在是制約我國無居民海島規范化管理的重要問題之一[1]，其中集體所有林權問題是核心。目前已有學者對無居民海島林權歷史遺留問題的現狀、產生的原因、帶來的影響及其處理進行相關研究[1-4]，另有學者關注林權證的處理問題[5-6]。然而無居民海島林權歷史遺留問題的解決方式比較復雜，涉及法律法規、管理制度、用島政策、規劃和監測技術等多方面的因素，且集體所有林權問題對海島使用權帶來的影響及其解決目前還缺乏相關的研究，仍有待深入開展相關工作，探索解決思路。本研究通過梳理和研究無居民海島林權問題涉及的相關制度和法律，總結林權問題處理存在的問題和難點，并提出解決路徑，以期為無居民海島林權歷史遺留問題的解決提供思路，促進我國無居民海島管理制度的完善。

1 無居民海島林權問題的根源及處理難點

林權是多種涉林物權的統稱[7-8]，一般包括林地和林木的所有權、林地和林木的使用權。目前全國大量無居民海島存在集體組織持有的林權證或山林所有權證，這些證書大部分是《海島保護法》實施前地方政府或林業管理部門依據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）等法律頒發給集體組織的。登記的林權證主要分為2個類型[9]：①20世紀80年代初林業“三定”時期，各地縣級以上政府依據《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，對林業定權發放山林所有權證;② 自2008年開始的集體林權改革時期，改革的主要標志體現在確權發證上[10]，沿海大量無居民海島被集體組織依法登記林地、林木的所有權或使用權，并發放林權證。

目前沿海地區的無居民海島開發利用活動越來越多，在海島使用權的獲取過程中，林權問題的妥善解決變得日益緊迫，但面臨3個方面的難點。

1.1 法律依據不足

目前解決無居民海島林權問題的法律依據明顯不足?！逗u保護法》沒有明確規定無居民海島林權歷史遺留問題的解決方式，而依據《森林法》《土地管理法》等現行法律存在“重土地、輕海島”的問題，即法律規定基本聚焦于土地，而忽視無居民海島這種特殊地理實體的存在。

1.2 權屬矛盾

《中華人民共和國海島保護法釋義》（以下簡稱《海島保護法釋義》）在無居民海島所有權的釋義中明確無居民海島是屬于國家所有的特殊自然資源，這說明無居民海島是自然資源，島上的森林、淡水、土地等資源整體構成無居民海島，體現了無居民海島的資源特殊性。并且無居民海島所有權是唯一的，僅存在國家所有這一種所有制形式[11]，相關學者的研究也證實無居民海島屬于國家所有的合理性與正當性[12]?！渡址ā返谑臈l第一款規定：“森林資源屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外?！备鶕摋l款規定，如果無居民海島上的集體所有林權是通過正規合法的途徑獲得的，應予以承認，即集體所有林權是合法的，但這與《海島保護法》“無居民海島屬于國家所有”的規定互相矛盾。

《海島保護法》的出臺促進我國無居民海島開發利用的規范化。為引導企業和個人合法合規用島，國家和地方的海洋行政主管部門出臺用島的相關規定和政策，從程序和制度上規范無居民海島的開發利用。根據相關規定，對依法確定為可利用的無居民海島實施開發利用活動應當申請獲取海島使用權。而取得海島使用權的基礎應是無居民海島上所有資源的權屬清晰，否則無法實現無居民海島使用權的排他性、可轉讓性及合法控制[13]。但是由于無居民海島上存在集體所有林權的現實情況，使得海島使用權和集體林權之間存在權屬重疊的可能性。

1.3 林地用途管制

無居民海島屬于海洋資源的一部分，與海域緊密相連。無居民海島作為海洋中的獨立地理單元，不能按照單一的土地屬性進行管理，應考慮海島的特殊屬性[3]。目前地方國土空間總體規劃處于編制當中，而依據現有的土地利用總體規劃，沿海許多無居民海島都已納入土地利用規劃，島上規劃林地用地類型并納入林地用途管制。

2 無居民海島林權處理存在的主要問題

目前地方管理部門在處理無居民海島林權問題時基本依據《森林法》《土地管理法》等法律法規及林業、土地方面的相關管理規定，遵從的原則是把土地的處理方式應用在無居民海島上，但該方法始終存在法律依據不足、處理方法不規范、處理方式不全面等問題。

2.1 政府征收無居民海島集體林地的法律依據不足

《海島保護法釋義》提出對于集體組織所有的無居民海島上的林地，可采用政府征收的方式使其收歸國有。征收是國家獲取土地所有權的處理制度，在《土地管理法》中有相關的條款規定，該制度的前提是項目符合公共利益的需要，如地方政府為無居民海島開發建設，采用征收的方式解決島上集體林地的問題，需要用島項目符合“公共利益的需要”這個前提條件。

依據開發利用項目的主導功能定位，國家將無居民海島開發利用項目的用島類型劃分為9類，這9類用島類型根據主導功能的性質可大體分成3類，分別是經營性、公益性以及公益性和經營性兼而有之。其中，對于以公益性為主的無居民海島開發利用項目，采用政府征收的方式轉變無居民海島集體林地所有權，符合“公共利益的需要”這個前提條件;而對于以經營為目的的無居民海島開發利用項目，獲取經濟效益是項目的主要目的，并非為了公共利益，征收制度的適用性則不足。如政府征收集體所有林地為國有的原因是《海島保護法》的規定，即政府因為法律規定“無居民海島屬于國家所有”才去征收[2]，征收的前提條件并非“公共利益的需要”，那么征收行為也沒有明確的法律依據（表1）。

由于某個無居民海島可能存在多個海島使用權人，理論上政府應對不同的海島使用權人需要使用的無居民海島范圍內的集體林地分別征收處理，征收范圍應以海島使用權確權范圍為準，海島使用權確權范圍可能比無居民海島集體林地的確權范圍小。

綜上所述，征收是針對土地的處理制度，在現行法律下是否適用于無居民海島還有待商榷。且征收制度須符合“公共利益的需要”這個前提條件，而經營性用島項目并不符合該條件，此外還存在確定征收范圍的問題。這些問題的存在導致政府征收無居民海島集體林地的法律依據不足。

2.2 土地用途改變的規定不適用于無居民海島

根據《建設項目使用林地審核審批辦法》，建設項目占用林地須向林業主管部門申請，獲得批準并取得同意書后才能開工建設。占用林地涉及土地用途的改變，即由林地變為建設用地。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），按照陸海統籌的原則，將海洋與陸地作為整體統一考慮使用類型。無居民海島位于海洋當中，開發利用活動往往將無居民海島和周邊海域統一規劃、同步開發、整體利用，使用功能類似，因此將無居民海島納入海域的用途分類體系。無居民海島的特殊性決定了《建設項目使用林地審核審批辦法》中林地轉為建設用地的土地用途改變的規定對其并不適用。

2.3 林權證或山林所有權證的權利人換發不動產證后，不動產權利類型登記不明確

持有無居民海島林權證或山林所有權證的權利人在換發不動產證后，應登記何種不動產權利類型，目前還存有疑問。根據對浙江已審批用島的案例研究，針對國有林地，無居民海島使用權出讓后，確權范圍內登記為海島使用權，確權范圍外換發不動產證并登記為林地使用權，權利性質為國有土地。確權登記的本質思路還是將無居民海島當作土地看待，對島上林地和林木的所有權和使用權按照土地登記。

對于持有林權證或山林所有權證的權利人，在換發不動產證后登記為海島使用權不動產權利類型顯然更適合無居民海島這種特殊的自然資源，但這并不符合海島使用權的獲取要求。根據法律法規和無居民海島開發利用政策的規定，單位和個人申請開發利用無居民海島，按照程序辦理相關用島手續后獲得無居民海島使用權。然而無居民海島上持有林權證或山林所有權證的權利人并非在《海島保護法》出臺后才去申請開發的，而是法前歷史遺留問題導致的林權存在，因此登記為無居民海島使用權不動產權利類型不符合海島使用權獲取程序。

2.4 征收集體林地的補償成本偏高，政府和用島申請人的經濟負擔較重

通過對無居民海島開發利用項目的案例研究發現，針對林權利益相關者都采用簽署協議進行補償的方式處理，補償經費來自政府或用島申請人。其中，由招拍掛方式確定用島人時通常由政府補償，由申請審批方式確定用島人時可由用島申請人補償。由用島申請人出資補償時，其與集體林權利益相關者的協商談判往往需要政府出面協調，且周期較長;由于出資補償的并非政府，林權利益相關者往往對補償標準期待較高，補償費用很難達成一致。政府征收無居民海島集體林權需要花費較高的成本，依據《土地管理法》的相關規定，該成本主要用于土地利益相關人的補償，通常包括各種補助費用以及利益相關者的生活保障費用等;由于交通不便、環境惡劣，無居民海島開發利用項目的成本比陸地高很多且收益較慢，地方政府很難把有限的財力用在偏遠的無居民海島上。

2.5 用島強度越大，集體林權問題對用島項目的影響越大

根據用島政策的相關規定，無居民海島開發利用需要根據用島活動對海島的影響對不同影響程度的開發利用方式進行分級，主要從開發利用活動對海島表面積、植被、體積和岸線的影響程度劃分，從原生態的利用到造成島體消失的利用，影響程度逐步提升。開發利用項目對無居民海島的用島強度越大，意味著開發利用范圍內對海島林地資源占用的可能性越大，對無居民海島植被的影響程度越大，對集體林權利益相關者的補償成本越高。如果用島項目占用的是公益林，意味著還要同時增加公益林的調出、補進面積。因此，隨著對無居民海島開發利用程度的提高，林權歷史遺留問題對用島項目的影響相應增大。

3 無居民海島林權問題的解決路徑探析

海島使用權的獲取流程通常為：①縣級海洋管理部門組織編制無居民海島保護利用規劃，并獲得縣政府批準。②縣級海洋管理部門編制招拍掛方案，方案附件包括用島項目的開發利用方案和使用論證報告，其中開發利用方案的深度需達到可研要求，項目可研報告通常委托專業設計單位編制;對于申請審批的用島項目，由用島申請人編制用島方案和使用論證報告。③省級海洋管理部門對用島方案和使用論證報告審批同意后，報省人民政府批準，按程序確定用島人。

可以看出，從單島規劃編制到海島使用權確權的整個流程，林權問題貫穿其中。①無居民海島保護利用規劃是海島保護與發展、開發利用活動準入的重要依據，為無居民海島林地資源的保護與開發指明方向;②無居民海島開發利用項目的可研報告明確項目建設內容、建設規模、生產工藝和施工工藝等，確定項目占島的位置和占用林地資源的范圍;③無居民海島開發利用具體方案和使用論證報告編制階段需要獲取用島項目使用林地審核審批同意書、對林權利益相關者進行協調補償、完成林權證注銷或變更處理等。因此，無居民海島林權問題的處理關鍵是在這些過程中提出解決方案。國家應完善法律法規和無居民海島開發利用政策體系，加強對無居民海島開發利用項目的全過程監管，具體處理路徑如圖1所示。

3.1 修訂完善法律法規，切實保障無居民海島的開發與保護有法可依

無居民海島作為稀有的自然資源，其開發利用需要強有力的法律法規去約束和引導[14]?！逗u保護法》為我國海島的合理規劃、保護、適度利用等提供法律依據，但對無居民海島歷史遺留問題的解決沒有明確的條文規定，也未從法律層面規定無居民海島的用途分類體系。無居民海島的用途是開發利用項目的準入依據，決定了項目占用林地的合理性，而無居民海島用途分類體系不明確導致地方海島保護規劃確定無居民海島用途沒有統一標準。此外，《森林法》及項目使用林地的相關政策對無居民海島的適用性不足，造成無居民海島林權問題的處理沒有明確依據。因此，國家應盡快組織開展相關研究，修訂完善《海島保護法》《森林法》等法律法規及相關配套政策，使無居民海島的保護和管理有法可依。

3.2 在國土空間規劃體系下強化無居民海島用途管制，開展無居民海島開發利用項目用島類型分類研究

在國土空間規劃體系下，將無居民海島作為特殊空間對象，強化無居民海島用途管制研究。按照《分類指南》的分類框架，從地理區位、開發利用整體性等角度統籌考慮，將無居民海島與海域納入統一用途分類。無居民海島雖屬于海洋的一部分，但兼有陸地的部分性質，將其納入用海分類體系無法兼顧所有的用島類型，如林業生產。因此，根據無居民海島開發利用項目的主導功能，亟須進一步開展相關研究，確定用島類型分類體系，明確用島類型的名稱、含義和適用范圍。

3.3 提升無居民海島保護和利用規劃的科學性和合理性

無居民海島保護和利用規劃應進一步加強前期編制的科學研究工作，明確對無居民海島林地資源的保護和利用要求及相關管控措施。①通過資料收集、現場本底調查和遙感解譯等方式，查明無居民海島林地資源本底，為開發利用項目使用無居民海島林地資源、評估開發利用活動對無居民海島林地資源的影響等提供基礎資料;基于本底調查結果，明確植被覆蓋率等指標要求，對無居民海島上的珍稀瀕危植被提出切實可行的保護方案。②開展無居民海島開發利用適宜性評估研究，根據評估結果劃定無居民海島開發利用適宜性分區，并明確分區管制措施。對于不適宜開發利用的區域，應禁止一切人類活動;對于適宜開發利用的區域，應在符合國家法律法規的情況下開展適度的開發利用，并做好植被的生態修復工作。國家應將無居民海島開發利用適宜性評估作為專題研究納入無居民海島保護和利用規劃的編制，為建設項目使用林地的可行性提供科學依據，提高規劃編制的權威性和科學性。③無居民海島作為整體性很強又很脆弱的特殊自然資源，需要極為嚴格的管控措施對其加強保護，并在保護的基礎上適度開發利用。在無居民海島保護和利用規劃中確定無居民海島的用途，可明確無居民海島生態保護和開發利用的具體方向，是保證林地資源合理利用的前提，也是無居民海島開發和管控的基礎。

3.4 建立無居民海島開發利用項目占用林地預審制度

在用島項目可研報告和用島方案論證報告的編制階段，建議地方海洋管理部門聯合林業管理部門提出用島項目占用無居民海島林地的預先審查意見，對項目使用無居民海島林地資源的合理性和規范性進行指導。預審意見的內容包括建設項目使用的無居民海島林權信息（林權的權屬、范圍、面積，以及是否涉及公益林），占用林地在林業保護利用規劃中的分級分類要求，占用林地需要辦理的手續等。用島申請人通過預審意見在項目可研階段就能提前獲知無居民海島林權信息，以便在項目可研報告編制中更加科學合理的使用無居民海島林地，保護無居民海島林地資源，避免用島申請人任意擴大建設規模和盲目占用林地，同時有利于用島申請人針對林權問題提早謀劃，為無居民海島開發利用項目節約時間成本，為管理部門的后期管理提供便利，提高海島使用權獲取效率和速度。

3.5 進一步健全體制機制和政策體系

3.5.1 建立無居民海島集體林地征收制度，通過林地資源資產評估明確征收補償標準

土地征收的補償標準一般由地方政府確定，根據不同地區的情況確定區域補償地價的標準，并根據該標準明確補償額度。通常情況下，征地補償包括針對土地和林木的補償、涉及的林權利益相關者的生活補償（如安置補償、生活保障補償），總體要求是保證利益相關者不因為征收而造成生活困難。地方政府對無居民海島集體林地征收的補償標準如參照土地征收標準執行，明顯不能反映無居民海島的特殊情況，對無居民海島的適用性不足，主要表現在2個方面。一方面，無居民海島通常面積較小，生態環境脆弱，具有封閉型生態系統的特點，穩定性較差，生物多樣性低[3]，建設項目對植被的破壞將對整個海島生態系統帶來極大的影響，對于林地和林木的補償標準理應比土地更高;另一方面，無居民海島上依賴海島林地生產生活的居民不多，對于人員的生活補償標準理應比土地更低。因此，政府征收無居民海島集體林地迫切需要制定相關的規章制度和實施辦法，總體思路是明確征收的主體是國家，地方政府代表國家行使征收權利，征收后的無居民海島屬于國家所有，同時明確政府征收無居民海島集體林地的補償標準和補償方式?？山o居民海島林地資源資產評估制度，由專業的評估機構評估林地林木補償費、社會保障費和安置補助費等，根據評估結果制定無居民海島集體林地征收補償費用標準，使無居民海島集體林地征收補償更為合理、可行。

通過申請審批方式獲得無居民海島使用權的開發利用項目，其對于集體林地所有者的補償也可由用島申請人完成，補償標準可參照政府征收的補償標準執行。政府征收集體林地和用島申請人對集體林地所有者進行補償的處理方式各有優缺點，具體采用哪種方式需根據實際情況確定。①政府征收的優點是林地、林木所有權和使用權都收歸國有，與《海島保護法》規定無居民海島屬于國家所有的要求一致;缺點是政府經濟負擔較重，如參照土地征收補償標準包括土地補償費、安置補助費以及村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，還包括被征地村民的社會保障費。②用島申請人補償的優點是政府經濟負擔較輕，處理程序較政府征收更簡便;缺點是補償范圍可能小于集體林權范圍導致對集體林權的處理不徹底，用島申請人對林權利益相關者的補償談判須由政府協調，耗費較多的時間和精力，且對用島申請人的經濟要求較高。

補償范圍可與建設項目確權范圍一致，也可大于確權范圍，具體由政府或用島申請人根據需求與林權利益相關者協商談判。政府征收或用島申請人補償后，林權利益相關者應對征收或補償范圍內的林權進行注銷處理。

3.5.2 無居民海島集體林權補償形式多元化

政府征收無居民海島集體林地的補償形式除一次性資金補助外，還可發展其他補助方式，如分期付款、土地置換，以降低政府的征收成本。對于經營性無居民海島開發利用項目，可探索集體所有林地作價入股的項目模式，即由有資質的單位對項目占用的無居民海島林地進行科學合理的價格評估，集體組織根據評估結果以林地作價入股用島項目。這種合作模式的好處是集體組織通過獲得股權可長期分享無居民海島開發利用項目紅利，用島申請人則從一次性補償改為每年分紅補助即可緩解短期資金壓力，實現集體組織與用島申請人利益獲取與項目發展的雙贏。

3.5.3 將無居民海島的集體林地使用權按無居民海島使用權處理

對于將無居民海島的集體林地使用權按無居民海島使用權處理，目前地方層面已有文件提出初步的處理方式。例如：《關于印發廣西壯族自治區海洋局關于無居民海島使用審批管理工作的通知》（桂海發[2014]13號）就有類似規定，即對于《海島保護法》出臺前依法取得土地使用權、林地使用權等證書的，可申請辦理無居民海島使用權。但目前國家層面仍沒有明確的處理方式，且相關規定中的很多細節內容不夠完善。因此，建議國家出臺相關政策，對無居民海島的集體林地使用權按照無居民海島使用權處理，明確用島類型、用島方式、用島年限、海島使用金征收標準等內容，對現有林地使用權進行整體變更，將不動產權利類型變為海島使用權。后續如有開發利用項目需要使用林地，可通過流轉方式流轉海島使用權。

3.6 完善建設項目使用無居民海島林地的審核審批制度

林業管理部門應聯合海洋管理部門完善建設項目使用無居民海島林地的審核審批流程和管理規定，將無居民海島作為特殊情況區別對待。對于無居民海島建設項目占用林地的情況，林業管理部門審核審批后，建設單位和個人憑《使用林地審核同意書》不再辦理建設用地審批手續，而是繼續辦理無居民海島使用權獲取手續;對于有居民海島和陸地建設項目占用林地的情況，繼續按照現有管理規定辦理，即進行土地用途變更程序，獲得建設用地規劃許可證。

3.7 加強無居民海島開發利用項目全過程監管，建立整合全國無居民海島林地資源的數據庫和管理信息系統

國家應建立針對無居民海島開發利用項目的全過程跟蹤監管制度，通過遙感監測、現場不定期檢查等方式，時刻掌握建設項目的施工進度和對無居民海島林地資源的影響情況，對發現的違法用島、破壞海島生態的行為嚴肅查處，嚴重的可取締違法違規建設項目。全程跟蹤監管還應包括建立開發利用項目后評估制度和生態補償制度，這2項制度是對建設項目影響無居民海島生態環境進行事后監管的重要手段，便于管理部門掌握建設項目對無居民海島林地資源和物種多樣性的影響情況，生態補償金可用于海域海島的生態修復。

國家海洋管理部門和林業管理部門需加強彼此協作，形成相互聯系溝通的機制，建立整合全國無居民海島林地資源的數據庫和管理信息系統，并與省級自然資源管理部門和林業管理部門相連通。數據庫信息可包括無居民海島林地資源信息和用島項目信息2個大類，其中林地資源信息包括無居民海島名稱、林地權屬、植被種類、范圍面積等內容，用島項目信息包括項目名稱、用島范圍、用島類型、用島方式、占用林地范圍和面積、使用林地審核審批情況、林地權屬處理情況等內容?！蹲匀毁Y源統一確權登記暫行辦法》規定無居民海島按照“一島一登”的原則，單獨劃定自然資源登記單元并進行整島登記。無居民海島林地資源數據庫和管理信息系統的建立可結合無居民海島統一確權登記成果，地方海洋管理部門需定期采用上島測量、遙感比對等方法，對管轄范圍內的無居民海島林地資源及其開發利用情況進行日常監管，并將監管數據實時更新到無居民海島林地資源管理數據庫和聯網系統，以便國家和地方海洋管理部門隨時掌握全國和地方無居民海島的動態變化情況。

4 結語

《海島保護法》出臺后，我國海島管理制度逐漸完善，但無居民海島法前歷史遺留問題的合法合規妥善處理仍是橫亙在我國海島管理工作面前的重要課題，其中林權問題涉及范圍廣、影響大，是無居民海島歷史遺留問題中須首要解決的。從法律層面，應突出無居民海島的特殊性，修訂完善相關法律法規;從管理層面，應進一步健全管理體制機制，完善管理制度，妥善處理林權利益相關者的訴求，尤其應建立無居民海島開發利用全過程監管體系;從技術層面，應強化無居民海島用途管制，針對無居民海島保護與利用規劃前期本底調查、開發利用適宜性評估等方面開展研究工作。對無居民海島林權問題的妥善處理將使無居民海島的產權清晰明了，有利于無居民海島用島和管理的規范化，促進我國無居民海島治理體系的不斷完善。