基于標準化視角的境外經貿合作區建設研究

摘 要：境外經貿合作區經過多年穩步發展，服務各類入區企業，為東道國增加就業、提高稅收、擴大出口創匯等發揮了積極作用，成為推進共建“一帶一路”倡議的重要抓手、促進國際產能合作的重要平臺和深化雙邊關系的“亮麗名片”。隨著共建“一帶一路”倡議持續走向深入，須引導境外經貿合作區高質量發展，更好發揮其深化我國與共建國家合作關系，推動東道國工業化、現代化進程，維護我國海外經濟利益。在支持各類企業參與境外經貿合作區建設、運營、發展的過程中，應通過編制、實施境外經貿合作區發展質量標準，引導其生命周期全過程科學、規范、高質量發展，提升其對東道國和我國的雙向經濟效應、社會效應、質量效應和生態效應。

關鍵詞：境外經貿合作區；制度型開放；合作區標準體系；標準化建議

境外經貿合作區（以下簡稱“合作區”）是在中華人民共和國境內（不含香港、澳門和臺灣地區）注冊、具有獨立法人資格的中資控股企業，通過在境外設立的中資控股的獨立法人機構，投資建設的基礎設施完備、主導產業明確、公共服務功能健全、具有集聚和輻射效應的產業園區。作為我國企業“走出去”的重要實踐，合作區創新了對外投資合作模式，促進我國與東道國經濟互利共贏發展。截至2022年底，我國企業在“一帶一路”倡議共建國家設立的合作區累計投資超600億美元，推動我國優勢產能、優質裝備、適用技術輸出，也為當地創造42.1萬個就業崗位，加快東道國工業化、城市化、現代化進程。合作區歷經起步、成長、拓展階段，邁進穩步發展的嶄新時期，應適時展開標準化工作，編制、實施合作區標準體系，引導其在發展中規范，在規范中發展，更好推動高質量共建“一帶一路”倡議不斷取得新成效，更好展示中國式現代化的成功經驗和光明前景。

一、合作區標準化建設正逢其時

標準是經濟活動的衡量準則、是社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度建設不可或缺的重要方面。合作區作為我國經濟活動的重要組成部分，同樣需要標準作為重要的技術支撐。

合作區經過多年發展，一方面摸索出我國高水平對外開放和企業國際化發展的新模式、新經驗，得到眾多“一帶一路”倡議共建國家的認可和支持，如埃塞俄比亞、白俄羅斯、尼日利亞等國家積極引進、推廣合作區建設和管理經驗；另一方面也存在總體規劃有待提升、盈利能力參差不齊、優化升級動能不足、樣板帶動作用不強等問題，既需要系統總結“做對了什么”，更需要有效杜絕“搞砸了什么”，揚長避短。隨著共建“一帶一路”倡議走深走實，合作區持續發展、入駐企業日益增加、投資規模不斷擴大，承載的海外人員人身及財產安全的責任愈加重大，亟需凝聚合作區高質量發展的更廣泛共識，提升合作區相關方協同發展效率。標準化建設成為新時期新階段引導合作區高質量發展，推進高質量共建“一帶一路”倡議，維護我國境外利益和發展安全的必然選擇。

（一）是推動制度型開放的重要實踐

黨的二十大報告提出，推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，推動共建“一帶一路”倡議高質量發展，維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系。開展合作區標準化建設工作，在梳理、推廣我國經濟開發區（產業園區）發展經驗的基礎上，結合東道國實際情況和發展訴求，編制、實施合作區發展質量標準體系（以下簡稱“合作區標準體系”），既學習借鑒國外先進規則、標準和管理技術，提高我國規制科學性和國家治理能力。通過實施、推廣合作區發展標準體系，加強與東道國政府、企業以及入區的第三方政府、企業在園區建設、運營、管理等各領域規則、規制、管理、標準等對接、交流及合作，提高我國參與國際標準化活動能力，推動合作區標準體系國際化，或與各方共同編制適用性強、影響面廣的規則標準。

（二）是落實國家標準化工作要求的主動作為

習近平主席高度重視標準化建設，作出“積極實施標準化戰略，以高標準助力高技術創新、促進高水平開放、引領高質量發展”的重要指示。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確“提升企業技術創新能力、提高國際雙向投資水平方面對標準化建設”部署。《國家標準化發展綱要》提出“推動標準化與科技創新互動發展、完善綠色發展標準化保障、提升標準化對外開放水平”等要求。《“十四五”商務發展規劃》提出，鼓勵借鑒國內開發區和境外先進園區管理經驗，創新發展模式，打造一批具有區位優勢、產業定位清晰、運營管理先進、生態效應明顯、建設效果突出的合作區。可見，合作區作為我國高水平對外開放的重要載體和推動我國經濟高質量發展的重要力量，新發展階段為順利實現向綠色化、數字化轉型，落實標準化工作要求，開展標準化建設是應有之義。

（三）是引導合作區高質量發展的重要保障

合作區包含建區企業、入區企業、東道國政府、當地社區等多種角色及社會關系，涉及物業管理、生產經營、信息咨詢、突發事件應急處置等多類業務，極大考驗各方管理、協調能力。開展標準化建設工作，制定并實施完整、科學、各方共同遵守的標準體系，有利于促進各方統一行動、協同發展，提高要素資源利用效率，指導合作區集約化發展。此外，合作區在投資建設、招商引資、擴員增圍、轉型升級等各階段，面臨來自東道國發展環境、園區規劃布局、企業發展能力等多方面風險考驗。制定并實施覆蓋合作區生命周期全過程的標準體系，為相關各方提供行為規范和參照尺度，有利于合作區更好管控風險、應對挑戰，推動實現更高合作水平、更高投入效益和更高發展韌性。

（四）是優化合作區管理服務的重要舉措

目前，我國主要由各級商務主管部門通過指導合作區的國內主體，管理服務合作區，且管理手段多為制定發展指南、考核辦法等，如《關于加強境外經濟貿易合作區風險防范工作有關問題的通知》《境外經貿合作區服務指南范本》《境外經濟貿易合作區考核辦法》等政策文件，尚無專門機構和專項標準。國外也缺乏專門針對境外園區的標準體系。聯合國工業發展組織在2019年發布的《工業園區國際指南》，僅為發展中國家和中等收入經濟體建設發展工業園區，提供園區規劃、開發和運營管理相關的步驟指導和綜合性參考建議。開展標準化建設工作，通過編制、實施合作區通用標準和針對不同類型、不同發展階段合作區的專用標準，為各級商務主管部門提供支持、引導、管理、評價各合作區的科學依據，提升管理服務合作區的質量、效率，深化與東道國互利合作關系。

二、扣好合作區標準化建設的“第一粒扣子”

合作區標準化建設包括建立完善標準化體制機制、優化標準體系、強化標準實施與監督、夯實標準化技術基礎、增強標準化服務能力、提升標準國際化水平等眾多內容和細分工作。構建合作區發展質量標準體系是合作區標準化建設的前提要件，也是編制合作區各類別、各層次標準，修訂規劃和計劃的依據，是實現以標準化建設推動合作區高質量發展的藍圖和重要支撐。通過標準化建設推動合作區高質量發展，應首先構建好合作區標準體系，畫好合作區標準化工作的藍圖。

（一）構建合作區標準體系是合作區標準化建設的先導和基礎

合作區標準是推動合作區高質量發展的技術支撐，通過標準化活動，按照規定程序經協商一致制定，為合作區發展各階段的活動及其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的規范性文件。針對不同類型、不同發展階段的合作區所研制的各個標準有機結合的整體，形成合作區標準體系。合作區標準體系是規范合作區建設發展，引領合作區發展質量不斷提升的“綱領”，指導各標準的制定修訂、實施、監督及國際化等工作，達到綱舉目張的效果。構建合作區標準體系雖是標準化建設的第一步，但也是貫穿合作區標準化建設全過程的工作，在合作區標準實施過程中需不斷優化完善，隨著合作區發展需要和技術發展不斷變化進行維護和更新。

構建合作區標準體系，對合作區類別、發展階段、運維活動等基本概念做統一規定，便利形成共同遵守的準則和依據，減少信息差和認知模糊區；提出不同發展階段質量管理、控制及評估辦法，指導區內各企業合規經營；制定合作區生命周期全過程中各環節的運行規范或工作指南，提高合作區整體運營組織效率，更好應對問題與困難。由此，構建合作區標準體系，一方面有利于政府部門實現對合作區分級分類精細化管理，提升管理服務的科學性和精準度；另一方面有利于提升合作區相關各方在發展目標、質量標準、業務流程、行為規范等方面共識，釋放分工合作的整體效應。

（二）合作區標準體系初步構想

當前，商務部、相關部委及各地方政府高度重視合作區發展質量，重視標準化建設對合作區高質量發展的引領推動作用，成立境外經貿合作區標準化技術委員會，開展中資企業在合作區行業標準化的技術歸口工作。本文基于對合作區建設歷程、發展成效以及瓶頸困難等研究，結合對合作區標準體系的定位、內涵和實際需求的理解，初步構建合作區標準體系。

1.建構合作區發展質量標準體系的思考維度

基于標準化原理和質量管理理論，結合合作區發展標準體系的實際需求，從合作區類型、合作區發展階段和標準類別三個維度，建構合作區標準體系。

首先是合作區類型。根據主導產業和功能定位，合作區劃分為五種類型：一是加工制造型，以輕工、紡織、機械、電子、化工、建材等為主導產業；二是資源利用型，以礦產、森林、油氣等資源開發、加工和綜合利用等為主導產業；三是農業產業型，以谷物、經濟作物、畜產品等的種植（養殖）、開發、加工、收購、倉儲等為主導產業；四是商貿物流型，以商品展示、運輸和物流、倉儲（海外倉），商品集散、配送、信息處理、流通加工等主導產業；五是科技研發型，以軌道交通、汽車、通信、工程機械、船舶和海洋工程等領域的高新技術及產品的研發、設計、實驗、試制為主導產業。

其次是合作區發展階段。根據發展過程和環節，合作區全生命周期分為五個階段：一是準入階段，指各類企業（包括建區企業、入區生產經營企業、配套服務企業等）醞釀在境外參與合作區發展活動的準備環節，如項目可行性研究，向相關管理部門備案等；二是規劃階段，指各類企業根據自身定位和前期準備，制定發展目標和具體方案的規劃環節；三是建設階段，主要涉及建區企業根據與當地政府、企業等的合作約定，開展基礎設施和配套設施建設，及根據園區發展進度和區內企業發展需求，完善相關設施的環節；四是運營階段，指合作區招商、園區及人員管理、落實安全保障、維持生產經營正常運轉的環節；五是變更或退出階段，指企業變更信息或退出合作區發展活動的環節。

最后是標準類別。一是標準類型，分為①基礎標準，包括術語和分類術語通則；②控制管理標準，包括管理規范、控制規范和退出要求等；③檢驗與評估標準，包括確認標準和分級評估辦法。二是標準層次，包括合作區發展質量通用標準，依據合作區共性內容提煉、編制的標準；合作區發展質量專用標準，依據合作區類型提煉、編制的標準。

2.合作區發展質量標準體系總體框架

遵循系統性、協調性、實用性、開放性、包容性原則，依據標準化原理和標準體系結構要素，綜合考慮合作區發展定位、階段特征和運維狀況，以及全球宏觀發展態勢、東道國中觀營商環境，將合作區標準體系分為通用標準子體系和專用標準子體系兩個層次，推動其符合合作區功能定位和高質量發展要求，提升我國參與國際標準化活動能力。

（1）通用標準子體系

通用標準子體系是合作區標準體系的基礎，具有廣泛性、普適性，是分屬不同類型、處于不同發展階段的所有合作區共同特性、共同要求的高度凝練。通用標準子體系包括綜合通用標準，以及以合作區生命周期全過程為主線設置的準入標準、規劃標準、建設標準、運營標準、變更或退出標準和其他標準等。

綜合通用標準主要是規范合作區基本概念、界定合作區發展質量的衡量尺度、引領提升合作區發展質量的方向，包括合作區發展質量基礎標準、控制管理標準和檢驗與評價方法標準。其中，基礎標準包括術語通則和分類屬于通則；發展質量控制管理標準包括發展質量管理規范和發展質量控制規范；檢驗與評價方法標準包括考核辦法及評價方法。

準入標準規定合作區建區主體必須具備基本條件和實力，保障合作區總體布局、功能設定、產業規劃、建設運營等方面能務實、有效推進。準入標準根據企業參與合作區發展需辦理的流程和手續，分為境內核準備案標準和境外注冊手續標準，并分別下設境內核準備案要求和境外注冊流程指南。

規劃標準規定合作區建區主體在規劃階段相關活動及材料的要求，保障合作區建區主體適度超前布局區內產業結構、道路交通、公共服務、市政設施、綜合安全等，滿足合作區現有、應有和預計的發展需求。規劃標準分為總體規劃標準、規劃編制標準、詳細規劃標準、城市規劃標準和規劃評估標準，下設概念性規劃、空間規劃設計標準、控制性規劃標準、產業規劃指南、規劃評估辦法。

建設標準規定合作區必要的基礎設施、公共服務設施條件，保障合作區健康長遠發展，建設標準包括基礎設施建設標準，下設基礎設施建設要求；公共服務設施配套標準，下設公共服務設施配套要求；以及建設評估體系。

運營標準規定合作區運營階段招商管理、相關服務的要求和評估標準。下設招商管理指導意見，信息咨詢服務指南、運營管理服務指南、物業管理服務指南和運營評估辦法等。

變更或退出標準主要規范相關企業退出合作區發展活動，保障國家或企業相關利益處置規范。其他標準包括綠色發展標準、數字化發展標準等引領合作區發展高級階段的相關要求，預留合作區標準體系完善升級的空間。下設綠色發展指導意見、綠色發展評價辦法以及數字化發展指導意見和數字化發展評估辦法。

（2）專用標準子體系

五種類型的合作區在準入資質、規劃內容、相關設施種類、服務形式等方面存在明顯區別，應根據各類型合作區健康發展需要，進一步明確不同合作區不同階段的行為規范。專用標準子體系是合作區標準體系的細化，針對合作區五大類型，在通用標準子體系規范的基礎上，結合各類型合作區在準入、規劃、建設、運營和變更或退出階段相關活動的差異性，分別制定相關標準。

三、推動合作區標準化建設的建議

通過搜集整理國內外產業園區或特殊經濟區域資料，走訪調研部分我國境外經貿合作區境內實施企業、中國標準化研究院及商協會組織，發現各界普遍認同以標準化建設推動合作區高質量發展的重要性和必要性；但囿于合作區不在境內，且東道國發展水平、營商環境等參差不齊，又沒有現成的境外園區標準可間接，認為推動合作區標準化建設有一定難度。

如前所述，一方面隨著合作區累計投資規模的增加、發展階段的躍升以及給東道國經濟發展影響力的增強，合作區承載的國家發展利益和企業經濟利益就越大，需要通過標準化建設規范合作區發展，更好維護國家和企業甚至東道國等多方利益；另一方面，合作區多建在“一帶一路”倡議共建國家，是廣大共建國家深入了解、學習借鑒中國式現代化的重要窗口，需要通過標準化建設來彰顯合作區有規必循，傳遞合作區發展品質信息，打造高質量共建“一帶一路”倡議品牌，進一步提升共建“一帶一路”倡議的號召力和影響力；再者，隨著合作區發展日益成熟，部分合作區已經向產業轉型升級、可持續發展、數字化發展轉型，另一部分合作區則由于缺乏合規經營的意識和能力，發展質量和綜合效益有待提升，通過標準化建設可為不同發展階段、不同類型的合作區提供高水平、高質量發展的科學引導；最后，通過建立合作區標準體系，能讓我國國內園區發展經驗以更規范、更普適的形式呈現，參與國際規則標準活動，提升在國際標準領域話語權，更好展現我國“軟實力”。因此，要迎難而上，扎實推進合作區標準化建設工作。

（一）建立健全標委會運轉機制

企業參與境外經貿合作區發展活動的過程，涉及境內商務、工商、稅務、外匯等多個管理部門；合作區標準制定、實施、宣貫、國際化及實施效果評價等過程，也涉及管理、服務、數字、工程建設、綠色環保等多個專業領域。目前，已根據《中華人民共和國標準化法》《商務領域標準化管理辦法》《商務領域行業標準化技術委員會管理規定》等相關規定，組建了由生產經營單位、科研院校、檢測機構、政府部門、行業商協學會等相關方代表組成的境外經貿合作區標準化技術委員會（以下簡稱“標委會”），并啟動合作區標準化建設相關工作。標委會成員涉及的專業領域多、行業跨度大，一方面，可通過詳細制定并嚴格執行《境外經貿合作區行業標準化技術委員會章程》《境外經貿合作區行業標準化技術委員會秘書處工作細則》《境外經貿合作區行業標準化技術委員會標準化工作先進單位、先進個人評選辦法》等規章制度體系，充分調動各方人員制修訂合作區相關行業標準的積極性、主動性和創造性，凝聚更多推動合作區高質量發展共識與合力。另一方面，通過提高標委會各類會議活動實效，形成標委會階段工作目標、主體任務、執行安排等事項共識，指導各階段落實情況，將標委會會議活動等打造成為各方人員交流標準研制思路、體現專業素養、發掘合作潛力的優質平臺，推動標委會良性運轉。

（二）促進形成高質量標準成果

由于國內尚無合作區標準，國外也沒有合作區正式標準文本可借鑒，一定意義上，合作區標委會承擔著填補國內標準空白，引領合作區國際標準發展方向的使命。制定合作區標準，應秉持推動合作區高質量發展，全面展示中國式現代化發展經驗的初心，充分利用標委會在標準技術研究基礎與合作區管理運維經驗等方面經驗，深入各類合作區調查論證，廣泛征求合作區所在地政府、區內企業意見，準確掌握合作區與境內園區標準制定外部條件的區別，綜合考量我國與東道國國情國力、法律制度等多方面因素。此外，應以高水平對外開放為指引，遵循開放合作原則，立足國際視野，借鑒聯合國和聯合國工業發展組織、環境規劃署、人居署等相關國際組織的規劃理念和技術；參考東道國或第三方國家的規劃技術，對標國際規則，制定科學、先進、規范、實效性強，滿足我國和東道國安全與發展需求，有利于合作區克服發展瓶頸的高質量標準成果。

（三）做到研制和實施“兩重視”

標準化建設的前提是“有好標準”，而標準的生命在于實施與監督，標準實施與監督既是標準制定后的推進執行過程，也是標準評估修訂的邏輯前提，更是標準化建設的初衷和關鍵。因此，形成高質量的合作區標準成果并不是標準化建設的終點，還要繼續做好標準的宣傳貫徹、執行應用、督查考核、實施評價等工作，做到研制和實施“兩重視”，實現既“有好標準”，又 “用好標準”。標準宣貫的力度決定著標準施行的深 度，依托傳統主流媒體、新媒體平臺、工作聯絡群等載 體，通過專家解讀、案例分析、專題培訓等多種形式， 幫助合作區相關各方全面正確理解合作區標準的目 的意義、內容范圍、工作要求、技術規范等。標準執行 運用，是標準實施的重中之重，有賴于標準宣貫的成 效和企業知標準、守標準、用標準也就是合規意識和 能力。各級商務部門依據合作區標準體系中的考核 要求和評估辦法，定期對合作區開展考評工作，并及 時公布考評結果和處置辦法，通過監督發現合作區標 準中存在的問題，為進一步修訂標準提供依據。標準 國際交流，是提升我國標準領域國際話語權的必然要 求，合作區所長位置、功能定位等都是合作區標準國 際交流推廣的有利條件，應加強與國際標準化組織、 東道國政府、入區企業、智庫、商協會組織等在標準認 同、對接、融合等方面合作。▲

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